淺談對政府支持是慈善事業(yè)發(fā)展關鍵的理解

呂娜

慈善公益事業(yè)的發(fā)達程度是一個社會文明進步的標志，也是構建和諧社會的基礎之一。我國慈善事業(yè)作為社會公益事業(yè)的一個重要組成部分，與政府的角色定位與功能發(fā)揮密切相關，發(fā)展慈善事業(yè)是政府義不容辭的責任，而政府推動又是發(fā)展慈善事業(yè)必不可少的重要支撐?？梢哉f，在慈善事業(yè)的發(fā)展過程中，政府在其中扮演了慈善組織的管理者、慈善政策的供給者、慈善資金的提供者等角色， 對慈善事業(yè)的發(fā)展起到了重要的推動作用。黨的十八大報告在“統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)社會保障體系建設”中明確指出要支持發(fā)展慈善事業(yè)。當前，我們認真貫徹落實黨中央的精神，就要科學界定政府在推進慈善事業(yè)中的角色定位，明確政府職責，堅持政府推動，轉變政府職能，通過扎實有效的工作，積極探索和完善具有中國特色的慈善事業(yè)的新路途。

一、推進慈善事業(yè)是政府義不容辭的職責

堅持政府支持，既是慈善事業(yè)發(fā)展的一條重要原則，也是一切慈善工作取得良好業(yè)績的一條重要經(jīng)驗。慈善事業(yè)的發(fā)展受多種因素的影響，主要有政治因素、道德因素、宗教因素、經(jīng)濟因素，其中作為政治因素的象征符號——政府是政治權力和經(jīng)濟權力的集中代表，是社會資源的最大擁有者和分配者，對慈善事業(yè)發(fā)展的影響作用最直接、最明顯、最有效。

（一）世界環(huán)境為政府支持慈善事業(yè)發(fā)展注入了不竭的動力?？v觀世界，20世紀末，在稱為第一部門的政府組織和稱為第二部門的企業(yè)組織之外，非營利的社會組織興起并蓬勃發(fā)展，形成了相對獨立的社會部門，被稱為第三部門。大力發(fā)展第三部門已經(jīng)成為一種世界性潮流。這對于迅速融入經(jīng)濟全球化進程的中國而言，必然地要受到這種潮流的影響，許多跨國公司與國際的慈善組織亦會更多的將其參與、組織慈善項目的經(jīng)驗做法帶入中國。因此，國際大環(huán)境既為中國慈善事業(yè)的發(fā)展提供了值得仿效的榜樣，也會為中國慈善事業(yè)的發(fā)展帶來直接的推動力，我們必須審時度勢，不失時機地把中國慈善事業(yè)的發(fā)展融入世界第三部門發(fā)展的潮流之中。

（二）國內(nèi)環(huán)境為政府支持慈善事業(yè)發(fā)展創(chuàng)造了極好的機遇。從國內(nèi)范圍看，日益深化的公共行政改革，為慈善事業(yè)的發(fā)展提供了有利的條件?，F(xiàn)階段，中國正處在社會經(jīng)濟轉型發(fā)展進程之中。第一，市場經(jīng)濟要求盡快確立“小政府、大社會”的格局，中國社會保障制度的改革亦改變了過去由政府與企業(yè)包辦各種福利救濟的傳統(tǒng)，許多以往由政府或企業(yè)承擔的社會事務需要由各種社會團體來承擔；第二，市場經(jīng)濟在創(chuàng)造效率、促進經(jīng)濟增長的同時，亦造成了收入分配差距并增加了個人的生活風險，改革開放30多年來出現(xiàn)的貧富差別擴大化趨勢以及人口老齡化趨勢、家庭保障功能弱化趨勢等，均表明有必要在政府與企業(yè)之外，建立和發(fā)展慈善公益系統(tǒng)來幫助消化相關社會問題，促進社會協(xié)調發(fā)展?？梢?，政府職能轉換需要發(fā)展慈善事業(yè)，市場經(jīng)濟需要慈善事業(yè)，社會發(fā)展需要慈善事業(yè)，這正是慈善事業(yè)存在和發(fā)展的客觀社會基礎——社會需要，也是慈善事業(yè)面臨大發(fā)展的極好機遇。

