我國重金屬環(huán)境污染損害補(bǔ)償問題思考

張希柱 劉占旗 楊喬 段小麗

摘要：對(duì)我國重金屬污染環(huán)境健康損害補(bǔ)償工作現(xiàn)狀進(jìn)行分析，并結(jié)合我國國情及日本重金屬污染健康損害補(bǔ)償制度，提出適合我國的政策建議。建立和健全法律法規(guī)體系，制定環(huán)境重金屬污染健康損害判定和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)重金屬污染環(huán)境健康損害狀況的監(jiān)督監(jiān)管，是解決我國環(huán)境重金屬污染健康損害補(bǔ)償?shù)年P(guān)鍵。

關(guān)鍵詞：

重金屬；環(huán)境污染；損害補(bǔ)償

DOI： 10.14068/j.ceia.2015.06.011

中圖分類號(hào)：X22文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-6444（2015）04-0045-03

隨著我國30多年來快速工業(yè)化進(jìn)程和經(jīng)濟(jì)持續(xù)高增長，環(huán)境重金屬污染及其對(duì)居民健康的影響引起廣泛關(guān)注[13]。重金屬具有神經(jīng)毒性、生殖毒性、致癌性，且可在環(huán)境中長期累積，已成為我國局部地區(qū)環(huán)境污染健康損害糾紛案件的誘因之一。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011—2013年，環(huán)境保護(hù)部共接報(bào)處置35起環(huán)境與健康事件，其中涉及重金屬的有17起，占總數(shù)的48.6%。在這些糾紛和事件處理過程中，由于重金屬損害補(bǔ)償法律法規(guī)、政策和標(biāo)準(zhǔn)的缺失，多數(shù)糾紛難以得到圓滿解決。

本文對(duì)我國環(huán)境重金屬污染健康損害補(bǔ)償現(xiàn)狀進(jìn)行了簡要概述，同時(shí)結(jié)合我國國情并借鑒日本重金屬污染健康損害補(bǔ)償機(jī)制，提出加強(qiáng)我國重金屬污染損害補(bǔ)償工作的政策性建議，以促進(jìn)我國環(huán)境重金屬污染健康損害補(bǔ)償法規(guī)體系的早日出臺(tái)完善。

1我國環(huán)境重金屬健康損害補(bǔ)償工作現(xiàn)狀

目前，我國《民法通則》、《環(huán)境保護(hù)法》等法律對(duì)環(huán)境污染健康損害補(bǔ)償作了一些原則性規(guī)定，但未對(duì)環(huán)境污染損害補(bǔ)償?shù)捻?xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)做出明確規(guī)定，缺乏可操作性強(qiáng)的環(huán)境污染致健康損害補(bǔ)償辦法，導(dǎo)致環(huán)境污染健康損害案件得不到合理解決，尚無行之有效的健康損害補(bǔ)償辦法。從國內(nèi)少數(shù)幾起嚴(yán)重的環(huán)境重金屬污染致健康損害案例看，目前補(bǔ)償基本是以行政救濟(jì)為主，補(bǔ)償內(nèi)容以財(cái)產(chǎn)損失為主，對(duì)健康損害的考慮較少，且補(bǔ)償金額是否合理也無從考證[4]。

1.1法律法規(guī)和制度不健全

對(duì)于因果關(guān)系明確的人身損害侵權(quán)案例，訴訟是部分環(huán)境污染健康損害補(bǔ)償案例的處理方法之一。然而，重金屬環(huán)境污染健康損害補(bǔ)償是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需建立一套完整的環(huán)境污染健康損害補(bǔ)償制度。當(dāng)前我國涉及環(huán)境損害補(bǔ)償?shù)挠嘘P(guān)法律法規(guī)包括《侵權(quán)責(zé)任法》、《最高人民法院關(guān)于審理人身損害補(bǔ)償案件適用法律若干問題的解釋》等，然而這些法律法規(guī)并未對(duì)重金屬環(huán)境污染健康損害補(bǔ)償，尤其是因果關(guān)系認(rèn)定做出明確規(guī)定?，F(xiàn)階段，在重金屬健康損害事件中，往往面臨缺乏法律依據(jù)、舉證難、立案難的困境。此外，重金屬環(huán)境污染健康損害補(bǔ)償方式、補(bǔ)償金來源及籌措方式均不確定。這些制度的缺失是重金屬環(huán)境健康損害案件難以處理的根本原因。

1.2損害判定和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)缺乏

在重金屬環(huán)境污染健康損害糾紛案件發(fā)生后，判定公眾健康損害是否由重金屬環(huán)境污染所致、重金屬環(huán)境污染在健康損害中的歸責(zé)原則，是實(shí)施補(bǔ)償?shù)年P(guān)鍵問題，需要重金屬環(huán)境污染健康損害判定標(biāo)準(zhǔn)及認(rèn)定制度的技術(shù)支撐。雖然我國現(xiàn)階段已有很多相關(guān)研究積累，也有職業(yè)健康損害判定的有關(guān)經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，然而我國當(dāng)前針對(duì)重金屬環(huán)境污染健康損害的認(rèn)定機(jī)構(gòu)不健全，也尚未建立專門針對(duì)環(huán)境重金屬健康損害的判定及認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范，成為影響補(bǔ)償實(shí)施的瓶頸。

