地方科技進(jìn)步立法的形式性研究

古小剛

[摘 要] 地方科技進(jìn)步立法是一種執(zhí)行性立法。對(duì)其進(jìn)行形式性研究，有利于沒有立法的省份吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。通過對(duì)地方立法的有關(guān)數(shù)據(jù)、名稱和結(jié)構(gòu)等形式上的研究，來促進(jìn)地方執(zhí)法的確定性、執(zhí)法的效率和執(zhí)法的效果，減少尋找和理解法律的成本，為以后立法提供經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。

[關(guān)鍵詞] 地方科技進(jìn)步立法;形式性研究

[中圖分類號(hào)] D922.17 ? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A ? 文章編號(hào)：1671-0037（2015）06-15-3

The Formal Research on Local Legislation in Science and Technology Progress

Gu xiaogang

（Law Departmentof Henan Finance & Taxation College， Zhengzhou Henan 450000）

Abstract：The Local legislation of science and technology progress is a kind of executive legislation. Its formal research contributes to learn lessons for the provinces withoutlegislation. Through the formal research on the relevant data， name and structure of local legislation， it is conducted to promote the determination，efficiency and quality of local enforcement， to reduce the cost of finding and understanding the law， and provide experience and lessons for the future local legislation.

Keywords：The Local legislation of science and technology progress;The formal research

地方立法對(duì)于法律的執(zhí)行具有至關(guān)重要的意義，特別對(duì)某些原則性很強(qiáng)缺乏可操作性的法律，沒有地方立法幾乎沒有辦法執(zhí)行，所以立法法第六十四條第一款：“地方性法規(guī)可以就下列事項(xiàng)作出規(guī)定：一是執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據(jù)本行政區(qū)域的實(shí)際情況作具體規(guī)定的事項(xiàng);二是屬于地方性事務(wù)需要制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)?！北M管2007年新的科技進(jìn)步法頒布以后，缺乏執(zhí)行性的問題得到很大改觀，比如第二十條第二十一條的知識(shí)產(chǎn)權(quán)的研究者享有權(quán)，有關(guān)高新技術(shù)企業(yè)享有的財(cái)政稅收優(yōu)惠權(quán)，科技寬容制度等，越來越具有可執(zhí)行性，但實(shí)際操作仍存在巨大問題。所以，中央法律的地方化對(duì)科技進(jìn)步法而言，是為了提高其可執(zhí)行性、執(zhí)法效果和執(zhí)法效率的必然[1]。地方立法既需要遵守上位法的規(guī)范不能越權(quán)，也要?jiǎng)?chuàng)造性的傳承上位法的制定和修改精神，還要根據(jù)“本行政區(qū)域具體情況和實(shí)際需要”，制定出契合地方需要具有可執(zhí)行性的立法。這些既需要對(duì)上位法了然于心，又需要對(duì)地方科技情勢(shì)非常了解，將上位法的內(nèi)容和地方的實(shí)際情況緊密結(jié)合。所以，已經(jīng)根據(jù)上位法制定出來的地方科技進(jìn)步立法，僅僅從形式和很少的內(nèi)容上就可以給研究者很多啟示，本文主要對(duì)這地方科技立法進(jìn)行形式性研究，以總結(jié)規(guī)律，給未制定科技地方立法的省份提供啟示。

1 各省地方科技進(jìn)步立法

1993年科技進(jìn)步立法以及地方科技進(jìn)步立法對(duì)促進(jìn)和保障科技進(jìn)步、推動(dòng)科技法律制度建設(shè)發(fā)揮了重要的作用[2]。但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步完善，國際科技發(fā)展突飛猛進(jìn)，我國科技工作的環(huán)境和條件等發(fā)生了很大變化。2007年12月全國人大常務(wù)委員會(huì)通過《中華人民共和國科技進(jìn)步法》（以下簡(jiǎn)稱《科技進(jìn)步法》）修訂案。新《科技進(jìn)步法》著眼于建設(shè)創(chuàng)新型國家，突出自主創(chuàng)新，以法律形式明確了新時(shí)期國家發(fā)展科學(xué)技術(shù)的目標(biāo)、方針和戰(zhàn)略，強(qiáng)調(diào)科技對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的支撐和引領(lǐng)作用，強(qiáng)化了激勵(lì)自主創(chuàng)新的措施，是新時(shí)期科技事業(yè)發(fā)展和全社會(huì)科技進(jìn)步的重要法律保障。

