政府購買體育公共服務的經(jīng)濟效應與推進策略

鄭志強+鄭娟

摘 要：在追溯新公共管理理論、治理理論與宏觀經(jīng)濟理論基礎上，研究認為政府購買體育公共服務能夠積極促進體育消費、調整產(chǎn)業(yè)結構、扶持體育企業(yè)和優(yōu)化資源配置，而且還會對經(jīng)濟產(chǎn)生連鎖效應，未來需要進一步明確操作流程、加強合同管理、培育多元競爭市場和推進績效測評。

關 鍵 詞：體育管理；體育公共服務；體育產(chǎn)業(yè)；資源配置；經(jīng)濟效應

中圖分類號：G80-05 文獻標志碼：A 文章編號：1006-7116（2015）05-0049-05

Abstract： Based on tracing new public management theories， governance theories and macroeconomic theories， the authors drew the following conclusions by means of literature data and logic analysis： the government purchasing sports public service can positively promote sports consumption， adjust industrial structure， help sports enterprises， optimize resource configuration， and produce a chain effect on economy； in the future， the government needs to further specify operating procedures， strengthen contract management， cultivate a diversified competition market， and promote performance evaluation.

Key words： sports management；sports public service；sports industry；resource configuration；economic effect

政府購買體育公共服務是體育公共服務提供方式的重要創(chuàng)新，《國務院關于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進體育消費的若干意見（國發(fā)[2014]46號）》（以下簡稱《意見[2014]》）中明確提出要“通過政府購買服務的方式支持群眾健身消費”，反映出對這一治理工具效力的充分認可。賴其軍等[1]提出政府購買公共服務有利于政府轉型，實現(xiàn)政府、營利機構和非營利組織共贏，提高公共服務效率和財政資金使用效率；戴儉慧[2]、馮欣欣[3]具體分析政府購買體育公共服務的行為要素與購買模式。現(xiàn)有研究從公共治理視角看到了政府購買服務對于體育事業(yè)發(fā)展的工具價值，但是沒有考慮到這一方式充分利用市場機制的特性，對體育市場和體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展同樣具有正向經(jīng)濟效應。張得讓[4]指出政府購買（公共服務）具有乘數(shù)效應，能夠帶動消費需求和投資需求，進而促進經(jīng)濟總量增加、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構、穩(wěn)定物價及公平分配。潘彬等[5]實證研究顯示，擴大政府購買規(guī)模有利于促進我國消費需求，但是，這是基于我國傳統(tǒng)政府采購領域進行的分析，并未涉及公共服務范疇。政府購買體育公共服務是政府傳統(tǒng)采購范疇在公共服務領域的拓展，是政府購買服務方式在體育領域的推進，本研究立足于“政府購買服務”這一基點，重點分析其在推動體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展中具有的經(jīng)濟效應，并就具體推進的若干策略進行探討。

1 政府購買體育公共服務的理論淵源

政府購買服務是西方國家新公共管理“治道”變革中的產(chǎn)物，以“經(jīng)濟、效率、效能”（3E）為導向，是市場自由競爭規(guī)則在公共服務領域的延伸。政府購買體育公共服務，即指政府利用市場機制，把政府直接向社會公眾提供的一部分體育公共服務事項，按照合同外包、公私合作、政府補助、憑單制等方式，交由具備條件的社會力量承擔，并由政府根據(jù)服務數(shù)量和質量通過財政資金向其支付費用。這一方式充分運用市場機制配置資源，從而激發(fā)市場與社會活力，不僅提升公共服務供給效率，而且對社會經(jīng)濟產(chǎn)生全方位影響，可從新公共管理理論、治理理論及宏觀經(jīng)濟理論追溯其理論淵源。

1.1 政府購買體育公共服務是市場配置資源決定性作用的體現(xiàn)