1.3行政調(diào)解模式無法滿足需求

在我國重金屬環(huán)境健康損害糾紛案件的處理過程中，目前往往是政府主導(dǎo)的行政調(diào)解模式，如湖南瀏陽鎘污染事件、陜西鳳翔鉛污染事件等，通過對(duì)健康損害案例采取醫(yī)學(xué)干預(yù)、對(duì)企業(yè)采取行政干預(yù)、對(duì)公眾居住地采取搬遷等措施，可在較短時(shí)間內(nèi)平息糾紛。但對(duì)于因重金屬環(huán)境污染致使健康遭受長期損害的公眾，不能僅靠政府調(diào)節(jié)。同時(shí)，政府主導(dǎo)的行政調(diào)解模式也不適用于環(huán)境重金屬污染低水平長期暴露所致健康損害的糾紛處理。

2日本損害補(bǔ)償制度概況及對(duì)我國的啟示

2.1日本環(huán)境重金屬污染健康損害補(bǔ)償制度概況

20世紀(jì)60—70年代，日本環(huán)境污染健康損害事件集中爆發(fā)，許多地方發(fā)生了不明原因的“怪病”，引起了民眾的恐慌和社會(huì)的不穩(wěn)定。例如，因環(huán)境鎘污染和汞污染，致使大量居民出現(xiàn)了慢性鎘中毒（痛痛?。┖图谆卸荆ㄋ畟R?。┑?。不但對(duì)當(dāng)?shù)毓娊】翟斐闪藝?yán)重?fù)p傷，政府和企業(yè)在處置糾紛和進(jìn)行健康損害補(bǔ)償方面也付出巨大代價(jià)。這些事件的爆發(fā)，促使日本加快了受害者與排污企業(yè)協(xié)商—政府調(diào)解—《公害健康被害補(bǔ)償法》立法實(shí)施的進(jìn)程。截至20世紀(jì)80年代末，在多部門、多機(jī)構(gòu)的密切合作及共同努力下，日本環(huán)境污染健康損害事件的蔓延趨勢(shì)基本得以遏制，隨即將補(bǔ)償?shù)闹攸c(diǎn)轉(zhuǎn)移至曾經(jīng)生活在污染區(qū)域但不滿足認(rèn)定條件的居民的“撫慰性”補(bǔ)償上來。

（1）補(bǔ)償對(duì)象。日本重金屬污染致公害補(bǔ)償對(duì)象包括特定的補(bǔ)償人群（通過申訴并被認(rèn)定為公害?。┘啊豆》ā分付ǖ脑诙惖貐^(qū)居住并患有相關(guān)疾病的人群，如熊本、新潟的水俁病患者及富山縣的痛痛病患者。

（2）補(bǔ)償辦法。對(duì)于二類地區(qū)的患者，《公健法》只負(fù)責(zé)認(rèn)定，而不涉及補(bǔ)償，具體補(bǔ)償辦法由涉事企業(yè)與受害團(tuán)體協(xié)商或簽訂協(xié)議。補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容主要有三項(xiàng)，即補(bǔ)償費(fèi)用、公害保健福利事業(yè)及公害健康受害預(yù)防事業(yè)。

（3）補(bǔ)償金來源。遵循污染者負(fù)擔(dān)的原則，日本公害補(bǔ)償金通過向污染制造者征收稅收的方式獲得。公害健康受害補(bǔ)償制度將污染者與受害者之間的損害補(bǔ)償通過制度快速地解決。而公害保健福利事業(yè)及公害健康受害預(yù)防事業(yè)則由國家、地方、污染企業(yè)共同承擔(dān)。

建立健全法律法規(guī)體系，制定健康損害判定和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)監(jiān)督監(jiān)管，是解決我國環(huán)境重金屬污染健康損害補(bǔ)償?shù)年P(guān)鍵。

2.2日本重金屬污染健康損害補(bǔ)償制度對(duì)我國的啟示

在制度構(gòu)建方面，作為司法救濟(jì)的有力補(bǔ)充，日本在法律的基礎(chǔ)上開展的行政救濟(jì)處理不失為一種可以借鑒的做法。實(shí)施行政救濟(jì)，其出發(fā)點(diǎn)就是謀求對(duì)公害健康受害者的迅速救濟(jì)，以彌補(bǔ)司法救濟(jì)的不足。日本的公害健康補(bǔ)償有專門的法律支持，對(duì)補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償內(nèi)容、補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)來源等都有明確規(guī)定，使行政救濟(jì)置于法律的監(jiān)督之下。同時(shí)，對(duì)于損害的認(rèn)定，日本在環(huán)境污染區(qū)域劃分、補(bǔ)償對(duì)象認(rèn)定等方面均有具體規(guī)定，使得損害認(rèn)定的可操作性較強(qiáng)。

