農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記頒證工作探討

黃靜新

摘 要：為了徹底解決二輪延包過程中出現(xiàn)的承包地塊面積不準、四至不清、空間位置不明、登記簿不健全等突出問題，今年來全國陸續(xù)開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，工作的目的是通過對發(fā)包方、承包方和承包地塊調(diào)查，采用先進的測量和建庫技術(shù)，建立統(tǒng)一、規(guī)范的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記管理系統(tǒng)，進而建立土地承包經(jīng)營權(quán)登記簿，簽發(fā)經(jīng)營權(quán)證書，健全常態(tài)化的土地承包經(jīng)營權(quán)變更登記制度，進而實現(xiàn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記管理信息化。

關(guān)鍵詞：權(quán)屬調(diào)查 地塊測量 數(shù)據(jù)庫建設(shè) 登記頒證

中圖分類號：D92 文獻標識碼：A 文章編號：1674-098X（2015）08（b）-0146-03

根據(jù)《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》精神，為切實做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，進一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系，明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)，保障農(nóng)民利益，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，妥善解決承包地塊面積不準、四至不清等問題，把承包方承包承包地塊位置、面積和權(quán)屬證書落實到，賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，進一步落實相關(guān)制度，強化物權(quán)保護，切實保障農(nóng)民的合法權(quán)益[1]。

1 工作概述

為了貫徹落實中央有關(guān)文件精神，根據(jù)省廳工作部署，2014年以大城縣為試點，開展了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記工作。通過試點工作，進一步完善試點地區(qū)的土地承包經(jīng)營權(quán)管理工作，并對試點過程中出現(xiàn)的各類問題，及時協(xié)調(diào)發(fā)包方、承包方予以解決。試點工作的開展，對探索建立健全全縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度，落實中央的相關(guān)規(guī)定提供十分重要的借鑒意義。

2 作業(yè)依據(jù)

（1）《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)調(diào)查規(guī)程》NY/T 2537-2014。

（2）《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)要素編碼規(guī)則》NY/T 2538-2014。

（3）《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記數(shù)據(jù)庫規(guī)范》NY/T 2539-2014。

（4）《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T 21010-2007）。

（5）《全國耕地類型區(qū)、耕地地力等級劃分》NY/T 309-1996。

（6）《耕地地力調(diào)查與質(zhì)量評價技術(shù)規(guī)程》NY/T 1634 2008。

（7）《衛(wèi)星定位城市測量技術(shù)規(guī)范》CJJ 73-2010。

3 工作路線

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，是在集體土地所有權(quán)界限范圍內(nèi)，以村組為基本單位，通過“兩入一下”的開展，完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作，即通過入村（組）對發(fā)包方的調(diào)查，入戶對承包方的調(diào)查，下地對承包地塊的調(diào)查和測量，利用現(xiàn)在化測量設(shè)備完成承包地塊的邊界測量工作。通過專業(yè)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證管理系統(tǒng)，完成對調(diào)查和測量數(shù)據(jù)的編輯整理核實工作，完成對公示信息成果的輸出，并對調(diào)查和測量的信息進行公示，待公示無異議后，利用管理系統(tǒng)完成對相關(guān)圖件的輸出和經(jīng)營權(quán)證打印和頒發(fā)工作。

4 準備工作

4.1 成立組織機構(gòu)、宣傳動員及培訓

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記頒證工作，涉及政府的各個部門，關(guān)系到人民群眾的切身利益。在工作開展前，成立由主管縣領(lǐng)導為組長的領(lǐng)導小組，領(lǐng)導小組領(lǐng)導小組具體負責工作的統(tǒng)一指揮、調(diào)度、協(xié)調(diào)和生產(chǎn)安排以保證工程有條不紊地進行。

在工作開展前，通過電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)、微博、微信、報紙、公共欄、廣播、召開座談會、發(fā)放宣傳手冊和致村民的信件等手段，調(diào)動基層干部和農(nóng)民群眾參與的積極性[2] 。同時對參與工作基層干部和測量工作人員進行詳細的技術(shù)培訓，印發(fā)作業(yè)指導書、政策性問題解決辦法匯編，并對參與的人員進行考核，實行合格上崗制度，確保工作快捷高效的開展。

通過進行保密制度的培訓，確保參與土地承包經(jīng)營權(quán)登記的相關(guān)人員不失密、不泄密。對于作業(yè)的計算機和移動存儲設(shè)備，堅決做到“上網(wǎng)不涉密，涉密不上網(wǎng)”。

