中國特色社會(huì)主義權(quán)力制約體系研究

靳志強(qiáng)

（中共福建省委黨校 黨的建設(shè)教研部，福建 福州350001）

毋庸置疑，構(gòu)建具有中國特色、符合中國國情的權(quán)力制約體系是十分必要的。早在改革開放之初，鄧小平就深刻地認(rèn)識(shí)到強(qiáng)化權(quán)力制約、推進(jìn)權(quán)力結(jié)構(gòu)改革的必要性和重要性。1980年，他在《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》這篇關(guān)于政治體制改革的綱領(lǐng)性文獻(xiàn)中，一針見血地指出權(quán)力過分集中的弊端?！皺?quán)力過分集中，妨礙社會(huì)主義民主制度和黨的民主集中制的實(shí)行，妨礙社會(huì)主義建設(shè)的發(fā)展，妨礙集體智慧的發(fā)揮，容易造成個(gè)人專斷，破壞集體領(lǐng)導(dǎo)，也是在新的條件下產(chǎn)生官僚主義的一個(gè)重要原因?！保?］321在鄧小平看來，權(quán)力過分集中是導(dǎo)致一切問題產(chǎn)生的總病根。不從根本上改變過分集中的權(quán)力結(jié)構(gòu)和權(quán)力運(yùn)行的體制機(jī)制，就難以“適應(yīng)黨和國家政治生活民主化的需要”［1］322，難以完成“黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)制度以及其他制度”［1］322的改革任務(wù)。

當(dāng)前，“問題的總病根”尚未得到徹底解決，“權(quán)力過分集中”的現(xiàn)象尚未得到徹底的清理。正如鄧小平同志所言：“現(xiàn)在再也不能不解決了”［1］329。因而，在全面深化改革、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，通過權(quán)力結(jié)構(gòu)和權(quán)力運(yùn)行的體制機(jī)制改革，構(gòu)建中國特色社會(huì)主義權(quán)力制約體系，顯然契合改革的目標(biāo)要求。

一、構(gòu)建中國特色社會(huì)主義權(quán)力制約體系的原因

黨的十八大以來，我們黨從推進(jìn)社會(huì)主義民主政治建設(shè)和維護(hù)黨的執(zhí)政安全的角度，突出強(qiáng)調(diào)要健全權(quán)力運(yùn)行制約體系。黨的十八屆三中通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，專門強(qiáng)調(diào)要“強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系”［2］35，這顯然把權(quán)力治理同國家治理有機(jī)聯(lián)系在一起。黨的十八屆四中全會(huì)從規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行的角度，進(jìn)一步提出：“強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督。加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督制度建設(shè)，努力形成科學(xué)有效的權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，增強(qiáng)監(jiān)督合力和實(shí)效?！保?］在全面深化改革的重要?dú)v史時(shí)期，我們黨反復(fù)強(qiáng)調(diào)權(quán)力制約的問題，一方面體現(xiàn)了我黨對(duì)權(quán)力制約規(guī)律和反腐倡廉建設(shè)規(guī)律的新認(rèn)識(shí)，另一方面也凸顯了強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行制約、構(gòu)建中國特色社會(huì)主義權(quán)力制約體系的極端重要性。

第一，構(gòu)建中國特色社會(huì)主義權(quán)力制約體系，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化在權(quán)力治理層面的必然要求。馬克思主義經(jīng)典作家認(rèn)為，政治的核心問題是國家權(quán)力問題，也就是國家權(quán)力歸誰所有、由誰執(zhí)掌、如何運(yùn)行等一系列重大問題。不同于以“民”為客體的傳統(tǒng)統(tǒng)治理念，國家治理的客體不僅包括治“民”（社會(huì)公民及其所享有的民主權(quán)利），還包括治“國”（國家機(jī)關(guān)及其所掌握的公共權(quán)力）、治“黨”（執(zhí)政黨及其所掌握的執(zhí)政權(quán)力）、治“社會(huì)”（社會(huì)組織及其所享有的權(quán)利）等等。由此可見，國家權(quán)力、執(zhí)政權(quán)力、社會(huì)的權(quán)利同樣屬于國家治理的對(duì)象和領(lǐng)域。實(shí)踐一再證明，如果權(quán)力缺少規(guī)制和治理，就必然導(dǎo)致權(quán)力腐敗，嚴(yán)重者甚至導(dǎo)致“黨亡政息”的敗局。因而，權(quán)力治理是國家治理的重要領(lǐng)域，構(gòu)建中國特色社會(huì)主義權(quán)力制約體系是推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的必然要求。