（三）社會需要為政府支持慈善事業(yè)發(fā)展提出了很高的要求。從更深層次的意義來理解，我國是社會主義國家，搞市場經(jīng)濟的最終目的是達到共同富裕，人民政府更應該承擔起扶貧濟弱的責任，如果在全面深化改革中漠視弱視群體利益，其帶來的負面影響是難以估量的。其一，漠視弱勢群體利益勢必會削弱中國共產(chǎn)黨道德執(zhí)政基礎。能否確保中國民眾特別是中國社會主體階層的根本利益，能否使中國民眾的基本生活水平不斷地得以提高，是中國共產(chǎn)黨在新的歷史時期能否繼續(xù)保持其執(zhí)政地位的基礎和關鍵因素。其二，漠視弱勢群體利益勢必會抵消經(jīng)濟發(fā)展和社會進步的動力。對于弱勢群體而言，他們?nèi)狈Y金、技術、權力、能力和社會關系，于是在資源的生產(chǎn)和分配中處于相對不利的地位，在社會財富中所占份額相對較少，在政治、經(jīng)濟和文化生活中的影響力相對較低，在激烈的社會競爭中處于劣勢地位，并且僅僅靠自己的力量難以擺脫劣勢地位。這些會使得弱勢群體覺得“共同富裕”的目標虛無縹緲或遙遙無期，覺得自己是市場競爭中的失敗者，對生活失去信心，更談不上加強他們參與經(jīng)濟發(fā)展和社會進步的動力了。因此，漠視弱勢群體利益會使健全社會經(jīng)濟發(fā)展的動力減緩。其三，漠視弱勢群體利益勢必會挫傷中國經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在動因。投資是經(jīng)濟增長的內(nèi)在動因，而弱勢群體在中國社會中占有相當大的比例，他們的即期消費欲望被嚴重壓抑，會導致民間投資嚴重不足，一定程度上必然導致社會內(nèi)需不足，消費欲求萎縮，進而導致相對“生產(chǎn)過?！?，降低經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在動因。最后，漠視弱勢群體利益勢必會危及中國社會的和諧發(fā)展和安全運行。漠視弱勢群體的利益必然會使各個社會群體之間在利益增進方面向相反方向而不是同一方向進展，即強勢群體的利益增進同弱勢群體的基本生活改善是脫節(jié)的，而不是同步化。如果任其擴大，就會造成多方面的嚴重后果，直接影響到社會主義建設和社會穩(wěn)定，社會安全運行的道德機制就會遭到破壞。因此，新形勢下明確政府職責，關注慈善事業(yè)，不僅必要，而且緊迫。

二、慈善事業(yè)發(fā)展過程中政府支持存在的問題

近年來，我國政府高度重視慈善事業(yè)，對慈善事業(yè)的發(fā)展起到了很好的促進作用，然而，較之發(fā)達國家相對成熟完善的慈善事業(yè)體系與發(fā)展機制，我國慈善事業(yè)的發(fā)展尚面臨著諸多發(fā)展困境。

（一）政府對慈善組織準入要求較高，內(nèi)部監(jiān)管體制不協(xié)調。根據(jù)《社會團體登記管理條例》的規(guī)定，現(xiàn)階段我國各類慈善組織采取的是雙重管理體制，即登記管理機關是縣級及以上民政部門，而業(yè)務主管單位是對慈善組織的業(yè)務進行直接指導和日常管理的政府機構。政府對慈善組織的這種嚴格的雙重管理體制提高了準入門檻，限制了慈善組織成立的合法性。因為一方面注冊登記必須先找到一個業(yè)務主管單位，會導致一些現(xiàn)存的慈善組織因為找不到合適的業(yè)務主管單位而無法通過社團注冊；另一方面是資金和人數(shù)的門檻，《社會團體登記管理條例》在資金和人數(shù)上都有嚴格的規(guī)定，特別是2004年國務院《基金會管理條例》發(fā)布后，進一步提高了對注冊資金的要求，這在實際上排除了大量發(fā)起資金量比較小的慈善組織注冊登記的可能，使得一些慈善組織只能在政府監(jiān)督體制之外尋求生存和發(fā)展之道，不利于慈善組織的健康發(fā)展。

（二）政府對慈善的宣傳力度有待加強。加大宣傳力度，普及和提升公民慈善理念，是發(fā)展慈善事業(yè)的基本動力。慈善事業(yè)最具魅力的地方在于它深刻地體現(xiàn)出人類文明的精神追求和高尚境界。但應該看到，目前公民的慈善意識還不是很強，還遠遠沒有達到普及的程度，慈善文化與企業(yè)文化、社區(qū)文化的結合也還做得不夠，像廣播、電視、報刊等媒體對慈善的宣傳力度較小。在宣傳的技巧上，僅僅依靠政府文件、民間倡議、公益晚會、設立募捐箱等幾種手段進行宣傳，其影響力和影響范圍相對有限，不能有效激發(fā)廣大社會群體對慈善事業(yè)的關注。

