如何破解“農(nóng)地”入市的障礙

郝銀

摘 要：文章從“農(nóng)地”入市的內(nèi)涵出發(fā)，從法律障礙、體制障礙、產(chǎn)權(quán)障礙三個方面剖析了“農(nóng)地”入市的障礙因素，并提出了“農(nóng)地”入市障礙解決的途徑，包括完善“農(nóng)地”權(quán)能，改革財政體制，修改相關(guān)法規(guī)。

關(guān)鍵詞：“農(nóng)地”入市；障礙因素；土地市場

據(jù)《廣州日報》 2014年12月23日報道，深圳首宗原農(nóng)村集體工業(yè)用地完成入市一年過去了，深圳再無“農(nóng)地”成功入市案例，而首宗“入市農(nóng)地”也面臨著建設規(guī)劃許可證和建設施工許可證仍未獲批的尷尬?！稗r(nóng)地入市”為何遭遇障礙？該如何才能實現(xiàn)“農(nóng)地”與城市國有土地“同地、同價、同權(quán)”，建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場？成為新常態(tài)下改革農(nóng)村土地管理制度亟需解決的重要問題。

一、“農(nóng)地”入市的內(nèi)涵

在地方政府壟斷土地一級市場背景下提出的“農(nóng)地入市”，多指集體建設用地用于城鎮(zhèn)建設時，可不經(jīng)過政府征購這一環(huán)節(jié)，直接進入土地二級市場進行交易，包括集體建設用地使用權(quán)的讓渡、抵押等，其所有權(quán)性質(zhì)依然不變。然而，并不是所有的集體建設用地都能夠入市交易，根據(jù)十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），能夠入市的這部分“農(nóng)地”特指農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地；而對其“入市”也有著明確的限制，即只有符合規(guī)劃和用途管制的“農(nóng)地”才可以入市，如過去的鄉(xiāng)村工業(yè)用地，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，才可以進入城鎮(zhèn)建設用地市場，享受和國有土地同等的權(quán)利。

二、“農(nóng)地”入市的障礙

在十八屆三中全會閉幕后不久，深圳一宗原農(nóng)村集體工業(yè)用地掛牌成交，被熱炒為中國“農(nóng)地入市”第一宗。然而，一年時間已過去，深圳再無“農(nóng)地”成功入市的案例，而首宗“入市農(nóng)地”至今尚未辦結(jié)各項建設手續(xù)。“農(nóng)地”入市為何難以展開？具體而言，主要有三難。

（一）難在法律障礙

在政府決策層面，首先面臨的是法律障礙。如我國現(xiàn)行《土地管理法》第43條規(guī)定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地……”，第63條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設……”；《城市房地產(chǎn)管理法》第9條規(guī)定：“城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體所有的土地，經(jīng)依法征收轉(zhuǎn)為國有土地后，該幅國有土地的使用權(quán)方可有償出讓?！彪m然《決定》重申了“公有制經(jīng)濟財產(chǎn)權(quán)不可侵犯”、“堅持農(nóng)村土地集體所有權(quán)”的集體建設用地流轉(zhuǎn)制度改革原則，指出“健全歸屬清晰、權(quán)責明確、保護嚴格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度”，“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價……”，為“農(nóng)地”流轉(zhuǎn)制度的改革指明了方向，但至今國家層面有關(guān)“農(nóng)地”流轉(zhuǎn)的法律規(guī)范仍未出臺。從20世紀90年代起，集體建設用地流轉(zhuǎn)試點工作就已經(jīng)在我國展開，但試點工作總是徘徊不前，甚至矛盾與沖突不斷，其原因就在于試點工作在實施過程中往往會遭遇無法可依的尷尬，集體經(jīng)營性建設用地的自由流轉(zhuǎn)與“同地、同權(quán)、同價”問題仍停留在政策話語層面，“無規(guī)矩不成方圓”，此為一難。

（二）難在體制障礙

更深層的障礙來自地方政府和我國的財政體制。首先，分稅制實施以來，地方財權(quán)與事權(quán)不匹配，地方政府無法承擔龐大的公共事務支出，而現(xiàn)行《預算法》規(guī)定地方各級預算按收支平衡的原則編制，不得列赤字，為平衡支出，地方政府不得不進行債務性融資。國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，截至2013年底，全國地方政府財政收入為6.89萬億元，支出為11.92萬億元，缺口高達5萬億元。這5萬億的財政缺口，就需要地方政府舉債來填補。相關(guān)研究表明，地方政府主要依賴土地財政來償還債務，基于三方面原因：一是其作為國家代表，處于土地一級市場的實際壟斷地位，土地出讓收入獲得較易；二是大部分地方政府還債渠道狹窄，對于沒有其他穩(wěn)定財源的地方而言，賣地償債是唯一途徑；三是目前地方債運行機制尚不成熟，地方政府可利用土地出讓收入作為償債擔保來獲得大量的基建基金，以確保政績。