4.2 資料準備

收集與農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證相關(guān)資料，資料主要到縣檔案館、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會和村民手中有承包合同、承包臺賬、經(jīng)營權(quán)證、依法變更的有關(guān)合同、申請和審核材料，以及涉及農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅的會議記錄、決議和表決結(jié)果等；收集2012年前后完成的集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證成果，成果主要包括集體土地所有權(quán)界線資料和相關(guān)的控制成果；收集國土資源部門，最新的基本農(nóng)田范圍界線；收集項目相關(guān)的正射影像資料，在統(tǒng)一的CGCS2000國家大地坐標系下，將所有權(quán)界線矢量數(shù)據(jù)、基本農(nóng)田矢量數(shù)據(jù)和數(shù)字正射影像圖相套合，以村（組）為制作工作底圖。

5 經(jīng)營權(quán)權(quán)屬調(diào)查

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)屬調(diào)查堅持以已經(jīng)簽訂的土地承包合同和已有土地承包經(jīng)營權(quán)證書為基礎(chǔ)，嚴格執(zhí)行《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》等有關(guān)土地承包經(jīng)營權(quán)登記的規(guī)定，參照有關(guān)規(guī)定的登記內(nèi)容和程序開展工作。根據(jù)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)要素編碼規(guī)則》，規(guī)定的發(fā)包方、承包方、承包地塊、承包合同、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證（登記簿）代碼結(jié)構(gòu)編制相關(guān)編碼。

5.1 發(fā)包方調(diào)查

發(fā)包方調(diào)查工作主要對其名稱和負責人姓名、地址等基本信息進來調(diào)查登記。

5.2 承包方調(diào)查

承包方調(diào)查工作主要通過入戶或者協(xié)調(diào)村委會完成對承包方代表的姓名、地址以及農(nóng)戶家庭成員等基本情況進行調(diào)查登記。

5.3 承包地塊調(diào)查

承包地塊的調(diào)查主要包括承包地塊的名稱、面積、四至、界址、土地用途、地力等級、利用類型和是否基本農(nóng)田等情況進行登記。并對承包方名下非承包地塊，經(jīng)營權(quán)糾紛情況，是否涉及面積折合，以及二輪承包遺漏情況進行調(diào)查了解，并收集相關(guān)證明材料，在調(diào)查過程中予以說明。

5.4 調(diào)查指界

承包地塊調(diào)查的指界人包括發(fā)包方指界人、承包方指界人和毗鄰地塊或地物指界人。調(diào)查人員會同相關(guān)權(quán)屬指界人，按照要求按時到現(xiàn)場指界。在指界過程中，調(diào)查員應(yīng)充分利用工作影像底圖，在底圖上標明地塊的空間分布情況，對按規(guī)范要求對承包方承包地塊進行編碼。

6 權(quán)屬測量

工作中一般根據(jù)測區(qū)的實際情況，采用航測法與實測法采用組合法工作模式，對調(diào)查完成的地塊進行界址點測量工作。航測法主要由作業(yè)人員根據(jù)工作底圖地塊以下原則確定邊界。

（1）邊界以道路、溝渠、田埂等線狀地物分界的，且線狀地物位置正確、主次分明、能反映線狀地物的形狀，能交代清楚線狀地物與耕地之間的關(guān)系，在正射影像圖上，以道路、溝渠外邊為界確定地塊邊界。

（2）地塊邊界以建筑物、構(gòu)筑物為界的，有明顯分界線的，以建筑物、構(gòu)筑物的圍墻邊線外圍邊沿為界。

進行現(xiàn)場判讀勾繪地塊圖，如界線不清或影像判別不準時，作業(yè)人員需對承包地塊進行現(xiàn)場測量，進而形成承包土地地籍草圖。承包地塊測量，主要采用RTK技術(shù)配合全站儀技術(shù)進行數(shù)據(jù)采集。

6.1 地塊界址測量

對于界址點采用解析測量法（如GNSS-RTK法、全站儀極坐標法、測距交會法、直角坐標法、測角交會法、導線測量法等），農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)調(diào)查主要在野外進行，遮擋物較少采用GNSS RTK法為益?；鶞收炯瓤梢允褂肅ORS VRS虛擬參考站，又可以每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)單獨建立一個基準站，使用當?shù)乜刂泣c通過校正解坐標系之間的轉(zhuǎn)換參數(shù)，流動站的測量范圍應(yīng)在校正控制點的覆蓋范圍內(nèi)。

實地測量過程中采用全站儀測量的界址點，應(yīng)在圖根以上控制點上設(shè)站，使用不低于J6級全站儀，采用極坐標法測定界址點。采用RTK測量時，其施測方法和技術(shù)要求等同于圖根控制測量。對于特殊的，類似溝渠中間的界址點，如果儀器不能直接架設(shè)在點位測量，可以測量溝渠兩岸用幾何法推算出界址點坐標。

