關于水電建設移民工程項目推行代建制的探討

李湘峰，周洪彥，郭俊峰

(1.水電水利規(guī)劃設計總院，北京 100120;2.國務院南水北調(diào)工程建設委員會辦公室，北京 100038;3.河南省電力公司，河南 鄭州 455000)

0 引言

長期以來，移民工程項目基本上都是交由地方政府組織實施，但由于移民工程項目種類繁多、專業(yè)性較強，加之地方政府在工程技術、管理方面的局限性，移民工程項目屢屢出現(xiàn)不規(guī)范不合理的現(xiàn)象，阻礙了移民安置工作的順利實施。代建制作為我國政府投資體制工程項目建設管理改革的產(chǎn)物，在全國各地非經(jīng)營性政府投資項目中已逐漸推廣，并取得了良好的實施效果。但針對水電建設移民工程項目能否推行代建制以及如何推行代建制，目前在該方面的研究還比較缺乏。本文通過分析水電移民工程項目的特點，就水電建設移民工程項目推行代建制的必要性、工作模式及工作內(nèi)容進行了探討。

1 代建制的提出背景及工程應用現(xiàn)狀

為進一步推進政府投資項目的有效管理，2004年7月26日，國務院在《關于投資體制改革的決定》(國發(fā)［2004］20號)中提出“對非經(jīng)營性政府投資項目加快推行‘代建制’，即通過招標等方式，選擇專業(yè)化的項目管理單位負責建設實施，嚴格控制項目投資、質(zhì)量和工期，竣工驗收后移交給使用單位”。近年來，代建制已在非經(jīng)營性政府市政投資項目、基礎設施和公共事業(yè)類工程建設項目中逐漸推廣，在工程建設管理方面取得了較好的效果。

在水利工程方面，《中共中央國務院關于加快水利改革發(fā)展的決定》(中發(fā)［2011］1號)提出“對非經(jīng)營性政府投資項目，加快推進代建制”。南水北調(diào)工程在2004年以來就已推行工程代建制，并先后出臺了《南水北調(diào)工程建設管理的若干意見》和《南水北調(diào)工程代建項目管理辦法(試行)》，對推進南水北調(diào)工程的順利建設提供了專業(yè)化的基礎保障，并為其他水利、水電工程項目管理工作提供了較好的借鑒。

而在水電建設移民工程領域，雖然目前已有少量工程嘗試了代建制，但在管理模式、管理內(nèi)容、組織實施等方面不盡相同。

2 水電建設移民工程項目推行代建制的必要性

首先，國家相關主管部門制定的相關政策為水電建設移民工程項目推行代建制創(chuàng)造了必要的政策支撐。2012年2月，國家發(fā)展改革委以《關于做好水電工程先移民后建設有關工作的通知》(發(fā)改能源［2012］293號)明確提出“農(nóng)村居民點和遷建城市集鎮(zhèn)新址場地平整、基礎設施以及復建專業(yè)項目工程建設……也可委托水電工程項目法人、大型國有企業(yè)等有實力企業(yè)根據(jù)批準的移民安置規(guī)劃代建或者總承包，確保移民工程建設進度、建設質(zhì)量，有效控制投資，為推進移民搬遷安置創(chuàng)造條件”。