第二，構(gòu)建中國特色社會(huì)主義權(quán)力制約體系，是加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力、鞏固黨的執(zhí)政地位的客觀要求。我們黨執(zhí)政的實(shí)質(zhì)就是執(zhí)掌國家權(quán)力。加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力，就是加強(qiáng)黨執(zhí)掌國家政權(quán)的能力，也就是加強(qiáng)以執(zhí)政黨作為執(zhí)政主體掌控整個(gè)國家公共權(quán)力系統(tǒng)的能力。執(zhí)掌國家政權(quán)能力的高低，是執(zhí)政黨執(zhí)政能力的重要標(biāo)志，關(guān)乎黨的執(zhí)政地位能否得到鞏固。當(dāng)前，少數(shù)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，憑借人民群眾所賦予的公共權(quán)力，大肆攫取社會(huì)財(cái)富和公共利益，使黨的威望降低，黨的組織渙散，黨和人民群眾的關(guān)系疏遠(yuǎn)，黨執(zhí)政的政治基礎(chǔ)受到侵蝕，黨執(zhí)政的合法地位被削弱。因此，要加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力、鞏固黨執(zhí)政的根基，必須強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行的制約，確保權(quán)力始終在它既定的軌道上運(yùn)行。

第三，構(gòu)建中國特色社會(huì)主義權(quán)力制約體系，是從源頭上治理和防止腐敗的治本之策。腐敗的實(shí)質(zhì)是權(quán)力的濫用，亦即濫用公共權(quán)力謀取私利。美國思想家博登海默認(rèn)為，“權(quán)力就其本質(zhì)而言是邪惡的，不論其行使者是誰?！保?］這固然說的過于絕對(duì)，但也從另外一個(gè)側(cè)面說明權(quán)力的行使者在行使權(quán)力的過程中，可能會(huì)濫用權(quán)力。在現(xiàn)實(shí)生活中，一些地方、一些領(lǐng)域和一些部門的領(lǐng)導(dǎo)干部之所以“前腐后繼”，一個(gè)很重要的原因就是權(quán)力運(yùn)行缺乏有效的制約，以致產(chǎn)生了權(quán)力的真空。構(gòu)建具有中國特色的權(quán)力制約體系，就是通過制度、體制和機(jī)制的制定和完善，構(gòu)建起多側(cè)面、全方位和立體化的權(quán)力規(guī)制體系，這是從源頭上防范權(quán)力風(fēng)險(xiǎn)和治理權(quán)力腐敗的治本之策。

二、構(gòu)建中國特色社會(huì)主義權(quán)力制約體系的關(guān)鍵問題

權(quán)力是人類社會(huì)特有的政治現(xiàn)象。如何規(guī)制權(quán)力是任何社會(huì)形態(tài)下的政治上層建筑都會(huì)遇到而又無法回避的一個(gè)重大問題。在人類智識(shí)史上，古今中外的思想家都對(duì)這一問題進(jìn)行了艱辛探索。概而言之，大體上遵循了兩條基本路徑。

