淺談六安市土地整治工作

卞正榮

【摘要】本文分析了六安市土地利用的現(xiàn)狀，土地整治面臨的形式，存在的問題，就推進六安市土地整治工作提出了具體的建議。

【關(guān)鍵詞】六安市；土地；整治

引言

六安屬江淮分水嶺，由西南向東偏北橫貫本區(qū)，屬于淮河流域面積14912平方公里，長江流域面積3064平方公里。六安是農(nóng)業(yè)大市，是國家重點商品糧生產(chǎn)基地，盛產(chǎn)110多種名特優(yōu)稀農(nóng)副產(chǎn)品。

一、土地利用的主要現(xiàn)狀

農(nóng)用地所占比重高，耕地保有量大。2014年，六安市農(nóng)用地面積為1519017.6公頃（22785264畝），占全部土地比重為82.56%，農(nóng)用地面積比重高于全省平均水平；轄區(qū)耕地面積717712.31公頃，占全省耕地總面積12.37%，居全省各市之首。

農(nóng)村居民點規(guī)模大，用地比重較高。2014年，全市農(nóng)村居民點用地面積為138381.77公頃（2075726.55畝）占建設(shè)用地總面積的比例高達78%，在全省位列前茅；農(nóng)村居民點人均用地面積和人均占用建設(shè)用地總面積均高于全省平均水平。

土地后備資源有限。截至2014年底，全市其他土地面積26547.17公頃（398207.55畝），占土地總面積的比為1.4%。其他土地中可供開發(fā)利用的數(shù)量不多，土地后備資源有限。

土地集約利用程度不高。2014年全市生產(chǎn)總值為1091億元，地方財政收入142.1億元，建設(shè)用地單位面積GDP及建設(shè)用地單位面積地方財政收入較低，土地集約節(jié)約利用水平有待提高。

二、六安市土地整治面臨的形勢

（一）土地整治戰(zhàn)略地位不斷提升

國家“十二五”期間始終堅持18億耕地紅線不動搖，確保國家糧食安全，國家積極實施永久性基本農(nóng)田劃定以及高標準基本農(nóng)田建設(shè)?；巨r(nóng)田是國家從戰(zhàn)略角度出發(fā)，為了滿足一定時期人口和國民經(jīng)濟發(fā)展對農(nóng)產(chǎn)品的需求，而必須確保的耕地最低需求量，老百姓稱之為“吃飯?zhí)铩?、“保命田”。高標準基本農(nóng)田是指通過農(nóng)村土地整治建設(shè)形成的集中連片、設(shè)施配套、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)、生態(tài)良好、抗災能力強，與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營方式相適應的基本農(nóng)田。國家在保障國家糧食安全和經(jīng)濟社會發(fā)展、維護國家政權(quán)穩(wěn)定及造福子孫后代的高度，提出要“力爭在‘十二五期間再建成4億畝旱澇保收的高標準基本農(nóng)田”。這是地方各級政府的重要職責，是當前各級政府服務“三農(nóng)”、保障和促進經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展的重要工作和政治任務。高標準基本農(nóng)田建設(shè)為實現(xiàn)糧食穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)，保障國家糧食安全做出了突出貢獻。在“十三五”期間六安市將迎來經(jīng)濟發(fā)展的重大機遇，同時也將面臨著轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)土地利用模式，因此六安市土地整治工作重心主要集中在六安市高標準基本農(nóng)田建設(shè)項目上面，以保障六安地區(qū)糧食安全和經(jīng)濟社會發(fā)展、維護社會穩(wěn)定、改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境。

