河南省科學推進城鎮(zhèn)化的政府職能研究

王志立

[摘 要] 鄉(xiāng)村環(huán)境治理是政府在科學推進城鎮(zhèn)化進行中的重要職能之一，也是建設(shè)“美麗河南”重要內(nèi)容。美好鄉(xiāng)村環(huán)境治理的效果不僅取決于各級政府是否有所作為，更取決于政府是否能夠調(diào)動鄉(xiāng)村精英參與到鄉(xiāng)村環(huán)境治理中。政府主導下鄉(xiāng)村精英，在鄉(xiāng)村環(huán)境治理進程中擔任著宣傳者、提供者、協(xié)調(diào)者和監(jiān)督者多重角色。政府積極推動鄉(xiāng)村精英隊伍參與村級管理，構(gòu)筑基層政府、社會組織、鄉(xiāng)村精英和普通村民“多元互動”立體的鄉(xiāng)村環(huán)境治理網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的科學發(fā)展。

[關(guān)鍵詞] 城鎮(zhèn)化;政府職能;鄉(xiāng)村精英;環(huán)境治理

[中圖分類號] F299.2 ? ? [文獻標識碼] A ? 文章編號：1671-0037（2015）06-45-3

Research on Government Functions of Promoting Urbanization in Henan Province Scientifically

Wang Zhili

（Department of Public Management， CPC Henan Provincial Committee Party School， Zhengzhou Henan 450002）

Abstract：The environmental treatment in rural area is one of the most important tasks of the government in promoting urbanization in Henan province， and it is also an important part of building “beautiful Henan”. The effects of this environmental treatment depend on not only how the government works，but also whether the government can mobilize the elites in rural area to take part in the treatment. Leaded by the government， the elites in rural area will be the propagandists， providers， coordinators and supervisors of the treatment in rural area. The government should encourage the elites in rural area to take part in the management of both local government and social organization，so that the elites could work together with the local people to build a good network in which they could have multiple interaction in the environmental treatment of the rural area， so as to achieve the scientific development of urbanization in Henan province at the same time.

Keywords： urbanization， government function， rural elite， environmental treatment

河南省是既是人口大省，也是農(nóng)業(yè)大省，在科學推進城鎮(zhèn)化的進程中，政府職能發(fā)揮著越來越重要的作用。鄉(xiāng)村環(huán)境治理是政府在科學推進城鎮(zhèn)化進行中的重要職能之一，也是建設(shè)美麗河南的重要內(nèi)容。為了科學有效地推進河南城鎮(zhèn)化建設(shè)，實現(xiàn)“美麗河南”奮斗目標，鄉(xiāng)村環(huán)境治理是其關(guān)鍵性的步驟。鄉(xiāng)村環(huán)境治理是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，既需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府態(tài)度積極、善于作為、發(fā)揮有效地職能作用，又離不開鄉(xiāng)村社會力量的主動參與、互動協(xié)作。誠如學者所言，“在中國鄉(xiāng)村治理史上，精英治理具有重要地位。鄉(xiāng)村社會主要地是由各種精英和能人的治理”，城鎮(zhèn)化進程中的鄉(xiāng)村環(huán)境治理也是如此。鄉(xiāng)村精英作為界于政府與村民之間的一支重要的社會力量，向上與政府對話，向下同村民溝通，在城鎮(zhèn)化的環(huán)境治理中的地位和作用的確不容小覷。

1 鄉(xiāng)村精英：城鎮(zhèn)化進程中政府尚需重視的社會力量

“精英是指最強有力、最生機勃勃和最精明能干的人”。就個人能力而言，精英是特定群體中的最優(yōu)秀部分;就權(quán)力或影響力而言，精英具有較高的社會威信，能對特定區(qū)域的普通群眾施以廣泛影響。隨著我國的體制轉(zhuǎn)型而致社會迅速變遷，政治主導型治理模式在鄉(xiāng)村中漸行漸遠，鄉(xiāng)村社會成員逐步分化，憑借某方面的高超技藝脫穎而出，因其突出成就或重要貢獻而受到眾人的仰慕或敬重，邁步跨入鄉(xiāng)村精英的行列隊伍中，鄉(xiāng)村精英由一元向多元急劇演進，逐漸形成了政治、經(jīng)濟和社會等“多元精英”并存的競爭態(tài)勢。政治精英以村組干部為主要代表，經(jīng)濟精英以農(nóng)民企業(yè)家為典型形象，文化精英以教師、藝人為骨干力量，社會精英以宗族頭人為代言人，他們借助自己手中掌握的多種社會資源在相關(guān)領(lǐng)域發(fā)揮著獨特作用。鄉(xiāng)村社會本身就是一個“熟人社會”或“半熟人社會”，其間的精英作為一定地域范圍內(nèi)特定人群的核心人物，言行舉止對周邊群眾是潛移默化的，也在一定程度上影響著鄉(xiāng)村社會的發(fā)展路向。