在傳統(tǒng)公共行政學中，認為公共產(chǎn)品具有“搭便車”的性質，政府是理所應當?shù)呐渲谜?，薩繆爾森[6]指出公共產(chǎn)品具有非排他性和非競爭性兩個基本屬性，正是由于這兩個屬性，由私人市場供給公共產(chǎn)品是無效率的。以布坎南[7]為代表的新公共管理理論以“經(jīng)濟人”假設為工具分析集體決策，認為政府存在失靈，尤其在公共物品供給上，由于官僚機構的壟斷，缺乏競爭，導致資源浪費、供給效率低下。埃莉諾·奧斯特羅姆等[8]進一步提出現(xiàn)實生活中完全符合“非競爭性”和“非排他性”特征的公共產(chǎn)品非常少，存在著大量不完全具備這兩大特征的準公共產(chǎn)品，準公共產(chǎn)品可以由市場提供或社會提供。薩瓦斯[9]指出“服務提供或安排與服務生產(chǎn)之間的區(qū)別是明顯且十分重要的”，意指公共服務的生產(chǎn)和提供是可以分開的，由政府提供的公共服務也可以由私人部門生產(chǎn)，并以“民營化”作為改善公共服務的選擇，政府購買是民營化的重要手段。在資源配置中，市場機制雖具有盲目性和滯后性，但相較于計劃機制能夠在公平競爭中實現(xiàn)生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置，使經(jīng)濟更具有效率。新公共管理理論突破了把市場機制排斥在公共服務領域之外的理論藩籬，讓市場力量在這一領域中同樣能夠發(fā)揮作用，市場配置資源的基礎地位依然能夠實現(xiàn)，進而對經(jīng)濟產(chǎn)生連鎖反應。

1.2 政府購買體育公共服務能夠促進體育“善治”

治理是“各種公共的或私人的機構管理其共同事務的諸多方式的總和”[10]，“這是一種內涵更為豐富的現(xiàn)象，它既包括政府機制，同時也包含非正式、非政府的機制”[11]。治理強調國家與公民社會、政府與非政府組織、公共機構與私人部門的多中心合作，治理的目標是為了實現(xiàn)“善治”，即公共利益最大化，尋求政治國家與公民社會的最佳結合狀態(tài)。體育善治意在實現(xiàn)政府、市場與社會的多元協(xié)同治理格局，以最大化滿足公眾多樣化、個性化的體育需求。政府向社會力量購買體育公共服務有利于形成這種體育治理新格局，一方面促進政府職能轉變，從政府辦體育向扶持引導社會辦體育轉變，政府“掌舵”而非“劃槳”，使之在市場經(jīng)濟體制下更好發(fā)揮政府作用，另一方面讓各類體育社會力量能夠承接體育事業(yè)發(fā)展，積聚社會資源，激發(fā)整個社會的活力和創(chuàng)造力，并為體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展培育市場需求和產(chǎn)生規(guī)模效應。

1.3 政府購買體育公共服務對宏觀經(jīng)濟具有調控功能

凱恩斯[12]國民收入決定理論，在宏觀經(jīng)濟學中占據(jù)中心地位，提出在開放經(jīng)濟條件下，社會總需求主要由消費需求、投資需求、政府需求和凈出口構成，國民收入由社會總需求決定，這就說明政府需求的變動會影響社會總需求，進而影響國民經(jīng)濟的運行。這一理論為政府對宏觀經(jīng)濟進行干預提供理論支撐，具體表現(xiàn)為通過財政政策和貨幣政策對宏觀經(jīng)濟進行調控。在財政政策中，主要通過財政支出與財政收入的調整來調節(jié)社會總需求，財政支出有兩種形式，包括政府購買與政府轉移支付，政府購買支出是決定國民收入大小的主要因素，其規(guī)模和結構直接影響國民經(jīng)濟的生產(chǎn)與消費，政府轉移支付是政府對國民收入的再分配，對經(jīng)濟的影響較為間接，因此政府購買支出的變動對宏觀經(jīng)濟的影響更為顯著。政府購買體育公共服務的實現(xiàn)，必然引起政府購買支出數(shù)量和結構的變動，從而對體育需求和體育產(chǎn)業(yè)結構產(chǎn)生影響。

2 政府購買體育公共服務的經(jīng)濟效應

政府購買體育公共服務改變了財政資金的傳統(tǒng)支出方式，由政府直接生產(chǎn)公共服務轉由使用財政資金向社會力量購買，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，將會對體育服務的生產(chǎn)、交換、消費等領域產(chǎn)生經(jīng)濟影響，推動體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