（二）扶貧攻堅振興革命老區(qū)動力強勁

黨中央、國務院高度重視革命老區(qū)振興發(fā)展，就“扶貧開發(fā)”作出了一系列戰(zhàn)略部署，《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011～2020年）》，明確了要加大土地整治力度，做好易發(fā)區(qū)地災監(jiān)測預警和災害治理，在保護生態(tài)環(huán)境的前提下支持貧困地區(qū)合理有序開發(fā)利用礦產(chǎn)資源。中央和安徽省集中幫扶金寨發(fā)展戰(zhàn)略和安徽省委、省政府《關(guān)于進一步促進安徽大別山革命老區(qū)又好又快發(fā)展的若干意見》（皖發(fā){2011}15號）對六安市在項目扶貧、環(huán)境保護、改善民生等方面給予政策傾斜，安徽省《大別山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅規(guī)劃（2011～2020年）》和《六安市扶貧攻堅規(guī)劃（2011～2020年）》均明確了加快貧困地區(qū)發(fā)展的總體思想，提出了要以土地整治為抓手，加速革命老區(qū)脫貧致富步伐，要求通過土地整治使貧困地區(qū)基本農(nóng)田和農(nóng)田水利設(shè)施有較大改善，保障人均基本口糧田；通過土地整治來滿足貧困地區(qū)易地扶貧搬遷建房用地需求。加速推進扶貧攻堅，土地整治恰逢其時。

（三）美好鄉(xiāng)村建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展步伐加快

自省委省政府作出關(guān)于全面推進美好鄉(xiāng)村建設(shè)的決定以來，社會主義新農(nóng)村建設(shè)水平不斷提高，全面小康社會建設(shè)進程不斷加快。推進美好鄉(xiāng)村建設(shè)事關(guān)全局，對于加速城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，加快具有安徽特色的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。建設(shè)美好鄉(xiāng)村要求繼續(xù)抓好農(nóng)村土地整治，用土地整治來引導農(nóng)村生產(chǎn)生活方式改變，用土地整治來助力鄉(xiāng)村文明建設(shè)，用土地整治規(guī)劃來規(guī)范和協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村有序發(fā)展，用土地整治來推動美好鄉(xiāng)村建設(shè)機制不斷完善。

（四）政府重視程度日益提高

土地整治有利于統(tǒng)籌解決各地城鎮(zhèn)化“缺土地”、工業(yè)化“缺勞力”、新農(nóng)村建設(shè)“缺資金”、耕地保護“缺動力”、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)“缺抓手”和深化農(nóng)村土地管理制度改革“缺平臺”等一系列問題，是新形勢下統(tǒng)籌推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略選擇，是推進美好六安建設(shè)的重要突破口和平臺抓手，綜合效益不斷顯現(xiàn)，日益得到各級黨委政府的高度重視和社會各界的廣泛支持。

盡管在未來一段時間內(nèi)，六安市土地整治面臨重大機遇，但隨著國家和區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移加快推進、國家擴大內(nèi)需戰(zhàn)略深入實施、工業(yè)化城鎮(zhèn)化加速推進，土地利用供需矛盾將日益突出，土地利用問題會更加凸顯，土地整治仍然面臨挑戰(zhàn)。

三、六安市土地整治存在的問題

（一）土地節(jié)約集約利用仍需增強，建設(shè)用地格局亟待優(yōu)化

隨著工業(yè)化城鎮(zhèn)化加速發(fā)展，全市城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地需求逐年增加。一方面，城鎮(zhèn)建設(shè)用地擴張迅速；另一方面，用地方式較為粗放，結(jié)構(gòu)不合理，甚至閑置浪費的情況仍然存在。此外，農(nóng)村居民點用地最大，人均占地面積偏大，村莊“散、亂、空”等現(xiàn)象較為普遍，全市建設(shè)用地格局亟需整治優(yōu)化。

（二）土地利用與環(huán)境保護矛盾突出，土地整治生態(tài)風險增加。

全市生態(tài)環(huán)境總體退化趨勢尚未根本扭轉(zhuǎn)，重點防治區(qū)水土流失仍較為嚴重，多數(shù)山地生態(tài)遭受不同程度破壞，廢棄土地復墾率不高，生物多樣性保護受到嚴峻挑戰(zhàn)，推進土地整治面臨一定的生態(tài)環(huán)境風險。

（三）土地整治基礎(chǔ)尚需鞏固，機制有待健全。

土地整治活動涉及面越來越廣，土地整治工作的推進機制亟待健全和完善。農(nóng)田整治的激勵機制、建設(shè)用地整治的政策機制、土地復墾的激勵約束機制和市場化機制、涉農(nóng)資金的有效整合機制、增減掛鉤指標收益返還機制、農(nóng)民產(chǎn)權(quán)維護機制、城鄉(xiāng)良性互動機制等尚待健全，土地整治基礎(chǔ)需進一步鞏固。另外個別地方宣傳發(fā)動不夠到位，項目涉及的個別基層村鎮(zhèn)思想認識還有顧慮，再加上地方配套資金不足，影響了整治項目的建設(shè)進度。