在環(huán)境治理的宏大框架中，鄉(xiāng)村環(huán)境治理始終處于整個序列的最末端。在環(huán)境治理的持續(xù)推進中，鄉(xiāng)村的環(huán)境質(zhì)量不僅未能得到明顯改善，反而衍生出了更為復(fù)雜、相對棘手的環(huán)境問題。環(huán)境糾紛彼此起伏、環(huán)境沖突偶有發(fā)生，經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護之間的矛盾也趨向尖銳化。譬如，土地鹽堿化問題、河流流量萎縮現(xiàn)象、酸鉛汞中毒事件等?？陀^上，富足的物質(zhì)生活，讓人們心中再次泛起找回藍天碧水鄉(xiāng)村美景的向往和沖動，也是城鎮(zhèn)化進程的應(yīng)有之意。鄉(xiāng)村環(huán)境的治理，固然離不開各級政府在政策、資金等諸多方面的扶持，更需要鄉(xiāng)村精英的有所作為。

2 政府主導下的鄉(xiāng)村精英在鄉(xiāng)村環(huán)境治理中的角色定位

2.1 鄉(xiāng)村精英是環(huán)境政策及其知識的積極宣傳者

推進鄉(xiāng)村環(huán)境治理首先需要從轉(zhuǎn)變村民的思想觀念、提高村民的環(huán)保意識入手，然后逐層深入、按序推進。那么，如何才能改變普通村民的思維觀念呢？通過廣泛宣傳增進村民對環(huán)境法規(guī)知識及相關(guān)政策的認識和了解，以環(huán)境治理實踐增強村民對鄉(xiāng)村美好環(huán)境的心理體驗和真實感受，亦是可取之法。但環(huán)境治理相關(guān)知識的宣傳離不開鄉(xiāng)村精英的主動參與和積極配合。一方面可以通過村組干部挨家挨戶派送鄉(xiāng)村環(huán)境治理宣傳冊或安排宣傳車走街串巷進行地毯式宣講;另一方面則需要借助社會精英、文化精英掌握的資源優(yōu)勢逐步展開，譬如作為社會精英的宗族領(lǐng)袖對環(huán)境知識的積極宣傳會影響到同宗族的一大批人;作為文化精英的教師藝人能夠?qū)⑸願W的環(huán)境理論變成言簡意賅的內(nèi)容并以通俗易懂的形式表達出來，這就提高了普通村民對環(huán)境治理的理解力和接受度，從而有助于增強他們對環(huán)境治理的認同感。

2.2 鄉(xiāng)村精英是公共產(chǎn)品的重要提供者

公共物品從供給層面分析，它具有“非排他性”特征;從消費層面而言，又具有“非競爭性”特征?；诠参锲返纳鲜鎏卣?，很難通過市場機制的有效供給滿足社會成員需求，因而政府無疑是最重要的提供者。而就環(huán)境公共物品言，既有“上天恩賜”的部分，譬如山川、江河等，這類環(huán)境公共物品，為整個社會所共有，個人很難獨享其利，同時又有賴于政府提供的方面，譬如防洪工程、植樹造林和環(huán)境政策、機制等。但就鄉(xiāng)村如此龐大的環(huán)境公共物品需求，完全依靠政府顯然有些力不從心，而從關(guān)心家鄉(xiāng)、熱心服務(wù)、回報社會的視角看，鄉(xiāng)村精英則可以憑借手中掌握的社會資源，分擔政府的部分責任為鄉(xiāng)村提供環(huán)境公共物品。鄉(xiāng)村精英提供環(huán)境公共物品，常見的主要有兩種渠道。就離開家鄉(xiāng)外出謀業(yè)的鄉(xiāng)村精英而言，他們雖然已經(jīng)離開了生養(yǎng)自己的故土，但基于血緣親情、鄉(xiāng)間友情等因素，對生養(yǎng)自己的這片黃土地仍然懷著深厚的感情，是樂意返鄉(xiāng)捐資修建諸如鄉(xiāng)村路橋、垃圾處理站、環(huán)衛(wèi)公廁等基礎(chǔ)設(shè)施的。多項調(diào)查資料顯示，這種現(xiàn)象盡管在中西部地區(qū)稍微偏少，但在經(jīng)濟發(fā)達的沿海省區(qū)卻并不鮮見。就久居鄉(xiāng)間的鄉(xiāng)村精英而言，手中資金雖然不能像“離鄉(xiāng)”精英那樣寬裕，但卻可以依仗自己的廣泛號召力，其“話語中帶有一定的威信度，容易使村民產(chǎn)生信任、敬畏與服從的效果”，倡導經(jīng)濟方面尚有余力的村民盡其所能，捐資獻物。一方面募集而來的少許資金可以用于購置環(huán)境公共物品，另一方面捐贈的某些物資，譬如碎石水泥聚多成路而便于村民出行，花草樹木植于路旁而讓人賞心悅目，環(huán)衛(wèi)工具用于垃圾清理得以營造潔凈鄉(xiāng)村等，顯然此類物品都具備環(huán)境公共物品的屬性。