一條路徑是“以權(quán)力制約權(quán)力”。近代以來，西方思想家以權(quán)力制衡作為政治制度的基本框架，對(duì)如何規(guī)制權(quán)力進(jìn)行了寶貴的理論和實(shí)踐探討。無論是洛克主張的“立法權(quán)、執(zhí)行權(quán)、對(duì)外權(quán)”分立的理論還是孟德斯鳩主張的“立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)”分立的學(xué)說，亦或是杰弗遜等人的“以人民主權(quán)論為基礎(chǔ)的”的權(quán)力制衡理論，大都主張把國家權(quán)力分解開來，通過權(quán)力間的牽制和制衡達(dá)到“以權(quán)力制約權(quán)力”的目的?！耙詸?quán)力制約權(quán)力”的兩個(gè)核心要素分別是“分權(quán)”和“制衡”，前者旨在防止權(quán)力過分集中，后者旨在實(shí)現(xiàn)權(quán)力之間的牽制和掣肘。作為專制政體的對(duì)立面，分權(quán)制衡原則為反對(duì)專制統(tǒng)治和爭(zhēng)取資產(chǎn)階級(jí)自由權(quán)利起到思想啟蒙的作用，而這一原則在1787年美國憲法和1789年法國大革命通過的《人權(quán)法案》中都得到了貫徹，可以說分權(quán)制衡思想是現(xiàn)代資產(chǎn)階級(jí)國家政體的基石。但是，如同市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)既不姓“社”也不姓“資”僅僅是資源配置的形式一樣，分權(quán)制衡僅僅是實(shí)現(xiàn)權(quán)力制約的基本原則，它本身并不具有社會(huì)制度的屬性。當(dāng)然，在資本主義政治制度框架下，分權(quán)制衡是通過立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)“三權(quán)分立”的形式來實(shí)現(xiàn)的。或者說，“三權(quán)分立”是資本主義制度下權(quán)力制衡的具體制度設(shè)計(jì)和程序安排。在社會(huì)主義中國，我們不能照搬西方的“三權(quán)分立”模式，但在制度設(shè)計(jì)中同樣應(yīng)該遵循“分權(quán)制衡”原則。