（三）難在產(chǎn)權(quán)障礙

“農(nóng)地”入市難以推進，最根本的原因還在于“農(nóng)地”權(quán)能的不完整?！稗r(nóng)地”之所以能夠進入市場進行流通，是因其符合規(guī)劃和用途管制，即入市前后土地用途不發(fā)生改變，均為經(jīng)營性建設用地。顯然，對經(jīng)營性建設用地的開發(fā)建設絕大多數(shù)是出于經(jīng)濟利益而非公共利益，也就談不上所謂的“漲價歸公”，對于這部分土地的市場交易，地方政府本就不應該參與收益分配。而今，對于“農(nóng)地”入市，深圳市規(guī)土委提供了兩種利益分配方案：第一種是土地收益50%歸市國土基金，50%歸社區(qū)；第二種是地價收益30%歸社區(qū)所有，另外社區(qū)可以持有用地總建筑面積的20%物業(yè)?！稗r(nóng)地”入市遇冷，主要還在于類似的土地利益分配方案對于社區(qū)居民的吸引力不足。

通過前文對“農(nóng)地”入市內(nèi)涵的界定，不難發(fā)現(xiàn)，“農(nóng)地”入市與地方政府進行土地征購分屬兩個不同的范疇，涉及的土地利益分配自然也不相同。然而，“農(nóng)地”權(quán)能的不完整導致地方政府在“農(nóng)地”入市問題上，不論是從理念上還是從執(zhí)行上均被誤導，阻礙了“農(nóng)地”入市擴大試點的進行，此為三難，亦是最難。

綜上所述，“農(nóng)地”入市主要面臨來自法律、體制和產(chǎn)權(quán)三方面的阻力，這不僅僅是深圳一座城的難題，而是全國范圍內(nèi)“農(nóng)地”入市工作開展的普遍性問題。

三、破解“農(nóng)地”入市障礙的途徑

構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，離不開“農(nóng)地”入市的擴大展開。為此，必須從完善農(nóng)地權(quán)能、改革財政體制和修改相關(guān)法律法規(guī)等方面破解阻礙農(nóng)地入市的障礙。

（一）完善“農(nóng)地”權(quán)能

多數(shù)研究表示，加快集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革，是構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場的有效途徑。針對這一議題，學者們已經(jīng)提出不少建議：有的主張農(nóng)村土地所有權(quán)國有化，從中國經(jīng)濟以公有制為主體的國情出發(fā)，建立“國有永佃權(quán)制”；有的主張農(nóng)村土地所有權(quán)私有化，張五常認為，允許土地私有并容許土地自由買賣是制度改進的重要部分，可以最大限度地提高農(nóng)民受益；還有部分學者提出農(nóng)村土地多元或復合所有；同時也有學者希望堅持并進一步完善農(nóng)村土地的集體所有。

筆者認為，農(nóng)村集體土地所有權(quán)作為一個特定歷史時期的產(chǎn)物，當這種制度安排不能很好地適應生產(chǎn)力發(fā)展的需要，就有必要對其進行改革完善，但是我們必須認識到對農(nóng)村集體土地所有權(quán)的改革是一個漸進的過程，不能一蹴而就。

（二）改革財政體制

構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場舉步維艱，很大一部分原因就在于各地方償債渠道狹窄、償債壓力巨大，缺乏扎實推進“農(nóng)地”入市的動力。因此，首先應調(diào)整我國當前的公共財政體制，改變中央和地方財權(quán)與事權(quán)不匹配的現(xiàn)狀，減少地方財政壓力；其次，積極探索以市場價格為計稅基礎(chǔ)的房產(chǎn)稅，為地方政府創(chuàng)造穩(wěn)定的財政收入來源，拓寬還債渠道，化解地方政府以地生財?shù)亩唐谛袨椋M而破除土地依賴。唯有如此，地方才甘愿放開“農(nóng)地”入市。

（三）修改相關(guān)法規(guī)

與《憲法》并不針對具體事務類似，《決定》本身并不具備執(zhí)行力。構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場需要“農(nóng)地”入市的擴大展開，就必須做到其有法可依、有據(jù)可循。然而，現(xiàn)行《物權(quán)法》并沒有關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地的具體規(guī)定，《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》對“農(nóng)地”入市更是采取嚴格管制的態(tài)度。不改變這一現(xiàn)實情況，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場將成為空談。