（四）土地整治規(guī)劃與其他規(guī)劃銜接不夠。

六安市土地綜合整治規(guī)劃與村鎮(zhèn)規(guī)劃、新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃、農(nóng)村住房建設(shè)與危房改造等專項規(guī)劃銜接還不夠緊密，在征地拆遷、集體土地流轉(zhuǎn)、宅基地管理和退出、增值收益返還和維護農(nóng)民土地權(quán)益等方面的制度尚需進一步完善和落實。

（五）土地整治項目規(guī)模難以滿足城鄉(xiāng)建設(shè)用地需求

目前六安市城市發(fā)展對新增建設(shè)用地的剛性需求與占補平衡之間的矛盾越來越突出，進一步加大土地綜合整治力度，深入挖掘耕地后備資源，提高建設(shè)用地使用效率的任務還非常艱巨。

四、推進六安市土地整治工作的建議

（一）以建設(shè)高標準基本農(nóng)田為重點，大力推進農(nóng)用地整理

加強農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，按照“田成方、樹成行、路相通、渠相連、旱能灌、澇能排”的標準，組織實施農(nóng)用地整理重點工程。建立基本農(nóng)田建設(shè)集中投入制度，重點支持基本農(nóng)田保護示范區(qū)、高標準基本農(nóng)田建設(shè)示范縣及糧食主產(chǎn)縣建設(shè)，大力建設(shè)高標準基本農(nóng)田?？茖W劃定基本農(nóng)田集中區(qū)及整備區(qū)，引導耕地集中連片，優(yōu)化耕地多功能布局。合理引導農(nóng)用地結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高其他農(nóng)用地利用效率。

切實把村莊整理作為土地整理的重要內(nèi)容。在做好土地平整工程、農(nóng)田水利工程、道路工程、防護林工程四大板塊的同時，要把村莊整理作為重要內(nèi)容納入土地整理之中，同時積極爭取國家城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村居民用地減少掛鉤試點項目，把零散居民點歸并、廢棄宅基地和工礦地整理、村莊環(huán)境治理結(jié)合起來，以科學化、現(xiàn)代化、實用化的標準統(tǒng)一規(guī)劃、集中蓋建，配套建設(shè)水、電、氣、路、通訊、文化、休閑、娛樂等基礎(chǔ)設(shè)施，引導農(nóng)民居住向新型社區(qū)集中。這樣既可以增加耕地面積，又可以提高農(nóng)民生活質(zhì)量和鄉(xiāng)村文明程度，還可以直接推動中心村和中心鎮(zhèn)建設(shè)。但在開展村莊整理時要防止不切實際地大拆大建，給農(nóng)民生產(chǎn)生活帶來不便，給工程實施帶來阻力。

（二）以優(yōu)化城鄉(xiāng)土地利用格局為出發(fā)點，推進建設(shè)用地整理

科學編制美好鄉(xiāng)村規(guī)劃，有序推進農(nóng)村建設(shè)用地整理，重點加強散亂、廢棄、閑置和低效利用農(nóng)村建設(shè)用地整理，優(yōu)化農(nóng)村建設(shè)用地布局，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件。規(guī)范開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點和工礦廢棄地復墾利用，合理使用節(jié)余指標，確保收益及時足額返還農(nóng)村，改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務設(shè)施條件，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。積極開展城鎮(zhèn)建設(shè)用地整理，重點改造舊城鎮(zhèn)、舊廠礦等低效用地，增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地有效供給，保護歷史文化傳統(tǒng)，完善區(qū)域配套設(shè)施，改善人居環(huán)境。