一般而言，就權(quán)力構(gòu)成及其運(yùn)行環(huán)節(jié)看主要包括三個(gè)部分：第一是決策的環(huán)節(jié)，也就是做出決定、制定決議乃至建章立制的過程；第二是執(zhí)行的環(huán)節(jié)，也就是決策的決定被付諸實(shí)施的過程；第三是監(jiān)督檢查的環(huán)節(jié)，也就是對(duì)做出的決定和執(zhí)行的情況進(jìn)行監(jiān)督檢查的過程。所以，從權(quán)力要素層面看應(yīng)該包括三種權(quán)力，即決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)。如果這三種權(quán)力都集中于某一個(gè)人或某一組織身上，這就明顯違背權(quán)力科學(xué)配置的要求，導(dǎo)致某個(gè)個(gè)人或組織對(duì)權(quán)力的絕對(duì)壟斷或獨(dú)占，也就難免出現(xiàn)“絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗”的現(xiàn)象。黨的十六大在論述我國政治建設(shè)和政治體制改革問題時(shí)明確提出：“加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督。建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，從決策和執(zhí)行等環(huán)節(jié)加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督，保證把人民賦予的權(quán)力真正用來為人民謀利益?！保?］黨的十七大報(bào)告強(qiáng)調(diào)：“建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制?！保?］黨的十八大報(bào)告進(jìn)一步指出，“要確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)，確保國家機(jī)關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力?！保?］黨的十八屆三中全會(huì)要求，“必須構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行體系”［2］35。黨中央之所以如此強(qiáng)調(diào)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)之間的制約協(xié)調(diào)，就是依循了分權(quán)制衡的基本原則。因而，用“權(quán)力制約權(quán)力”的關(guān)鍵在于通過權(quán)力科學(xué)配置、合理分工達(dá)到權(quán)力制約的目的，建立起符合全體人民利益的權(quán)力制約體系。 另一條則是“以權(quán)利制約權(quán)力”。權(quán)利是權(quán)利人享有的要求他人或組織從事或不得從事某種行為的資格。英國思想家米爾恩認(rèn)為：“享有權(quán)利是任何形式的人類社會(huì)生活的一部分。所以，如果要有人類社會(huì)生活，就必須有權(quán)利?！保?］143他還斷言：“沒有權(quán)利就不可能存在任何人類社會(huì)”［8］145。托克維爾、達(dá)爾等人認(rèn)為，一個(gè)相對(duì)獨(dú)立于政治國家的“多元社會(huì)”存在著不同的利益和不同的意見，而各種相互對(duì)立的利益主體或意見主體能夠通過各種途徑參與到政治生活中去，影響政治決策，這就客觀上造成了一種新的權(quán)力分配和制衡關(guān)系，達(dá)到了依靠公民權(quán)利制約統(tǒng)治者權(quán)力的效果，這是近代以來西方權(quán)力制約思想的又一寶貴遺產(chǎn)。我們國家是人民民主專政的社會(huì)主義國家，國家的公共權(quán)力是由人民賦予的，所以，人民群眾理應(yīng)享有監(jiān)督公共權(quán)力的權(quán)利，公共權(quán)力也理應(yīng)為人民群眾服務(wù)。1945年7月，毛澤東在回答民主人士黃炎培關(guān)于共產(chǎn)黨如何打破“興勃亡忽”歷史周期律時(shí)就指出：“只有人民起來監(jiān)督政府，政府才不敢懈??；只有人人起來負(fù)責(zé)，才不會(huì)人亡政息?！保?］在毛澤東看來，“人民監(jiān)督政府，人人起來負(fù)責(zé)”就是一條保障人民權(quán)利、監(jiān)督制約政府的民主新路。當(dāng)代中國，我們已經(jīng)徹底擺脫了自然經(jīng)濟(jì)條件下對(duì)“人的依賴關(guān)系”，有效限制并逐步消除了商品經(jīng)濟(jì)條件下對(duì)“物的依賴關(guān)系”，正“以人為本”致力于實(shí)現(xiàn)人的“自由個(gè)性”的發(fā)展。這就意味著，國家要從制度層面和實(shí)踐層面對(duì)公民的正當(dāng)權(quán)利進(jìn)行充分肯定和有效保障，也就是要通過一定的制度設(shè)計(jì)和程序安排確?！肮睓?quán)力的恰當(dāng)行使，并保障公民“私”權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。

至此，我們大致可以得出幾點(diǎn)結(jié)論：第一，分權(quán)制衡與“三權(quán)分立”是內(nèi)涵不同的兩個(gè)概念。分權(quán)制衡是權(quán)力制約的基本原則和精髓，探討的問題是如何實(shí)現(xiàn)權(quán)力的科學(xué)配置和穩(wěn)定運(yùn)行的問題，體現(xiàn)了權(quán)力制約的一般規(guī)律。而“三權(quán)分立”是在西方資本主義國家對(duì)分權(quán)制衡原則具體的制度設(shè)計(jì)和程序安排，探討的問題是在西方政治制度的語境中分權(quán)制衡具體的實(shí)現(xiàn)方式，不具有普世性。第二，無論是“以權(quán)力制約權(quán)力”還是“以權(quán)利制約權(quán)力”都貫徹著基本的權(quán)力制約思想，即通過分權(quán)，防止權(quán)力濫用和專制現(xiàn)象；通過制衡，實(shí)現(xiàn)權(quán)力之間的相互制約、相互協(xié)調(diào)；通過把民主貫徹到權(quán)力運(yùn)作的全過程，維護(hù)公民的正當(dāng)權(quán)利。第三，社會(huì)主義中國的權(quán)力制約體系應(yīng)該充分借鑒人類社會(huì)的政治文明成果，通過權(quán)力結(jié)構(gòu)的改革和權(quán)力運(yùn)行流程的再造達(dá)到權(quán)力制約的目的。同時(shí)應(yīng)該特別注意，權(quán)力結(jié)構(gòu)的改革應(yīng)該放在特定的社會(huì)制度下進(jìn)行綜合性考量，既不能將權(quán)力結(jié)構(gòu)的改革含混化為根本制度的變革，也不能將具體做法等同于權(quán)力結(jié)構(gòu)的頂層設(shè)計(jì)，而是要在社會(huì)主義國家制度下圍繞如何實(shí)現(xiàn)“決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)”之間的制約協(xié)調(diào)，謀求權(quán)力制約體系建設(shè)的根本路徑。