（三）政府長期主導慈善，導致慈善組織缺乏自治性。所有慈善組織都必須有上級主管單位，而那些主管單位，大多是政府部門。上級主管單位擁有干涉慈善組織的權利，其中包括負責人的推薦、任免，較大規(guī)模慈善組織的理事會通常是由政府官員主導的。這種格局導致慈善組織具有了“準政府”的性質。慈善組織的負責人和工作人員直接來自政府部門，他們以一種與政府相類似的思維方式在運作。這種特殊背景使得慈善組織本身很難完全擺脫業(yè)務主管單位的影響，由管理變成控制，從而削弱了慈善組織的自治性。一些慈善組織的領導或直接來源于業(yè)務主管部門的派遣或任命，或者由慈善組織負責人提名并得到業(yè)務主管部門的批準。慈善組織人員構成還缺少專業(yè)人士和大量的志愿者。從微觀的角度分析，一個慈善組織是否具有生命力，取決于其效率和社會公信度，而慈善組織能力建設又是慈善組織效率、效益和社會公信度的直接決定因素。然而，不可否認，目前我們的慈善組織內(nèi)部管理行政色彩濃厚，很難形成良好的管理體制和吸引人才參與的現(xiàn)代機制，也難以培養(yǎng)專業(yè)化、職業(yè)化的管理隊伍，最終影響慈善組織及慈善事業(yè)的健康發(fā)展。

（四）政府對慈善組織進行監(jiān)管的政策法規(guī)不健全，影響其公信力。目前，我國尚無專門規(guī)范慈善組織實體內(nèi)容的法規(guī)條款或行政文件，如慈善組織制度、財務制度以及機構的活動領域，募捐善款、救助項目開發(fā)等方面都缺乏相應的法規(guī)依據(jù)。一些慈善組織仍帶有某些自由發(fā)展或過分依附政府的傾向，很多慈善組織的機構建設并不完善，甚至有些慈善組織形同虛設或成“準政府”，難以發(fā)揮慈善組織特有的社會功能。從目前的情況看，慈善組織的賬目基本上是不對外公開的，除政府官員外，一些企業(yè)家或知名人士盡管名列理事會成員名單之中，但他們多為社會上的大忙人，同時信息又不夠對稱，于是，便無法發(fā)揮相應的內(nèi)部監(jiān)督作用?，F(xiàn)在雖然有些慈善組織會在一定時段對慈善款物加以公布，但大多都是簡單的數(shù)量羅列。而對相關善款款項到底流向哪些地方、辦了哪些具體項目，其中的成本是多少，是否符合使用善款經(jīng)濟、必要的社會原則等方面缺乏詳細的公布和分析，難以讓社會公眾完全滿意和信服。這些都會導致一些企業(yè)家慈善愛心被捐助信息的不透明所減弱，或者有的企業(yè)家更愿意繞開慈善組織而選擇向受助對象直接捐助。

三、改進和完善我國慈善事業(yè)發(fā)展

的政府支持機制

慈善事業(yè)是非營利、公益性的社會救助事業(yè)。因此，當前政府改革的一項重要工作，就是政府職能要與社會主義市場經(jīng)濟體制下的慈善工作相適應，在科學發(fā)展觀的指導下，進行整體的系統(tǒng)性的轉軌，從職權自定到職權法定，從部門行政到公共行政，從人治行政到依法行政，從包辦一切到一切權力“歸位”。通過政府職能轉變完善慈善事業(yè)，從而建立具有中國特色的現(xiàn)代慈善事業(yè)發(fā)展機制。

（一）適當降低慈善組織準入門檻，建立基層慈善組織。目前政府對慈善組織的雙重管理體制，強化了政府對慈善組織的監(jiān)督，使慈善組織在登記注冊成為合法慈善組織之前，必須首先成為政府所屬的職能機構和能夠控制的對象。但是，這類慈善組織只是政府選擇的結果，而不是社會或公眾選擇的結果。而且，只有那些與政府關系密切，且有一定規(guī)模的組織才能獲得登記。這種做法使得大量規(guī)模較大、出于社會需要而在社會底層自動生成的慈善組織難以通過注冊登記納入政府的管理，就無法獲得合法地位。因此，有必要適當降低慈善組織的準入門檻。例如，注冊登記時適當放寬對業(yè)務主管單位的限制，降低對資金和人數(shù)的要求等等。