本文研究所需要的資料絕大多數(shù)來自于網(wǎng)絡(luò)，截止時(shí)間為2014年7月15日。數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)了中國32個(gè)省級(jí)行政區(qū)（包含23個(gè)省、5個(gè)自治區(qū)和4個(gè)直轄市，不包括香港和澳門特別行政區(qū)）對(duì)2007年國家科技進(jìn)步法的地方立法修訂情況（省級(jí)以下的地方科技進(jìn)步立法不在考察范圍之內(nèi)）。這23個(gè)省級(jí)政府和地區(qū)包括河北省、山西省、遼寧省、吉林省、黑龍江省、浙江省、安徽省、福建省、江西省、山東省、湖北省、湖南省、廣東省、海南省、四川省、云南省、陜西省、甘肅省、青海省和臺(tái)灣地區(qū)，沒有根據(jù)2007年科技進(jìn)步法進(jìn)行修訂的，除臺(tái)灣外還有陜西省、廣東省、吉林省、江西省、河南省、廣東省、河南省、四川省以及重慶市。也就是說沒有根據(jù)2007年科技進(jìn)步法修訂地方性法規(guī)的只剩下10個(gè)省，而5個(gè)自治區(qū)全部制定完畢。在四個(gè)直轄市中，重慶、北京沒有制定地方性法規(guī)，從現(xiàn)有的資料看兩個(gè)直轄市不僅沒有根據(jù)2007年科技進(jìn)步法指定地方性法規(guī)，而且也沒有根據(jù)1993年科技進(jìn)步法指定地方性法規(guī)。香港和澳門特別行政區(qū)由于特殊的法律制度，沒有根據(jù)科技進(jìn)步法進(jìn)行地方性立法。因此，根據(jù)2007年科技進(jìn)步法修訂地方性法規(guī)的省級(jí)行政區(qū)包括14個(gè)省、5個(gè)自治區(qū)、2個(gè)直轄市，共21個(gè)。我國省級(jí)行政區(qū)共34個(gè)，為了計(jì)算方便去掉港澳臺(tái)，還有31個(gè)，有10個(gè)省級(jí)行政區(qū)沒有根據(jù)2007年科技進(jìn)步法進(jìn)行地方性立法，包括山西省、廣東省、吉林省、江西省、河南省、廣東省、河南省、四川省、北京市以及重慶市，占32%。其中，北京、重慶一直都沒有相關(guān)的立法規(guī)劃;而廣東在1995年9月19日通過并公布廣東省促進(jìn)科學(xué)技術(shù)進(jìn)步條例，同年12月1日起開始實(shí)行，但新的2007年科技進(jìn)步法出臺(tái)后該省沒有將對(duì)該條例的修訂列入近年的立法規(guī)劃;海南1996年11月16日通過并公布海南省促進(jìn)科學(xué)技術(shù)進(jìn)步條例，并從當(dāng)日開始實(shí)施，在2014年立法規(guī)劃中，根據(jù)2007年科技進(jìn)步法修訂科技進(jìn)步條例屬于“研究起草、條件成熟時(shí)適時(shí)提出的法規(guī)、省政府規(guī)章項(xiàng)目”;四川1997年12月17日通過四川省科學(xué)技術(shù)進(jìn)步條例并于當(dāng)日生效，在2014年修訂代擬稿征求意見;山西1995年9月21日通過山西省科學(xué)技術(shù)進(jìn)步條例并生效，2010年正努力推進(jìn)修訂;遼寧1994年5月26日通過遼寧省實(shí)施《中華人民共和國科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》辦法并實(shí)施，近年的立法規(guī)劃也沒有找到;吉林1994年4月22日通過吉林省科學(xué)技術(shù)進(jìn)步條例，當(dāng)日10月1日施行，2013年修訂草案公布并公開征求意見。江西一直沒有制定科技進(jìn)步地方立法，但《江西省科學(xué)技術(shù)進(jìn)步條例》被列為省政府2008年、2009年內(nèi)調(diào)研論證項(xiàng)目，列為12年內(nèi)調(diào)研論證項(xiàng)目，即條件成熟的年內(nèi)提請(qǐng)審議;河南1995年9月6通過河南省科學(xué)技術(shù)進(jìn)步條例，同年10月1日起施行，也沒有找到相關(guān)立法規(guī)劃的信息。