三、構(gòu)建中國特色社會(huì)主義權(quán)力制約體系的路徑選擇

構(gòu)建中國特色社會(huì)主義權(quán)力制約體系，實(shí)現(xiàn)“決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)”之間的制約協(xié)調(diào)，根本路徑是通過合理分權(quán)，科學(xué)配置“決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)”，解決“權(quán)力過分集中”的問題；通過良好的制度設(shè)計(jì)，對(duì)配置好的權(quán)力形成“制度硬約束”；通過權(quán)力運(yùn)行的公開化，防止權(quán)力黑洞和暗箱操作；通過發(fā)揚(yáng)民主，保障權(quán)力穩(wěn)定運(yùn)行、廉潔運(yùn)行和有效運(yùn)行。

第一，科學(xué)分權(quán)，“防止權(quán)力過分集中”。改革開放之初，鄧小平就深刻地描述過“權(quán)力過分集中”的現(xiàn)象，他說：“權(quán)力過分集中的現(xiàn)象，就是在加強(qiáng)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的口號(hào)下，不適當(dāng)?shù)?、不加分析地把一切?quán)力集中于黨委，黨委的權(quán)力又往往集中于幾個(gè)書記，特別是集中于第一書記，什么事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，往往因此而變成了個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)。全國各級(jí)都不同程度地存在這個(gè)問題?！保?］328從本質(zhì)上講，權(quán)力制約是權(quán)力體系諸要素之間相互制衡、相互掣肘的關(guān)系，是權(quán)力體系諸要素在權(quán)力結(jié)構(gòu)層面的外在表現(xiàn)。所以，“權(quán)力過分集中”的現(xiàn)象實(shí)質(zhì)上是由不科學(xué)的權(quán)力配置造成的不科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)。要形成科學(xué)合理的權(quán)力結(jié)構(gòu)和制約機(jī)制，首先就是要實(shí)現(xiàn)權(quán)力的科學(xué)配置，在權(quán)力內(nèi)部實(shí)現(xiàn)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)這三種權(quán)力的分工，防止把權(quán)力都集中到一個(gè)人或一個(gè)部門身上。其次，權(quán)力分工后一方面要實(shí)現(xiàn)權(quán)力體系諸要素之間的相互制約；另一方面也要確保權(quán)力體系諸要素之間的相互協(xié)調(diào)。確保享有決策權(quán)的部門必須享有決策的全部權(quán)限，享有執(zhí)行權(quán)的部門必須享有執(zhí)行的全部權(quán)限，享有監(jiān)督權(quán)的部門必須享有監(jiān)察、督促權(quán)力運(yùn)行的全部權(quán)限。這樣權(quán)力體系諸要素之間，在權(quán)力運(yùn)行過程中既能達(dá)到有效配合的目的，又能相互制約、確保權(quán)力運(yùn)行的公正性和暢通性。最后，在權(quán)力體系諸要素中，決策是核心，執(zhí)行是關(guān)鍵，監(jiān)督是保障。為此，要不斷提高黨和政府科學(xué)決策、民主決策和依法決策的能力，重點(diǎn)是健全重大事項(xiàng)決策制度，完善重大事項(xiàng)決策的形成機(jī)制和程序，加強(qiáng)決策的協(xié)商、論證和聽證，建立健全決策后評(píng)估和糾錯(cuò)機(jī)制；要進(jìn)一步提高執(zhí)行力，重點(diǎn)是要堅(jiān)決執(zhí)行做出的科學(xué)決策，堅(jiān)持一張藍(lán)圖繪到底，防止換一任領(lǐng)導(dǎo)就變換一套思路；要建立健全各層次權(quán)力監(jiān)督制度。一方面要不斷健全黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督和司法機(jī)關(guān)監(jiān)督等黨和國家機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督制度；另一方面要充分發(fā)揮輿論監(jiān)督、社會(huì)組織監(jiān)督和群眾監(jiān)督等國家權(quán)力機(jī)關(guān)外部的監(jiān)督作用。