其次，目前的水電建設移民工程項目建設管理模式存有缺陷，迫切需要創(chuàng)新和改進。目前，移民工程項目的建設管理模式主要有三類情況:一是由地方政府親自組織實施，并按規(guī)定開展施工圖設計、建設監(jiān)理、施工招標及工程建設階段的管理工作;二是由省級移民機構統(tǒng)一委托設計工作，交由地方政府或行業(yè)主管部門具體組織工程建設;三是直接交由行業(yè)主管部門具體組織工程建設。其中，對于第一和第二種模式，建設管理的主體是地方政府，但由于移民工程項目種類繁多、涉及專業(yè)廣泛，而地方政府在工程建設管理方面的人力資源技術力量配置及管理經(jīng)驗無法適應各類移民工程項目建設管理的需要，實施過程中移民工程項目屢屢出現(xiàn)超投資、超工期及“公開、公平、公正”缺失現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)資金違規(guī)、工程質(zhì)量不合格等情況，阻礙了移民安置工作的順利實施。對于第三種模式，雖然由行業(yè)主管部門具體組織工程建設有一定的可控性，但由于行業(yè)主管部門在水電建設前期階段參與程度較淺，加之移民工程項目涉及利益群體較多，行業(yè)主管部門往往不希望直接組織工程建設，而希望有關方面修建完畢后直接交由其接管。上述移民工程建設管理模式的缺陷不僅無法達到工程建設管理的目標，而且影響了移民安置工作的實施和水電站主體工程的順利建設。因此，迫切需要對移民工程項目建設管理模式進行創(chuàng)新與改革，而代建制作為近年來我國推行的一種創(chuàng)新建設管理模式，其優(yōu)點已在實踐中得到證實，通過在移民工程項目中推行代建制，可發(fā)揮代建單位的專業(yè)性優(yōu)勢，提高工程建設管理水平，充分發(fā)揮工程投資效益。

再有，為協(xié)調(diào)處理好各方利益、規(guī)范各方行為有必要推行代建制。移民工程建設項目涉及利益方眾多，不僅涉及水電站業(yè)主和地方政府，而且還涉及移民工程建設單位、單項設計和監(jiān)理單位、移民綜合設計和綜合監(jiān)理單位、行業(yè)主管單位等，謀求各方平衡局面十分不易，偏袒任何一方或者任何一方利益不受約束必然會招致其他利益各方的不滿。從理論上而言，水電建設移民工程投資屬于水電站工程建設投資的一部分，其投資主體應屬于水電站建設業(yè)主，但由于我國水電建設實行“政府領導”下的移民工作實施體制，實施階段移民工程項目建設主體轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤饺嗣裾?，由此造成移民工程項目投資主體與建設主體發(fā)生分離，當兩主體對移民工程項目的建設進度、質(zhì)量、投資存有異議時，必然產(chǎn)生矛盾。作為投資主體的電站建設業(yè)主希望在國家審批的投資范圍內(nèi)按期、保質(zhì)完成移民工程項目的建設，而作為建設主體的地方政府由于自身管理工程技能和經(jīng)驗的欠缺，以及因考慮地方發(fā)展和移民訴求等實際情況，往往不按照國家審批的設計和投資具體實施，導致移民工程設計變更頻繁，工程費用和工期大量增加。為協(xié)調(diào)處理好各方利益，可以充分利用代建制中代建單位不享受項目使用利益的優(yōu)勢，通過明確各方的責任、權利、義務，有效規(guī)范各方的行為，建立有效的質(zhì)量、投資和進度約束機制，阻斷有關單位的權利尋租之路，避免傳統(tǒng)管理模式中地方政府既當運動員又當裁判員的現(xiàn)象。

隨著國家水電建設進程的加快，移民工程項目的順利實施至關重要，代建制的推行可克服目前移民工程項目建設管理模式的不足，提高移民工程項目管理水平和投資效益，并可以較好的協(xié)調(diào)處理好各方利益、規(guī)范各方行為。可見，在移民工程項目中推行代建制是必要的，也是可行的。

3 水電建設移民工程項目代建工作模式

3.1 代建工作定位及委托模式

從目前非經(jīng)營性政府市政投資項目、基礎設施和公共事業(yè)類工程建設項目的代建試點中可以發(fā)現(xiàn)，項目的代建是政府或相應的項目使用方委托有相應工程管理能力的單位代理其組織和管理項目的建設，其實質(zhì)仍然屬于一種委托代理的范疇，代建單位應在代建階段履行項目法人的職責。由于水電建設移民工程項目存在投資和建設主體分離的實際情況，為做到公平公正，其代建單位應由水電站建設項目法人和地方政府共同委托。