目前，科技進(jìn)步地方立法的修訂情況大致分為三類：第一種情況是，根據(jù)新《科技進(jìn)步法》要求，部分地方及時(shí)修訂出臺(tái)了與新法相配套的條例。第二種情況是，原有的科技進(jìn)步條例未根據(jù)新《科技進(jìn)步法》及時(shí)做出修訂，這必然與新法體現(xiàn)的新思想、新舉措還有一定差距。還沒有根據(jù)2007年科技進(jìn)步法修訂地方科技進(jìn)步立法的一些地方人大已經(jīng)開展相關(guān)工作。如江蘇省正在組織有關(guān)立法研究工作，河南、山西、江西、四川、吉林、遼寧等地把修訂科技進(jìn)步條例列入近年的立法調(diào)研規(guī)劃、立法規(guī)劃。第三種情況是，至今都沒有相關(guān)的立法和立法規(guī)劃，主要是北京和重慶[3]。從省級(jí)立法和立法規(guī)劃來看，絕大多數(shù)的省級(jí)行政區(qū)域還是堅(jiān)定支持科技進(jìn)步法的修訂，而且從科技進(jìn)步法的內(nèi)容來看，制定地方立法更便于執(zhí)法以推動(dòng)科技進(jìn)步。

2 地方科技立法名稱的比較

省級(jí)地方科技進(jìn)步立法的名稱，可以分為四類。第一類即“某某省科學(xué)技術(shù)進(jìn)步條例”，與科技進(jìn)步法名稱相呼應(yīng)，絕大多數(shù)的省份采用的名稱都是如此，而且根據(jù)1993年科技進(jìn)步法制定的地方科技立法名字和根據(jù)2007年科技進(jìn)步立法修訂的地方科技進(jìn)步立法名字，前后保持一致。第二類“某某省實(shí)施《中華人民共和國科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》辦法”，共有三個(gè)省級(jí)行政區(qū)域，即遼寧省、西藏自治區(qū)和寧夏回族自治區(qū)。第三類“某某省促進(jìn)科學(xué)技術(shù)進(jìn)步條例”，即廣東省、海南省。第四類和第三類非常相似，“某某省科學(xué)技術(shù)進(jìn)步促進(jìn)條例”，只有“天津市科學(xué)技術(shù)進(jìn)步促進(jìn)條例”一家。但從立法的結(jié)構(gòu)、目的和內(nèi)容看，并不存在實(shí)質(zhì)性差別。從立法法看，所有這些省份制定的立法的名稱，比如條例、辦法，都是合法的。法學(xué)作為一種保守的學(xué)科，其實(shí)在名字上和上位法保持一致就好，不需要特立獨(dú)行;除非具有特別的目的或者意義。

3 地方科技立法結(jié)構(gòu)的比較

2007年科技進(jìn)步法共七十五個(gè)條款，分為八章分別為：總則、科學(xué)研究、技術(shù)開發(fā)與科學(xué)技術(shù)應(yīng)用、企業(yè)技術(shù)進(jìn)步、科學(xué)技術(shù)研究開發(fā)機(jī)構(gòu)、科學(xué)技術(shù)人員、保障措施、法律責(zé)任、附則。