2.1 刺激市場需求，促進體育消費

根據(jù)政府購買支出乘數(shù)理論[4]，國民收入核算為GDP= C（消費）+I（投資）+G（政府購買支出）+NX（凈出口），其中，G為政府購買支出，其增減會影響社會總需求，進而引起國民收入成倍數(shù)的增減。體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要一群對體育產(chǎn)品與服務有需求且有購買能力的消費群體，政府通過向社會力量支付資金購買體育公共服務，增加市場購買力，促進新增投資，帶動體育消費，從而拉動經(jīng)濟增長。2014年全國20～69歲城鄉(xiāng)居民有50.5%的人參加過體育健身活動，體育鍛煉人群中有68.1%的人有過體育消費，人均年消費水平從2007年的593元提高到645元[13]，增長比例為8.8%，而居民消費水平從2007年7 310元到2013年的15 632元[14]，增長比例翻了一番。從政府采購數(shù)據(jù)上看，2012年全國政府采購金額為13 977.7億元，服務類采購占總采購量比重為8.7%[15]，與發(fā)達國家服務類采購比重約為25%相比，顯然很低，可見在我國利用政府購買支出的乘數(shù)效應促進體育消費具有巨大潛在空間。北京市石景山區(qū)從2012年起，每年向中低收入群發(fā)放價值200萬元“健身消費券”，開發(fā)“健身積分”項目推動全民健身[16]，有力拉動當?shù)伢w育消費需求。

2.2 發(fā)展體育服務業(yè)，調整產(chǎn)業(yè)結構

政府財政支出對國家產(chǎn)業(yè)結構調整具有導向作用，政府購買支出屬于其中的重要組成部分，對第三產(chǎn)業(yè)的增長具有顯著的正向促進效應。政府購買體育服務通過引導體育服務生產(chǎn)與消費傾向，有利于激活服務業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈。政府制定購買服務指導性目錄，明確所購體育服務的種類、性質和內容，而后通過競爭方式向社會力量購買，體育服務業(yè)市場必然對此產(chǎn)生回應，為了承接政府購買業(yè)務，獲取利潤，更多市場主體投入體育服務生產(chǎn)。2012年，我國體育服務業(yè)所占產(chǎn)業(yè)比重僅為21.01%[17]，同年政府采購規(guī)模占全國財政支出和GDP的比重分別為11.1%和2.7%[15]，服務類政府采購占比為8.7%，而政府采購規(guī)模占財政支出的30%和GDP的10%～15%是較合理水平，達到這一水平能使政府購買在刺激需求和扶持特定產(chǎn)業(yè)的效應得到顯著發(fā)揮，因此，加大政府購買體育公共服務力度，著力提升體育服務業(yè)比重將是未來之重。2014年，江蘇省常州市提出在以體育彩票公益金為主要資金來源的體育惠民事業(yè)中實施政府購買公共服務，并公布業(yè)務培訓、群體賽事、健身活動、管理服務和設施建設等5大類22個項目面向社會購買，當?shù)伢w育服務業(yè)迎來利好[18]。

2.3 扶持體育企業(yè)，改善市場環(huán)境

“打造自主品牌，扶持一批具有市場潛力的中小企業(yè)，引導體育企業(yè)做強做精”是發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)的必然要求。當某一產(chǎn)業(yè)處于幼稚階段時，對其加以扶持是必要的，政府購買服務對于增強本國產(chǎn)業(yè)實力、推動自主創(chuàng)新及扶持中小企業(yè)具有積極促進作用。美國在1993年《購買美國貨法案》中提出只要本國供應商的報價比外國供應商的報價高出幅度不超過6%，項目必須優(yōu)先交給本國供應商，并且要求10萬美元以下的政府采購合同優(yōu)先考慮小企業(yè)，成功地支持了本國產(chǎn)業(yè)及中小企業(yè)[19]。2013年全球體育產(chǎn)值為7.5萬億元，占GDP比重約為2%，同期中國體育產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值僅為3 200億元，占GDP比重僅0.56%[20]，而制約我國體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的短板之一，即是缺乏龍頭企業(yè)和自主品牌，大部分都是輕資產(chǎn)的中小企業(yè)，而且融資難、融資貴問題突出。因此，有必要“推廣和運用政府和社會資本合作等多種模式，吸引社會資本參與體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展?！?/p>