代建制根據(jù)服務內(nèi)容及承擔風險程度可分為代理型和非代理型。其中，代理型以工程費的一定費率計算代理費用;非代理型在承擔風險的情況下，如果項目成本控制有結余可在一定程度上得到提成。考慮到移民工程項目涉及利益群體多、不僅需要執(zhí)行工程政策而且需要執(zhí)行移民政策，工作量大，為帶動工作積極性，代建模式不宜采用代理型，宜采用非代理型模式。

由于水電建設移民工程項目涉及利益群體多、項目類型繁多、且政策性較強，其實施過程中涉及眾多參建單位，因此移民工程項目代建單位的選擇除應考慮資質(zhì)、專業(yè)技術、管理經(jīng)驗能力、業(yè)績信用等因素外，還應熟悉水電建設征地和移民安置方面的政策和程序，以及良好的溝通協(xié)調(diào)技能等要素。這樣才能充分履行移民工程項目的建設管理職責。

在確定移民工程項目代建單位時，公開招標較直接指定更為公平，競爭性更強，更易縮減建設成本。但目前國內(nèi)熟悉和了解移民政策和工作程序的建設管理單位數(shù)量有限，且能協(xié)調(diào)出用于公開招標的時間有限，經(jīng)電站建設項目法人和地方政府協(xié)商后，可采取“指定代建”的方式確定代建單位。

3.2 代建工作時間介入點和工作階段

根據(jù)工程建設程序，項目代建形式可分為全過程代建和分階段代建。鑒于水電工程設計階段劃分與其他建設工程不一致，即水電工程的前期工作階段為可行性研究報告(相當于其他行業(yè)的初步設計階段)批復、國家核準建設之前，實施階段為可行性研究報告批復之后至竣工驗收。對應于水電建設移民工程項目而言，在水電工程可行性研究報告階段需完成初步設計工作，在實施階段需開展施工圖設計、工程項目招投標、工程施工及驗收等工作內(nèi)容。且考慮到在前期工作階段的組織主體為電站建設項目法人，實施階段的組織主體為地方政府，為避免工作委托主體交叉，移民工程項目代建工作時間介入點應該在國家核準建設之后，工作階段應為移民工程項目實施階段的代建工作。

4 移民工程項目代建工作內(nèi)容

移民工程項目代建內(nèi)容主要包括組織開展施工圖設計、工程項目招標、工程施工及驗收等工作內(nèi)容。與其他工程建設相比，除了要加強工程施工階段的管理外，移民工程項目代建工作內(nèi)容及要求有其自身的特點。移民工程項目委托方與代建單位工作內(nèi)容及職責分工見圖1。

圖1 移民工程項目代建內(nèi)容及職責分工示意

(1)加強設計管理。在以往的觀念中，工程建設投資控制的主要精力放在施工階段，盡管也有效果，但往往效果事倍功半。根據(jù)國內(nèi)建設行業(yè)的相關分析數(shù)據(jù)表明，設計環(huán)節(jié)對工程造價的影響程度超過80%，其中施工圖設計過程影響工程造價的可能性約為5%～35%。對移民工程項目而言，進入實施階段以后，編制施工圖設計的單位可能不是前期編制初步設計的單位，加之因移民意愿、設計參數(shù)變化等原因?qū)е略O計變更頻繁等情況，移民工程費用控制更為困難，為控制工程投資，確保施工質(zhì)量，代建工作應本著“以設計為龍頭”的理念，加強施工圖設計及設計變更管理工作。