3加強(qiáng)我國重金屬污染損害補(bǔ)償工作的建議

我國雖然尚未爆發(fā)像日本公害類似的大規(guī)模重金屬污染環(huán)境健康危害事件，然而重金屬污染的環(huán)境健康問題已經(jīng)凸顯，在局部區(qū)域已經(jīng)嚴(yán)重影響到人群健康和社會(huì)穩(wěn)定。因此，應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到我國重金屬污染環(huán)境健康問題的艱巨性、長期性和復(fù)雜性，加強(qiáng)制度、技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范建設(shè)，防患于未然。

3.1建立健全環(huán)境污染健康損害補(bǔ)償法規(guī)和制度

以新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》和《侵權(quán)責(zé)任法》等為依據(jù)，結(jié)合我國重金屬環(huán)境污染健康損害現(xiàn)狀，在研究借鑒國內(nèi)外有關(guān)重金屬健康損害侵權(quán)補(bǔ)償經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，參考相對(duì)成熟的我國職業(yè)健康損害補(bǔ)償工作形式，制定出環(huán)境重金屬污染健康損害補(bǔ)償原則和補(bǔ)償辦法，建立健全重金屬環(huán)境污染健康損害的認(rèn)定、補(bǔ)償金征收和支付、健康補(bǔ)償?shù)戎贫取?/p>

3.2構(gòu)建多元化重金屬環(huán)境污染健康損害補(bǔ)償制度

建立重金屬環(huán)境污染健康損害補(bǔ)償金的來源、征收、支付及管理辦法，為實(shí)施重金屬環(huán)境污染健康損害補(bǔ)償提供資金保證；探討污染者補(bǔ)償、環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)、環(huán)境健康損害補(bǔ)償基金、國家補(bǔ)償?shù)榷喾N形式的補(bǔ)償金來源模式，為不同污染責(zé)任主體、污染類型、損害后果的補(bǔ)償支付提供資金來源；建立重金屬環(huán)境污染健康損害認(rèn)定專業(yè)第三方機(jī)構(gòu)咨詢制度。

3.3制定環(huán)境重金屬污染健康損害判定和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

針對(duì)我國重金屬污染的健康損害特點(diǎn)，依據(jù)不同類型的重金屬環(huán)境污染健康損害特征，研究其損害的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。結(jié)合重金屬污染健康損害所致受害人的傷殘等級(jí)、對(duì)醫(yī)療和護(hù)理的依賴程度，對(duì)受害人進(jìn)行勞動(dòng)能力鑒定；依據(jù)受害人的重金屬污染接觸史，制定重金屬污染健康損害認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)；研究重金屬污染健康損害認(rèn)定程序，對(duì)重金屬污染健康損害受害人的鑒定申請(qǐng)、鑒定過程、鑒定結(jié)論等做出程序規(guī)定。

3.4加強(qiáng)對(duì)重金屬環(huán)境污染健康損害狀況的監(jiān)管

在重金屬環(huán)境污染健康損害調(diào)查的基礎(chǔ)上，對(duì)重點(diǎn)地區(qū)重金屬污染健康損害狀況進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分區(qū)和分級(jí)，以進(jìn)行更加有針對(duì)性的污染防控；對(duì)重金屬環(huán)境污染治理效果及健康損害進(jìn)行科學(xué)的預(yù)判預(yù)測，加大對(duì)涉重企業(yè)的環(huán)境執(zhí)法力度，為提早采取干預(yù)措施以及實(shí)施和調(diào)整重金屬污染健康損害補(bǔ)償政策提供依據(jù)；對(duì)申訴人的申請(qǐng)、健康損害的認(rèn)定、認(rèn)定機(jī)構(gòu)的資質(zhì)、補(bǔ)償支付以及補(bǔ)償金的征收與管理等加強(qiáng)監(jiān)管，并在嚴(yán)格監(jiān)管下科學(xué)有序地實(shí)施。

4結(jié)論

現(xiàn)階段，我國環(huán)境污染問題以及由此引發(fā)的群體性事件已成為熱點(diǎn)、焦點(diǎn)和難點(diǎn)問題。這些頻頻發(fā)生的環(huán)境污染事件在給當(dāng)?shù)匕傩战】翟斐晌：Φ耐瑫r(shí)，也給當(dāng)?shù)卣墓帕砹丝简?yàn)。應(yīng)在建立和健全我國環(huán)境污染健康損害補(bǔ)償法規(guī)和制度的基礎(chǔ)上，制定科學(xué)的認(rèn)定和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，通過對(duì)補(bǔ)償資金的來源、征收、支付及管理的監(jiān)管，逐步構(gòu)建多元化的重金屬環(huán)境污染健康損害補(bǔ)償制度，改變政府主導(dǎo)的行政調(diào)解模式和監(jiān)管的被動(dòng)局面。同時(shí)，在充分保障環(huán)境重金屬污染區(qū)域暴露居民的健康權(quán)益的前提下，開展對(duì)環(huán)境健康受害者的社會(huì)救濟(jì)，最大限度地緩解重金屬污染健康損害后果，促進(jìn)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)防控成為社會(huì)公眾的普遍共識(shí)。

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