第二，制度控權(quán)，“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子”。社會(huì)主義國家制度的健全和完善有賴于良好的制度設(shè)計(jì)。鄧小平在總結(jié)文革十年浩劫時(shí)說：“我們過去發(fā)生的各種錯(cuò)誤，固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵??！保?］323這是因?yàn)椋贫仍谡麄€(gè)國家和社會(huì)運(yùn)行中起著范導(dǎo)性作用。黨的十八屆三中全會(huì)提出：“必須堅(jiān)持用制度管權(quán)管事管人，……讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，是把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子的根本之策?！保?］35這說明我們黨十分重視制度的合理建構(gòu)，防止由于制度缺位或制度內(nèi)在缺陷導(dǎo)致權(quán)力失控。但實(shí)踐中，多數(shù)的制度設(shè)計(jì)僅僅是針對(duì)問題提出具體的政策措施，不同的制度之間，銜接不夠順暢，制度和制度之間沒能形成相互銜接的鏈條。制度鏈理論告訴我們，為了實(shí)現(xiàn)權(quán)力制約的目標(biāo)，必須構(gòu)建由具體的制度構(gòu)成的包括正式的制度與非正式制度相互連接、協(xié)同運(yùn)轉(zhuǎn)的鏈狀制度體系，這樣才能最大程度地發(fā)揮制約權(quán)力的作用。因而，在制度設(shè)計(jì)中必須充分考慮制度結(jié)構(gòu)的整體性與具體制度的協(xié)調(diào)性，實(shí)現(xiàn)以具體問題為導(dǎo)向的制度設(shè)計(jì)向整體性、結(jié)構(gòu)性制度設(shè)計(jì)的轉(zhuǎn)變，進(jìn)而達(dá)到權(quán)力制約制度鏈的整體推進(jìn)與協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)。為此，必須綜合考慮道德、倫理和信念等精神條件和主觀因素，以及政治、經(jīng)濟(jì)和法律等物質(zhì)條件和客觀因素，運(yùn)用系統(tǒng)論的理念構(gòu)建多層次的權(quán)力制約制度體系，即以道德制約為先導(dǎo)、以法律制約為主線、以權(quán)利制約為基礎(chǔ)、以權(quán)力制約為根本的權(quán)力制約制度體系，形成對(duì)權(quán)力腐敗的道德抑制、法律威懾、權(quán)利監(jiān)控和權(quán)力牽制機(jī)制。

第三，公開亮權(quán)，“讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行”。之所以強(qiáng)調(diào)要把權(quán)力放在陽光下運(yùn)行，是由“陽光”的天然特性和權(quán)力制約的客觀要求所決定。一方面，透明和公開對(duì)于權(quán)力腐敗具有天然的遏制作用。這是因?yàn)闄?quán)力的陽光運(yùn)行程度，與權(quán)力腐敗有著負(fù)相關(guān)的關(guān)系。權(quán)力運(yùn)行的公開性、透明性越高，權(quán)力腐敗發(fā)生的機(jī)率就會(huì)越低；反之，權(quán)力腐敗、權(quán)力濫用發(fā)生的概率就會(huì)上升。另一方面，強(qiáng)化權(quán)力制約客觀上要求讓權(quán)力公開運(yùn)行。權(quán)力制約要通過一系列的方法、手段和程序來實(shí)現(xiàn)，其中一個(gè)先決條件，就是讓權(quán)力的主人了解權(quán)力的具體內(nèi)容、具體的運(yùn)作程序，以及權(quán)力運(yùn)作的后果。如果權(quán)力運(yùn)作都是在一個(gè)封閉的空間中進(jìn)行，那么就很可能存在權(quán)力黑洞和暗箱操作，“公權(quán)”也就很可能淪為“私器”。因此，要在政黨和政府兩個(gè)層面深入推進(jìn)權(quán)力公開制度。從政黨層面而言，要建立健全黨務(wù)公開制度，引導(dǎo)廣大黨員積極參與黨內(nèi)事務(wù)；建立健全黨內(nèi)事務(wù)聽證咨詢制度、黨員定期評(píng)議基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員制度；健全黨內(nèi)情況通報(bào)制度、拓寬黨員意見表達(dá)渠道，等等。從政府層面而言，要嚴(yán)格按照依法治國的總體要求，堅(jiān)持以公開為常態(tài)、不公開為例外原則，推進(jìn)各領(lǐng)域辦事公開制度，重點(diǎn)推進(jìn)“決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開。”［3］