（二）培育全社會的慈善意識，增強現(xiàn)代公民的社會責任感。在構建和諧社會的新形勢下，進一步加大慈善宣傳力度，不斷提高全社會成員對慈善觀念的認識和了解，營造全社會成員都來關心、參與慈善事業(yè)的氛圍，是慈善事業(yè)健康發(fā)展的社會基礎。加強慈善宣傳工作，強化民眾慈善意識，是一項長期的任務。我們各級慈善組織，要積極爭取黨政部門高度重視這項工作，把慈善宣傳提到慈善文化建設的高度，列入重要議事日程，精心策劃和部署。慈善文化建設是一項系統(tǒng)工程，要納入精神文明建設和思想道德建設的規(guī)劃，組織、文化、出版、廣播、影視、報紙、網(wǎng)絡等部門通力合作，有計劃地、全方位地開展多種形式的活動，倡導慈心善舉，營造慈善氛圍，推動慈善理念傳播，促進道德文明建設。要推動慈善文化進社區(qū)、進鄉(xiāng)村、進機關、進企業(yè)、進學?；顒?，開展貼近群眾和喜聞樂見的各種專題宣傳活動。學校要普及慈善教育，把慈善文化作為學校素質教育內(nèi)容之一，培養(yǎng)青少年從小樹立愛心。要積極倡導企業(yè)公民理念，強化企業(yè)社會責任，提高企業(yè)參與慈善活動、回報社會的自覺性。

（三）加快慈善事業(yè)法制建設步伐，建立慈善組織誠信機制。目前，我國涉及慈善事業(yè)以及公益捐贈的法律法規(guī)主要有六部，分別是：《公益事業(yè)捐贈法》《紅十字會法》《社團登記管理條例》《基金會管理條例》《企業(yè)所得稅法》以及《個人所得稅條例實施細則》，但涉及慈善事業(yè)的內(nèi)容只能散見于上述法律、行政規(guī)章和政策性文件，尚無集中完備的專項法規(guī)。因此，整合完善現(xiàn)有的各項規(guī)范慈善組織的法律法規(guī)，盡快制定統(tǒng)一完整的《慈善法》法規(guī)，建立完善慈善法律體系，是當前政府及其部門一項非常迫切的任務。沒有健全的政策和法律體系作保障，慈善事業(yè)完全可能偏離軌道。類似郭美美式的人物和仁愛基金劣質自行車等丑聞還會出來破壞慈善事業(yè)的發(fā)展，以慈善的名義，把慈善事業(yè)當作撈取個人好處的搖錢樹。慈善組織提高公信力比慈善立法更能促進慈善事業(yè)的發(fā)展，因為慈善家的慈善行為追求的是精神需求，這一特點使慈善行為極易受到對慈善組織主觀印象的影響，慈善組織內(nèi)部的廉潔與否，慈善組織成員的社會聲譽，會極大的影響慈善家的精神滿足程度，從而極大地影響慈善行為。因此，政府及其相關部門需要做的，是盡快完善監(jiān)管制度，加強慈善組織的內(nèi)部約束，促使慈善組織接受各單位、各部門和社會各界特別是捐助者的監(jiān)督，提高善款使用的透明度，構筑慈善事業(yè)的誠信基礎，督促我國的第三次分配事業(yè)在愛心和信任中向前發(fā)展。

（四）理順政府與慈善組織的關系，加大慈善組織自治能力。當前我們慈善組織開展的經(jīng)常性或集中性捐贈活動，仍基本上由政府操辦。但從長遠來看，政府主辦慈善事業(yè)的情形必須改變。原因有兩點：第一，隨著政治體制改革的逐漸展開，“小政府，大社會”的格局也將成為必然趨勢；第二，政府主辦的慈善事業(yè)難免出現(xiàn)濃厚的行政強制色彩，缺乏慈善事業(yè)本該有的自愿性、獨立性和自發(fā)性。因此，慈善事業(yè)應逐步過渡到由社會來主辦，也就是說由獨立的慈善組織來操辦，而由政府及其部門給予必要的宏觀指導、監(jiān)督和協(xié)調。民政部李立國部長曾明確表示，要踐行“人人可慈善”的理念，“民政部門將不再作為慈善主體，而要為慈善事業(yè)、民間慈善事業(yè)創(chuàng)造條件。要推動民政部門主辦的慈善和救助、福利設施由民間組織和社區(qū)承辦，逐步實行管辦分離?！睘榇?，政府應積極推動慈善組織的發(fā)展，加速慈善組織發(fā)展規(guī)劃，理順政府與慈善組織的關系，規(guī)范行政權力對慈善事業(yè)的行為，給予慈善組織更大的生存和發(fā)展空間，保護公民和非營利組織的權利，切實從根本上加大慈善組織的自治能力。

堅持政府支持，既是當代政府的職責，也是一切慈善工作取得良好業(yè)績的一條重要經(jīng)驗。因此，政府應與時俱進地進行制度創(chuàng)新，完善支持機制，支持和鼓勵基層社區(qū)和民間從事慈善活動，在法律和政策上給予引導和規(guī)范，并加強對慈善組織的監(jiān)管，保證其健康發(fā)展。在經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展的社會大背景和政府支持下，我們的慈善事業(yè)一定能取得更好更快的發(fā)展。