2.4 引入社會力量，優(yōu)化資源配置

資源配置是指對相對稀缺的自然資源、勞動力、土地、資本等資源進行合理配備并設置，用最少的資源耗費生產(chǎn)出最適宜的商品和勞務，市場機制能夠使市場主體根據(jù)市場供求關系和價格變動狀況，在公平競爭中合理配置生產(chǎn)要素，實現(xiàn)帕累托改進。政府購買服務利用市場競爭方式有利于促進供給需求平衡，提高財政資金使用效益和激活社會資本。以政府采購資金節(jié)約率為例，這一指標體現(xiàn)了市場競爭度及財政資金使用效益，2012年，我國政府采購節(jié)約資金1 850.8億元，節(jié)約率為11.7%，自2003年以來，節(jié)約率保持在11%左右[15]，屬于正常水平，但服務類采購中大多局限于社會保障層面，體育類公共服務極少涉及。政府購買體育服務把原先由政府直接生產(chǎn)的體育公共服務改由體育企業(yè)和體育社會組織承擔生產(chǎn)責任，并由政府向其支付費用，這一方式放開體育公共服務市場準入，引入社會力量，形成多元競爭市場，有利于財力、物力、人力和制度資源的優(yōu)化配置。諸如我國體育場館資源短缺與浪費現(xiàn)象并存，開放度僅為44%，利用率不足30%，“通過政府購買服務等多種方式，積極支持群眾健身消費，鼓勵公共體育設施免費或低收費開放，引導經(jīng)營主體提供公益性群眾體育健身服務”。并且“鼓勵社會力量建設小型化、多樣化的活動場館和健身設施”。實踐中，湖北省體育局2014年利用國內首家體育公共服務平臺“去運動”APP客戶端與全省100余家運動場館簽約，政府通過購買方式給予財政補貼，分時段免費、低收費對公眾開放[21]，這種方式深度整合了體育場館資源，使全民健身的供需雙方打破信息不對稱的瓶頸，部分閑置的場館得到充分利用，并且提高了財政資金的使用效益，有效優(yōu)化資源配置。

3 政府購買體育公共服務的推進策略

3.1 進一步明確操作流程

西方國家一般在“政府采購法”中，對政府購買服務流程加以明確，2015年1月我國財政部發(fā)布《政府購買服務管理辦法（暫行）》，對政府購買服務的主體、內容、方式、程序、財務管理及績效管理等做出了規(guī)定，2015年2月，《中華人民共和國政府采購法實施條例》正式發(fā)布，進一步明確政府采購的服務“包括政府自身需要的服務和政府向社會公眾提供的公共服務”，這些表明我國從法律層面對政府購買服務方式予以明確規(guī)范，有利于充分發(fā)揮這一方式的效用。然而，具體到體育公共服務的操作層面，目前，江蘇省出臺《江蘇省本級向社會組織購買公共體育服務暫行辦法》，除此之外，大部分地方政府皆未就體育公共服務的具體購買流程加以規(guī)范，使得政府購買體育公共服務行為難以依法有序運行，未能取得預期效果。因此，地方體育行政主管部門應在統(tǒng)一的法律規(guī)范指導下，結合自身區(qū)域特點，制定政府購買體育公共服務的具體操作辦法。