在結(jié)構(gòu)形式上，對(duì)地方科技立法與2007年科技進(jìn)步立法主要從章節(jié)數(shù)量和名稱兩個(gè)方面進(jìn)行比較。從章節(jié)數(shù)量上看，科技進(jìn)步法共分八章，而省級(jí)立法絕大多數(shù)為八章或者九章，最為特殊的是天津，只有四章。盡管大部分省份為八章或者九章，但從個(gè)章節(jié)名稱的安排上，除了總則都有且一致外，沒有任何一個(gè)省級(jí)立法和科技進(jìn)步法完全一致，其章節(jié)名字都或多或少都會(huì)存在一些出入。法學(xué)本身是一種保守的學(xué)科，而且為了執(zhí)法的需要，盡量保持和科技進(jìn)步立法的文字表述，建議地方立法應(yīng)該盡量保持原文字，減少搜尋和理解法律的成本。

科技進(jìn)步法第二章名稱為“科學(xué)研究、技術(shù)開發(fā)與科學(xué)技術(shù)應(yīng)用”，很顯然是將科學(xué)和技術(shù)是區(qū)分開的，不僅要促進(jìn)可以直接轉(zhuǎn)換為生產(chǎn)力的高新技術(shù)的發(fā)展，而且也志在鼓勵(lì)基礎(chǔ)科學(xué)研究。比如，第十六條：“國家設(shè)立自然科學(xué)基金，資助基礎(chǔ)研究和科學(xué)前沿探索，培養(yǎng)科學(xué)技術(shù)人才。”第十九條：“國家遵循科學(xué)技術(shù)活動(dòng)服務(wù)國家目標(biāo)與鼓勵(lì)自由探索相結(jié)合的原則，超前部署和發(fā)展基礎(chǔ)研究、前沿技術(shù)研究和社會(huì)公益性技術(shù)研究，支持基礎(chǔ)研究、前沿技術(shù)研究和社會(huì)公益性技術(shù)研究持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展?？茖W(xué)技術(shù)研究開發(fā)機(jī)構(gòu)、高等學(xué)校、企業(yè)事業(yè)組織和公民有權(quán)依法自主選擇課題，從事基礎(chǔ)研究、前沿技術(shù)研究和社會(huì)公益性技術(shù)研究”等等。但是各省份的在有關(guān)章節(jié)章的名稱上五花八門“高新技術(shù)研究與產(chǎn)業(yè)化”“研究開發(fā)與成果轉(zhuǎn)化”“科學(xué)技術(shù)研究開發(fā)與成果轉(zhuǎn)化”“科學(xué)技術(shù)研究開發(fā)與成果轉(zhuǎn)化”“科學(xué)技術(shù)研究開發(fā)與成果推廣應(yīng)用”等不一而足。這有兩個(gè)突出的特點(diǎn)，第一就是其名字并沒有將科學(xué)研究和技術(shù)開發(fā)嚴(yán)格區(qū)分開，而是混合在一起，從其內(nèi)容看也更重視技術(shù)開發(fā)，對(duì)基礎(chǔ)研究不夠重視;第二個(gè)方面，和第一個(gè)方面具有密切關(guān)系，這些名字盡管很多，但更突出“產(chǎn)業(yè)化”“成果轉(zhuǎn)化”“成果推廣”。基礎(chǔ)科學(xué)研究由于耗資巨大，產(chǎn)生成效的實(shí)踐也長，所以在地方不太受重視，主要由中央來承擔(dān)，這可能不利于基礎(chǔ)科學(xué)研究的發(fā)展，技術(shù)進(jìn)步也會(huì)缺乏有力的支撐;而技術(shù)研究和推廣、應(yīng)用、轉(zhuǎn)化由于見效快，立竿見影，更容易受到地方政府的推動(dòng)。所以，地方普遍存在輕科學(xué)研究、重技術(shù)開發(fā)的情況，地方的這種選擇從整個(gè)國家科技的長期發(fā)展來看是不利的。但是，從地方出成績(jī)、出政績(jī)來看確實(shí)最佳選擇，需要中央國家機(jī)關(guān)出臺(tái)政策，促進(jìn)中央和地方協(xié)同提高對(duì)基礎(chǔ)科學(xué)研究的重視程度，改變地方現(xiàn)有政策存在的短視。第二章節(jié)的名稱實(shí)際上也代表了各省對(duì)科學(xué)和技術(shù)的不同態(tài)度，對(duì)技術(shù)成果轉(zhuǎn)化的過度關(guān)注。

