高校國有資產(chǎn)確權(quán)問題探析

李建林　王京宇

【摘 要】分析高校國有資產(chǎn)確權(quán)現(xiàn)狀，探討高校國有資產(chǎn)確權(quán)難的成因，提出高校國有資產(chǎn)確權(quán)的對策及辦理程序。

【關(guān)鍵詞】高校資產(chǎn) 確權(quán) 安全性 保值 增值

【中圖分類號】 G 【文獻標(biāo)識碼】 A

【文章編號】0450-9889（2015）08C-0008-03

由于我國經(jīng)歷了較長的高度計劃經(jīng)濟時期，無論是公民個人還是事業(yè)單位，在思想上普遍缺乏對土地權(quán)屬的法理認(rèn)識和思想重視，在行動上多數(shù)沒有辦理所占有或使用土地的權(quán)屬證明。同時，隨著我國教育事業(yè)的迅速發(fā)展，各地高校都在紛紛通過改、擴、新建來擴大辦學(xué)規(guī)模，通過特色辦學(xué)、轉(zhuǎn)型升格完善辦學(xué)條件、提高辦學(xué)能力和水平，由此大量的固定資產(chǎn)投資形成了高校龐大的資產(chǎn)。在投資上項目層面各級領(lǐng)導(dǎo)都很重視，但竣工交付使用后資產(chǎn)的確權(quán)工作卻無人過問，或者說不重視，造成國有資產(chǎn)尤其是設(shè)備悄悄流失、房屋租賃收效變成小金庫、土地被蠶食現(xiàn)象。因此，研究和加強高校資產(chǎn)確權(quán)管理工作，是進一步明晰現(xiàn)實土地占有和使用者對土地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，化解、處理高校中存在的各類土地權(quán)屬矛盾和糾紛的必由之路，只有將土地、房屋、設(shè)備的占用、使用等行為納入法制軌道，才能更進一步地推動教育事業(yè)的健康穩(wěn)步發(fā)展。

一、高校國有資產(chǎn)確權(quán)現(xiàn)狀

目前，我國高校國有資產(chǎn)涉及權(quán)屬問題的主要是土地、房屋建筑物和大宗設(shè)備。由于種種原因，高校國有資產(chǎn)確權(quán)工作沒有得到應(yīng)有的重視，具體表現(xiàn)在幾個方面：

（一）部分高校土地權(quán)屬不清。由于我國經(jīng)歷了較長的高度計劃經(jīng)濟時期，高校用地取得的方式多為政府劃撥，而土地的性質(zhì)則為教學(xué)用地。由于是劃撥土地，高校在管理上比較松散，高校領(lǐng)導(dǎo)層對產(chǎn)權(quán)的意識也比較淡薄，加之體制的原因，因此多數(shù)高校使用的劃撥用地沒有確權(quán)，高校教學(xué)用地被擠占、蠶食的情況時有發(fā)生。

（二）大部分房屋建筑屋沒有明確產(chǎn)權(quán)。高校擴招前和擴招后，尤其是擴招后，相當(dāng)部分高校急于招生和搬遷新校區(qū)，由于建設(shè)周期短、資金來源不合理、規(guī)劃部門審查不嚴(yán)、程序簡化等原因，項目啟動時建設(shè)手續(xù)不全，也使這部分資產(chǎn)無法及時確權(quán)。某高校近80%的房屋建筑屋沒有明確產(chǎn)權(quán)，這種狀況并非個案，而是普遍現(xiàn)象。在一定程度上影響了高校的長遠發(fā)展和資產(chǎn)安全。

（三）大宗設(shè)備的確權(quán)和管理存在問題。為改善辦學(xué)條件，加快高校信息化建設(shè)，近年來高校在設(shè)備和信息化建設(shè)上加大了投入，特別是對于“985”、“211”院校國家給予了政策和資金上的扶持。然而，設(shè)備驗收只是從學(xué)校層面上履行了手續(xù)，沒有進行法律意義上的確權(quán)，尤其是幾十萬、上百萬元的大型設(shè)備在確權(quán)上和管理上都存在問題，導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失和被侵吞。

（四）教職員工住房沒有明確產(chǎn)權(quán)。在高校的發(fā)展中，高校管理層始終把人才培養(yǎng)和教職員工的安居樂業(yè)作為校黨委的一件大事來抓，同時也作為引進高端人才和留住人才的重要舉措。但是大多數(shù)學(xué)校都是只注重建設(shè)，而忽視辦證確權(quán)工作，出現(xiàn)了好事沒有辦好、留有長尾巴，教職員工不滿意的尷尬局面，也成為黨的群眾路線教育實踐活動中廣大教職員工提出的熱點和難點問題。據(jù)調(diào)查，有的高校出現(xiàn)房改房、集資房交付使用后10年沒有辦證的情況。