3.2 加強合同管理

庫珀[22]提出：“為公眾做個好交易不只是取決于是否要簽個合同、合同給誰，而是取決于合同從頭到尾整個過程的管理。”政府購買服務實質上是一種契約行為，政府由“直接生產(chǎn)者”變?yōu)椤伴g接安排者”，必須提升合同管理能力，在購買行為中需要清楚買什么、找誰買、怎么買、買得是否劃算、結果是否符合預期目標等。合同管理的前提需要明確體育公共服務標的，即政府購買的體育服務是否是公眾真正需求，是否適合采取政府購買方式，這就要求政府積極拓寬信息渠道，促進公眾參與，通過提升信息搜尋能力盡可能準確把握公眾需求、進行市場預測，科學制定購買服務目錄。其后，合同管理主要涉及到合同規(guī)劃、預算管理、運行監(jiān)測和績效評價等環(huán)節(jié)，需要政府積極開發(fā)合同管理人才，提升談判能力、測評能力等，保證承接主體切實履行合同責任，維護公共利益。此外，由于政府本身是作為公眾“代理人”在履行公共服務職能，必須加強對政府契約行為本身的監(jiān)督約束，建立第三方獨立機構、公眾、媒體等構成的監(jiān)督機制，防止政府尋租和腐敗。

3.3 積極培育多元競爭市場

政府購買體育服務的資源配置功能在于競爭市場的存在，即體育企業(yè)和體育社會組織等多元主體構成的供方體系。目前，我國體育企業(yè)更多從事體育用品制造和銷售，未來應從投融資、人才、稅收優(yōu)惠上扶持體育培訓中介、健身休閑等服務類企業(yè)發(fā)展。體育社會組織是政府購買體育服務的主要供給主體，江蘇省常州市22項體育公共服務項目、上海市民體育大聯(lián)賽系列賽基本都是委托給體育協(xié)會承接，這是由它們自身的公益和自治組織特性決定更適合生產(chǎn)體育公共服務。然而相較于西方發(fā)達國家，我國體育社會組織發(fā)展滯后，體育協(xié)會實體化進展緩慢，許多社團、協(xié)會面臨人才和經(jīng)費困境，根本無法開展工作，甚至許多民間社團組織無法獲得合法化身份。培育發(fā)展多形式、多層次體育協(xié)會和中介組織是發(fā)揮政府購買服務效能的主體基礎，一是要從稅收優(yōu)惠、人才和準入政策層面予以扶持；二是在政府購買體育服務具體實施中積極培育和促進體育社會組織自身能力提高，例如在進行購買服務招標中，主要面向體育社會組織，通過財政資金購買投入解決體育社會組織的資金問題并促進實體化和服務能力的提升。

3.4 推進績效測評

政府購買體育服務是不是如設想的那樣帶來效率，需要一套測評，體系進行衡量，證實它確實能夠增進公共服務供給效率和推動體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展。政府購買體育服務的績效測評主要包括對財政資金使用效率、服務數(shù)量和質量的測評，諸多規(guī)范性文本中都提出要對政府購買服務進行績效測評，只是目前由于經(jīng)驗數(shù)據(jù)的缺乏以及相關制度的缺失，相關工作尚未有效開展。未來推進績效測評主要分兩大塊，一是財政部門要對財政資金的使用績效進行監(jiān)控，納入預算管理，通過國庫集中支付系統(tǒng)執(zhí)行并接受內、外部審計；二是建立績效管理系統(tǒng)，由體育行政部門、服務對象和第三方獨立機構組成的測評主體對購買體育服務的數(shù)量、質量等進行評價，績效測評的核心工作是建立績效標準體系和績效指標體系，政府部門應確立政府購買公共服務的質量標準、技術標準、價格標準等作為績效標準體系制定的參考依據(jù)，績效指標體系要基于“4E”（經(jīng)濟、效率、效能、公平）及體育公共服務的屬性進行設定，主要涉及政府成本、服務數(shù)量、質量及公眾滿意度等。

政府購買體育公共服務所具有的經(jīng)濟效應將有力繁榮體育消費，推動體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展，其對制度建設、競爭市場、政府能力和績效管理的要求則是未來推進的方向。當我們將其作為一項制度創(chuàng)新并大力推廣的同時，還需要時刻提防其中隱藏的風險，官僚政治對政府購買的影響，委托代理中的道德風險，承接方形成的壟斷等等。全面理解這一方式所具有的價值及其局限，才能真正在全面深化改革的進程中，有力促進體育事業(yè)和體育產(chǎn)業(yè)的協(xié)調發(fā)展，推動我國由體育大國向體育強國邁進。

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