第三章“企業(yè)技術(shù)進(jìn)步”是第二章的必然延續(xù)，科學(xué)技術(shù)應(yīng)用最佳的方式，或者最有效率的推廣方式就是企業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)的廣泛使用，經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效率都能得到迅速提升，每個(gè)省份在這個(gè)方面都著墨頗多。第四章“科學(xué)技術(shù)研究開發(fā)機(jī)構(gòu)”及之后其他章節(jié)，每個(gè)省份都有所體現(xiàn)，此不贅述。

某些地方科技進(jìn)步條例將農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步或者農(nóng)牧業(yè)科技進(jìn)步作為專門一章，延續(xù)了老科技進(jìn)步法的結(jié)構(gòu)，這些省份包括安徽、貴州、青海、陜西、廣西、內(nèi)蒙古、西藏。這些省份的經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)比較落后，農(nóng)業(yè)在其經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中具有比較重要的地位。河南最近這些年在國民生產(chǎn)總值的排序中，一直位于前列，但河南是農(nóng)業(yè)大省，在全國的糧食供應(yīng)和糧食安全中舉足輕重，所以河南修訂科技進(jìn)步條例，也應(yīng)該專章規(guī)定“農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)進(jìn)步”。

還有一些比較有特色地方科技立法章節(jié)。福建的地方科技進(jìn)步立法中包含“閩臺(tái)科學(xué)技術(shù)交流與合作”，突出自身作為大陸與臺(tái)灣交流發(fā)展的橋頭堡。黑龍江地方科技進(jìn)步立法第三章為“科技園區(qū)與創(chuàng)新服務(wù)”，對(duì)科技園區(qū)和科技公共服務(wù)規(guī)定了比較詳細(xì)的規(guī)范。山東的地方科技進(jìn)步立法第六章“科學(xué)技術(shù)資源共享與服務(wù)”，設(shè)立科學(xué)技術(shù)資源信息系統(tǒng)，推動(dòng)科學(xué)技術(shù)資源的共享，并規(guī)范相關(guān)平臺(tái)、服務(wù)中心為中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新提供服務(wù)。浙江的地方科技進(jìn)步立法第六章為“科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新服務(wù)與資源共享”，加強(qiáng)科技創(chuàng)新平臺(tái)建設(shè)、中小企業(yè)融資平臺(tái)建設(shè)和孵化器平臺(tái)建設(shè)[4]。

4 結(jié)語

由于2007年科技進(jìn)步法對(duì)1993年法律修訂較大，絕大多數(shù)省份進(jìn)行了地方科技進(jìn)步法律的修訂，沒有修訂的也逐步安排進(jìn)入到立法規(guī)劃中。作為一種執(zhí)行性立法，更多結(jié)合本地實(shí)際情況，提高條文的可操作性，保持法律的保守性特征，減少尋找和理解法律的成本，應(yīng)該盡量使用科技進(jìn)步法的有關(guān)章節(jié)名稱和有關(guān)表述。除非是特殊的情況，比如農(nóng)業(yè)省份對(duì)“農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)進(jìn)步”的突出;或者特別的關(guān)注，比如福建的“閩臺(tái)科學(xué)技術(shù)交流與合作”，浙江的“科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新服務(wù)與資源共享”，由于該省份在某方面實(shí)施具有特別的利好和優(yōu)勢(shì)，成為地方立法特色的一部分，也從另外一個(gè)角度表明了結(jié)合本地實(shí)際的重要性。

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