6.2 地塊圖制作及面積統(tǒng)計

在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記軟件平臺，對當天在工作底圖上勾繪的地塊和RTK外業(yè)采集的界址數(shù)據(jù)進行編輯，生成地塊界線文件。在編輯軟件中承包地塊的承包方、地塊號、面積等信息進行標注，形成內(nèi)容齊全、表示合理的地塊分布圖。利用軟件對測量完成的地塊實測面積與合同（證書）面積對比，對其中存在明顯出入的地塊，積極聯(lián)系承包地塊的發(fā)包方與承包方進行核實。

地塊分布圖是權(quán)屬測量完成后，由調(diào)查員根據(jù)權(quán)屬調(diào)查地塊空間位置、四至、面積、權(quán)屬、編碼等信息進行整理的產(chǎn)物。地塊分布圖應(yīng)該做到主次分明，重點對承包方（代表）、面積、地塊編碼（縮略碼）等信息進行標注。地塊分布圖的制作原則上以發(fā)包方為基本單元，并保證表達內(nèi)容的布局合理，制圖比例尺可在調(diào)查比例尺的基礎(chǔ)上進行適當?shù)恼{(diào)整。

6.3 村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)成果審核及公示確認

待外業(yè)發(fā)包方調(diào)查、承包方調(diào)查、承包地塊調(diào)查和測量工作完成后，將相關(guān)信息按照管理系統(tǒng)的要求，將調(diào)查和測量的成果錄入到系統(tǒng)中，并根據(jù)收集到的相關(guān)資料完成對“兩方一地”一地的檢查和核實，對其中存在明顯出入的地方，首先聯(lián)系發(fā)包方及其相關(guān)部門進行核實，并對其中出現(xiàn)的“以次頂好、二輪遺漏”等類似的問題進行核實確認。

待調(diào)查測量的結(jié)果審核通過后，在村委會或村內(nèi)明顯的地點，對承包地塊圖和《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)公示結(jié)果歸戶表》進行公示，公示期不應(yīng)少于7天。對存在異議的地方，現(xiàn)場召集相關(guān)人員現(xiàn)場核實，待公示無異議的，根據(jù)調(diào)查和公示結(jié)果以承包方為單位制作《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)公示結(jié)果歸戶表》，由發(fā)包方、承包方（代表）分別進行簽章確認。存在異議的，及時聯(lián)系發(fā)包方和承包方進行確認核實，對于影像無法確權(quán)判讀的，應(yīng)利用測量儀器進行外業(yè)實測核實。

7 建立數(shù)據(jù)庫與登記頒證

農(nóng)村土地承包數(shù)據(jù)庫建庫采用指定的土地承包經(jīng)營權(quán)建庫平臺，對登記過程中形成的圖標文字，按軟件要求制作相關(guān)的數(shù)據(jù)表單，并將表單掛接到相應(yīng)的數(shù)據(jù)庫文件中，從而建立起農(nóng)村土地承包信息數(shù)據(jù)庫和農(nóng)村土地承包管理信息系統(tǒng)，實現(xiàn)農(nóng)村土地承包管理信息化。

根據(jù)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）上報的登記資料，由縣（區(qū)）農(nóng)業(yè)部門進行審核，并報縣（區(qū)）人民政府對經(jīng)營權(quán)成果資料進行審批。審批材料通過后，通過數(shù)據(jù)庫軟件輸出登記薄并打印證書。按照統(tǒng)一格式建立土地承包經(jīng)營權(quán)登記簿。

8 結(jié)語

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)調(diào)查頒證工作是落實《物權(quán)法》的重要一步，同時也是對之前完成的集體土地所有權(quán)調(diào)查工作檢查和驗收，保證各項成果準確無誤。通過農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記頒證工作的開展，基本解決二輪延包存在的突出問題。進而建立地籍數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)了地籍信息化管理，為不動產(chǎn)制度的實施打下良好的基礎(chǔ)。

參考文獻

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[2]胡曉濤.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記面臨的困難與對策[J].南都學壇：人文社會科學學報，2014（6）：87.

[3]中華人民共和國農(nóng)業(yè)部.NY/T2537-2014農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)調(diào)查規(guī)程[S].北京：中國農(nóng)業(yè)出版社，2014.

[4]杜會石，孫艷楠.“3S”技術(shù)在農(nóng)村土地確權(quán)登記發(fā)證中的應(yīng)用[J].江蘇農(nóng)業(yè)技，2014（12）：352.