（三）進一步落實惠民措施，切實維護好廣大農(nóng)民的切身利益

農(nóng)民群眾是農(nóng)村土地綜合整治工作的主體，各項政策的出臺和措施的落實，都必須以維護農(nóng)民群眾利益為前提，充分尊重和依靠農(nóng)民群眾，充分發(fā)揮農(nóng)民群眾的主觀能動性，并充分考慮集體經(jīng)濟和農(nóng)民群眾的承受能力。要著眼于促進農(nóng)民生產(chǎn)生活條件改善和農(nóng)村經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，堅持整治出來的土地優(yōu)先復耕，優(yōu)先用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務設(shè)施建設(shè)，優(yōu)先留足農(nóng)村發(fā)展用地，妥善解決好整治中所涉及的安置新建、權(quán)屬調(diào)整、利益訴求等方面的問題，讓農(nóng)民真正從整治中得到實惠。同時，要通過多種渠道和方式，進一步擴大農(nóng)民群眾的有效參與，真正做到整治前農(nóng)民同意、整治中農(nóng)民參與、整治后農(nóng)民滿意，使農(nóng)村土地綜合整治工作始終得到農(nóng)民群眾的擁護和支持。

（四）進一步搞好規(guī)劃布局，妥善處理土地整治與保護耕地、改善環(huán)境的關(guān)系

認真落實最嚴格的耕地保護制度和節(jié)約用地制度，通過開展土地整治，確保耕地、基本農(nóng)田和標準田總量不減少、質(zhì)量有提高，堅決防止因片面追求用地指標，違背自然規(guī)律搞過度整治開發(fā)行為的發(fā)生。要以建設(shè)環(huán)境優(yōu)美、節(jié)能環(huán)保、質(zhì)量可靠的新型農(nóng)村社區(qū)為核心，結(jié)合生態(tài)文明鄉(xiāng)村建設(shè)，加快推進農(nóng)村住房建設(shè)和危房改造，進一步改善村容村貌和生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)保護耕地、村莊改造與新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)同步推進，節(jié)約集約用地與促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展相互支持，從而推動農(nóng)民居住向城鎮(zhèn)和社區(qū)集中，工業(yè)向園區(qū)集中，土地向規(guī)模經(jīng)營集中，基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸，公共服務向農(nóng)村覆蓋，加快城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進程。

（五）以合理利用土地和改善生態(tài)環(huán)境為目的，加快土地復墾步伐

要加大礦區(qū)損毀土地復墾力度，加速工礦廢棄地復墾調(diào)整利用步伐，完善土地復墾質(zhì)量控制標準；加強生產(chǎn)建設(shè)活動新?lián)p毀土地復墾監(jiān)管，全面推進生產(chǎn)建設(shè)損毀土地復墾。推進生態(tài)型災毀土地整治，及時開展自然災害損毀土地復墾，深入實施工礦區(qū)綜合治理，不斷提高礦山生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。通過創(chuàng)新及新型土地復墾工程的實施來滿足日益增長的建設(shè)用地需求。

（六）以建立健全體制機制法制為手段，切實保障規(guī)劃實施

編制實施市縣級土地整治規(guī)劃，完善土地整治規(guī)劃體系，發(fā)揮規(guī)劃對土地整治工作的整體管控作用。創(chuàng)新土地整治規(guī)劃實施的組織、行政和法律保障機制，完善土地整治管理制度。健全集中統(tǒng)一、分級負責、全面全程的土地整治監(jiān)管制度。探索構(gòu)建土地整治多元化資金投入機制，提高土地整治科技水平，完善土地整治隊伍機制，夯實土地整治基礎(chǔ)。

（七）土地整理與深化農(nóng)村土地制度改革有機結(jié)合

整理前后土地的質(zhì)量、數(shù)量發(fā)生變化，利益格局也隨之變化，土地整理不僅要完成各項工程措施，還要進行地籍調(diào)查、現(xiàn)狀確認、權(quán)屬變更、土地登記等工作。要充分利用土地整理之后土地權(quán)屬調(diào)整的機會，在充分尊重農(nóng)民意愿和原有產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，完善土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度，允許盤活土地使用權(quán)，建立起符合市場經(jīng)濟和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展要求的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度。要鼓勵農(nóng)民將承包地向?qū)I(yè)大戶、農(nóng)場和農(nóng)業(yè)園區(qū)流轉(zhuǎn)，保證土地相對集中使用，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)機械化耕作、規(guī)模化經(jīng)營、現(xiàn)代化生產(chǎn)，降低生產(chǎn)經(jīng)營成本，推動農(nóng)村剩余勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村人口從小村落向中心村、從鄉(xiāng)村向城鎮(zhèn)集中，加快城鄉(xiāng)一體化進程。

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