(2)注重施工階段過程管理。與其他工程施工階段管理內(nèi)容一致，移民工程項目也需注重施工質(zhì)量、投資、進度等管理工作。由于移民工程項目涉及到移民的切身利益，并關系到電站的順利建設與地區(qū)社會的穩(wěn)定，因此施工質(zhì)量管理應放在首要的位置;《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》(國務院471號令)明確指出“征地補償和移民安置資金應當專戶存儲、專賬核算，存儲期間的孳息，應當納入征地補償和移民安置資金，不得挪作他用”。因此，移民工程項目的代建應嚴格按照國家相關法律法規(guī)要求，設立移民工程代建專戶，單獨建賬核算，?？顚Ｓ?，嚴格資金管理，保證建設資金的使用安全，并定期向委托單位報告，接受省級移民機構監(jiān)督;同時，移民工程項目代建宜引入獎懲機制，對由于自身的原因未能履約或未完成代建目標的應扣減代建管理費，對代建工作順利完成且項目投資有結余的，除按規(guī)定費率獲得固定代建管理費外，還可參照《關于印發(fā)＜基本建設財務管理規(guī)定＞的通知》(財建［2002］394號)規(guī)定，將部分節(jié)余資金作為對代建單位的獎勵;施工進度的控制應注重與電站建設施工進度、移民搬遷安置進度計劃的相銜接，在經(jīng)充分論證分析后，確實無法滿足電站建設和移民搬遷安置進度計劃的應及時向委托方匯報，或采取增加施工措施和費用的方式解決，或提出對電站建設和移民搬遷安置進度計劃進行調(diào)整的建議。

(3)明確外部環(huán)境工作及職責分工。移民工程項目代建單位雖在一定程度上承擔了委托方的職責，但對于土地征收及清場、新址移民安置及拆遷補償、重大移民工程事項協(xié)調(diào)等外部環(huán)境工作，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》和《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》(國務院471號令)的規(guī)定，實施主體仍然是地方政府和電站建設項目法人，代建單位無法替代。如果外部環(huán)境工作不到位，代建工作將難于推進，代建管理開支也將超過預期，因此移民工程項目的代建工作與外部環(huán)境工作密不可分。為確保移民工程項目代建工作的順利開展，有必要明確代建工作與外部環(huán)境工作的職責分工。在移民工程項目代建管理中，委托方宜承擔的工作內(nèi)容包括完成土地征收征用及清場、處理移民安置、開展協(xié)調(diào)工作等;代建方則宜主要負責組織開展移民工程的施工圖設計、招標、施工、監(jiān)理、材料采購與供應、驗收等工作。

5 結論與建議

移民工程項目作為水電建設的重要組成部分，越來越受到各方的關注。代建制作為近年來國家推行的一種創(chuàng)新管理模式，經(jīng)實踐檢驗可以克服傳統(tǒng)管理模式的不足，實現(xiàn)移民工程管理隊伍的專業(yè)化，建設過程的科學化和規(guī)范化，并能實現(xiàn)移民工程經(jīng)濟效益和社會效益的雙贏，因此在水電建設移民工程項目的建設管理中推行代建制是必要的，也是可行的。

目前，國家和部分地區(qū)雖已出臺了工程代建制有關政策，但針對水電建設移民工程項目尚未制定詳細的規(guī)定。建議國家相關部門和各省區(qū)盡快出臺水電建設移民工程項目代建管理辦法，明確管理模式、組織實施、代建單位準入條件、管理內(nèi)容及要求等關鍵問題，為推行水電建設移民工程項目代建制提供標尺，規(guī)范代建行為，確保移民工程項目的順利實施。

［1］國務院國發(fā)［2004］20號 關于投資體制改革的決定［S］.

［2］國家發(fā)展改革委發(fā)改能源［2012］293號 關于做好水電工程先移民后建設有關工作的通知［S］.

［3］國務院令第471號 大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例［S］.

［4］郭紅春，徐粵.阿海水電站移民安置實施方案和效果分析［J］.水力發(fā)電，2012，38(2):16-18.

［5］王毅，任云春.龍開口水電站江東移民安置點的建設和管理［J］.水力發(fā)電，2013，39(2):19-20.

［6］周衛(wèi)東，侯建剛.積極推行“統(tǒng)規(guī)代建”合力建設.移民工程［J］.水力發(fā)電，2014，40(2):11-14.