2.3 鄉(xiāng)村精英是鄉(xiāng)村環(huán)境美化的居間協(xié)調(diào)者

鄉(xiāng)村環(huán)境“臟、亂、差”的失序狀態(tài)是長期發(fā)展中形成的，既與政府關(guān)注不夠密不可分，亦與村民生活習慣息息相關(guān)。在凸顯經(jīng)濟績效的背景下，“臟、亂、差”的鄉(xiāng)村環(huán)境并沒有引起人們過多的關(guān)注，但邁入鄉(xiāng)風文明的門檻之時，不堪的鄉(xiāng)村環(huán)境卻成為其中的重要阻力。鄉(xiāng)村環(huán)境整治工作推進牽涉到政府、企業(yè)等諸多方面，涉及村民的切身利益。譬如，路旁塘邊栽樹，按照習俗不能對著民宅大門;公共廁所布點污染空氣，就可能引起村民反感。顯然，這些方面，無一不牽涉到村民利益，自然增添了環(huán)境治理工作推進的難度系數(shù)。而密切溝通、互動協(xié)調(diào)是降低方案實施難度的不二法門。鄉(xiāng)村精英是官、民之間協(xié)調(diào)溝通的“中介”，有利于匯集廣大村民的看法與建議，是完全有能力擔負此任并在其間發(fā)揮重要作用的。鄉(xiāng)村精英在廣大村民中擁有較高的威信，可以在一定程度上代表村民向基層政府、企業(yè)組織表達正當?shù)睦嬖V求，從而化解彼此間的矛盾和糾紛。不僅如此，鄉(xiāng)村精英還可以將村民個人建議和對周邊環(huán)境改善后的心理感受向供給主體、施工單位等反饋，增進他們對提供“惠民”工程的認識和理解，以促進其適度改進而提升服務(wù)水平。

3 城鎮(zhèn)化進程中的政府積極引導鄉(xiāng)村精英助推鄉(xiāng)村環(huán)境治理

3.1 發(fā)揮村級管理職能，為精英角色轉(zhuǎn)變提供政治發(fā)展平臺

在當前鄉(xiāng)村精英大量流失、鄉(xiāng)村治理績效不佳的背景下，能否將留守精英放在適當位置，充分發(fā)揮其作用是至關(guān)重要的。留守精英在村中有較高威信和影響力，基層政權(quán)組織應(yīng)當注重其組織領(lǐng)導、協(xié)調(diào)溝通能力的培養(yǎng)。在走訪座談或鄉(xiāng)村環(huán)境治理吹風會上善于傾聽他們的意見或建議，做出建橋修路、綠化改造等重大決策時盛情邀請他們參加，以激起他們參政議事的興趣。這樣做，一方面可以將留守精英關(guān)于環(huán)境治理的正確想法或可行性方案通過基層黨組織或村級自治組織這個“中介”公布于眾，便于村民貫徹落實;另一方面通過群眾性自治組織吸納留守精英，為他們技能才智的施展提供有效平臺，有助于樹立其治理鄉(xiāng)村的信心。但是，一套管理體制進出有序方為科學合理，在將想干點事、善辦實事的鄉(xiāng)村精英吸納入體制內(nèi)的同時，還要將“身在曹營心在漢”的體制內(nèi)消極處事的精英請出自治組織，這也是提高決策效率所必要的?！叭魏我粋€組織，如果不是由精英或由精英主導的群體，我們很難想象他們能意識到群眾有著無窮的智慧和力量”，而這恰恰也是提高環(huán)境治理績效所必須具備的。