第四，民主行權(quán)，保障黨員和民眾享有切實(shí)的民主權(quán)利。政黨和國家政權(quán)的民主化程度，與權(quán)力制約的效果有正相關(guān)的關(guān)系。這也就是說，科學(xué)地分解權(quán)力、用制度規(guī)制權(quán)力和公開行使權(quán)力，都要以發(fā)展民主為前提和基礎(chǔ)。基于這樣的認(rèn)識(shí)，必須從中國國情的具體實(shí)際出發(fā)，大力發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主和人民民主。首先，要不斷改革和完善各項(xiàng)黨內(nèi)民主制度。作為中國的執(zhí)政黨，中國共產(chǎn)黨在中國政治權(quán)力層處于核心的地位，是國家權(quán)力的執(zhí)掌者和行使者，在社會(huì)主義民主政治建設(shè)中起著引領(lǐng)和帶動(dòng)的作用。發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主，重點(diǎn)要根據(jù)黨章規(guī)定的民主原則，完善黨的代表大會(huì)制度；改革黨內(nèi)選舉制度，擴(kuò)大候選人預(yù)備人選和候選人的差額比例；提高選人用人的公信度，擴(kuò)大干部選拔任用工作中的民主；等等。其次，要進(jìn)一步改革和完善人民民主制度。人民代表大會(huì)制度、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度、基層民主制度是人民民主的制度表現(xiàn)。人民民主制度是社會(huì)主義國家民主制度在每一個(gè)公民層面的具體體現(xiàn)，實(shí)質(zhì)是公民自治和政治參與。為此，要始終堅(jiān)持人民主體地位，以保障人民根本權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，切實(shí)保障公民的知情權(quán)、選舉權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)等權(quán)利，使法律賦予公民的各項(xiàng)政治權(quán)利轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的政治實(shí)踐。發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主和人民民主，是把中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政權(quán)力和人民的民主權(quán)利有效連接的管道和途徑，是構(gòu)建中國特色社會(huì)主義權(quán)力制約體系的必然選擇。

［1］鄧小平文選：第2卷［M］.北京：人民出版社，1994.

［2］《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》輔導(dǎo)讀本［M］.北京：人民出版社，2013.

［3］中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定［N］.人民日?qǐng)?bào)，2014-10-29（1）.

［4］［美］埃德加·博登海默.法理學(xué)——法律哲學(xué)與法律方法［M］.北京：中國政法大學(xué)出版社，1999.

［5］十六大以來重要文獻(xiàn)選編：上［M］.北京：人民出版社，2005.

［6］十七大以來重要文獻(xiàn)選編：中［M］.北京：人民出版社，2011.

［7］胡錦濤.堅(jiān)定不移沿著中國特色社會(huì)主義道路前進(jìn)，為全面建成小康社會(huì)而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會(huì)上的報(bào)告［R］.北京：人民出版社，2012：29.

［8］［英］A.J.M 米爾恩.人的權(quán)利與人的多樣性——人權(quán)哲學(xué)［M］.夏勇，譯.北京：中國大百科全書出版社，1995.

［9］毛澤東選集：第1卷［M］.北京：人民出版社，1991.