3.2 以城鎮(zhèn)化中環(huán)境治理為關(guān)注點，政府積極營造擴充鄉(xiāng)村精英隊伍的政治環(huán)境

推進鄉(xiāng)村環(huán)境治理需要一批有責任敢擔當且具號召力的鄉(xiāng)村精英。這就需要各級政府出臺利于鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的優(yōu)惠政策，改善一系列投資條件，加大支農(nóng)惠民的力度，在穩(wěn)住留守精英的同時，吸納熱愛鄉(xiāng)村環(huán)境、鄉(xiāng)土意識濃厚的“離鄉(xiāng)”精英返鄉(xiāng)。一方面，通過發(fā)放小額貸款、農(nóng)資科技下鄉(xiāng)等措施解除留守精英的種種心理困擾，為他們置產(chǎn)興業(yè)特別是環(huán)衛(wèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面給予大幅度的政策優(yōu)惠。另一方面，通過宣傳農(nóng)村政策、家鄉(xiāng)風貌激起“城歸”精英的思鄉(xiāng)之情，以簡化創(chuàng)業(yè)手續(xù)、完善銷售渠道和提供稅收優(yōu)惠等舉措堅定他們扎根農(nóng)村、服務(wù)家鄉(xiāng)的決心。最后還以完善土地流轉(zhuǎn)制度、落實水路電改造項目等為抓手著力推進鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為招商引資創(chuàng)造良好條件，特別是為綠色低碳項目的引進提供便利。留守精英、“城歸”精英和城市企業(yè)家等鄉(xiāng)村建設(shè)主體合兵一處，就能凝聚成一個巨大的鄉(xiāng)村精英群體，也就有了源源不斷的社會資源，鄉(xiāng)村環(huán)境治理水到而渠成。

3.3 政府建立合理的激勵、補償機制，引導鄉(xiāng)村精英投身鄉(xiāng)村環(huán)境治理

環(huán)境治理是具有公共物品特性的一種公益行為。就特定治理主體而言，環(huán)境治理投入大而利益回報率相對較低，而與之相關(guān)的利益群體都可能成為其間的受益者。基于環(huán)境治理中“搭便車”的現(xiàn)象，鄉(xiāng)村精英又怎能將手中的有限資源投入到環(huán)境治理中呢？為此，需要建立一套相對合理的激勵、補償機制，使鄉(xiāng)村精英的利益不致受損或少受損失，以激起他們投身鄉(xiāng)村環(huán)境治理的熱情。譬如，對秸稈還田、垃圾入池、雜物壘放等方面做得較好的村民，積極宣傳并給予適當?shù)奈镔|(zhì)獎勵;將一定的稅收優(yōu)惠權(quán)授予塑膠有限公司鼓勵其向鄉(xiāng)村捐贈垃圾桶;對“三廢”處理成效突出的養(yǎng)殖大戶、種植能手提供適當?shù)馁Y金補償，等等。同時，還需要盡量消除環(huán)境公共產(chǎn)品供給過程中信息不對稱的現(xiàn)象，通過暢通信息渠道讓鄉(xiāng)村精英和普通村民掌握更加全面的信息，以便于其在信息分析中把準方向、科學決策，從而真正做到鄉(xiāng)村環(huán)境資源的高效利用。

3.4 構(gòu)筑基層政府、社會組織、鄉(xiāng)村精英和普通村民“多元互動”立體網(wǎng)絡(luò)，共同推進鄉(xiāng)村環(huán)境治理

鄉(xiāng)村環(huán)境治理是城鎮(zhèn)化進程中的一項復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程，政府從職能上發(fā)揮著“從上而下”強制作用。鄉(xiāng)村精英、普通村民并非此進程中可有可無的配角，而是推動鄉(xiāng)村環(huán)境治理的內(nèi)生動力?；鶎诱疄猷l(xiāng)村精英凝聚民心、動員村民參與鄉(xiāng)村環(huán)境治理創(chuàng)造了重要條件，發(fā)揮鄉(xiāng)村精英的示范帶動作用，鄉(xiāng)村環(huán)境治理利與弊尚需要“精英現(xiàn)身說法，榜樣示范，形成一戶帶多戶，多戶帶一村，一村帶一片的良好局面”。普通村民環(huán)境治理的積極性、主動性調(diào)動起來以后，就會采取合作的態(tài)度向基層政府表達集體意愿，并自覺與社會組織進行溝通交流，環(huán)境治理中的單向線結(jié)構(gòu)也就轉(zhuǎn)化了立體化的多向線結(jié)構(gòu)?；鶎诱茖W指導、社會組織適度引導、鄉(xiāng)村精英主動帶頭和普通村民有序參與的“多元互動”主體網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建，能夠使鄉(xiāng)村環(huán)境治理中的矛盾、糾紛及時得到化解，避免引起較大紛爭而影響鄉(xiāng)村環(huán)境治理的順利推進。如此一來，河南城鎮(zhèn)化的順利推進，“美麗河南”的目標的實現(xiàn)也就近在咫尺了。

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