二、高校國有資產(chǎn)確權(quán)難的成因

（一）部分高校土地權(quán)屬來源存在爭議。由于歷史原因，部分高校土地與校園周邊土地存在四至界定不清、權(quán)屬有爭議的情況。主要表現(xiàn)為：一是部分高校當(dāng)初取得土地時，未按規(guī)范手續(xù)辦理，導(dǎo)致土地權(quán)屬缺乏依據(jù)，尤其是在土地出讓方式改革前即在土地實行招、拍、掛方式出讓以前取得的。二是部分學(xué)校特別是地處城市郊區(qū)又與農(nóng)村毗鄰的學(xué)校，因資金短缺沒有修建圍墻，或因圍墻年久失修，致使沒有明確的界限區(qū)分，導(dǎo)致土地四至不清。三是部分高校土地為當(dāng)?shù)劓?zhèn)政府征用獲取（土地出讓方式改革前，即在實行招、拍、掛方式出讓以前），當(dāng)時土地補償費較低，失地農(nóng)民或村農(nóng)村集體組織時至今日都不愿把土地權(quán)屬交出來，形成雙方手里都有土地證據(jù)的尷尬局面。四是有些高校征地后由于資金來源不足，項目推遲開工，造成土地閑置，引起新的土地糾紛和青苗二、三次補償。由于這部分高校土地權(quán)屬存在爭議，高校與當(dāng)?shù)卮澹ň樱┪瘯娃r(nóng)戶又難以解決這種糾紛，加之地方政府協(xié)調(diào)乏力，導(dǎo)致學(xué)校用地測繪等確權(quán)登記和發(fā)證無法順利進行。

（二）高校土地權(quán)屬資料收集困難。由于歷史遺留問題等多方面原因，不少高校都存在土地權(quán)屬來源證明資料缺失或收集不齊全的現(xiàn)象。主要表現(xiàn)為：一是部分未辦證的高校因建校年代久遠，無法提供或提供不全土地審批、用地協(xié)議等辦證必要的原始證明材料。二是少數(shù)高校當(dāng)初取得用地或與周邊單位交換用地時，手續(xù)辦理不全，權(quán)屬資料缺失。三是實行BT、BOT的項目，原開發(fā)企業(yè)存在土地權(quán)屬資料未予及時移交，開發(fā)完后企業(yè)解散或無法聯(lián)系等原因，難以收集整理原始資料，這些都給學(xué)校資產(chǎn)確權(quán)工作帶來了較大困難。

（三）用地指標(biāo)受限影響。近十年來，在土地出讓方式還沒有改革，未實行招、拍、掛出讓方式前購買的土地，例如部分高校因擴建而占用的部分土地，雖然與提供土地的鎮(zhèn)政府、村民小組或農(nóng)民簽訂協(xié)議并支付相關(guān)費用的，但由于當(dāng)時受規(guī)劃、用地指標(biāo)等限制，而無法在國土資源部門辦理相關(guān)報征手續(xù)，導(dǎo)致整個學(xué)校土地確權(quán)工作難以開展。

（四）領(lǐng)導(dǎo)不重視，相關(guān)制度缺失。領(lǐng)導(dǎo)不重視是高校國有資產(chǎn)確權(quán)工作難的主要原因之一。只有領(lǐng)導(dǎo)重視和支持，相關(guān)制度才能得以完善、更好地落實，相關(guān)人財物也能得到有保證。反之，相關(guān)制度就會缺失或者不完善，有的制度雖然有但被束之高閣。

（五）項目建設(shè)前期資料不全，人員變動造成難以為繼。由于多數(shù)高校在項目建設(shè)中和設(shè)備采購中，缺乏專業(yè)對口的管理人員，造成項目建設(shè)前期資料不全、后期資料補充困難重重的局面。加之項目建設(shè)管理大多數(shù)學(xué)校采取設(shè)立臨時指揮部的形式，項目結(jié)束后指揮部隨即撤銷，相關(guān)事宜后續(xù)無人過問。隨著時間跨度越大，人員變動和移交程序不嚴(yán)謹(jǐn)，項目建設(shè)的前期資料丟失情況時有發(fā)生。

（六）資金來源多渠道，存在產(chǎn)權(quán)風(fēng)險。財政體制的改革以及政府對教育發(fā)展日益重視，給予了諸多的政策扶持，此外，高校通過金融機構(gòu)、政府平臺貸款等多種形式補充資金的不足，從而使高?；ㄐ纬少Y金來源多渠道、項目建設(shè)市場化的新格局。例如，除財政撥款外，還有政府擔(dān)保貸款、融資租賃、BOT、BT等模式，高校迎來了發(fā)展的春天。但是，我們也應(yīng)看到，資金來源多渠道，同樣存在產(chǎn)權(quán)風(fēng)險和信貸風(fēng)險。

（七）內(nèi)部控制制度約束弱化，外部缺乏有效監(jiān)督。目前，相當(dāng)部分高校都存在著內(nèi)部控制制度未建立或不健全的情況，內(nèi)部控制制度弱化，法人治理結(jié)構(gòu)不合理、不規(guī)范等問題，其主要原因是在于內(nèi)部約束機制缺失、不夠完善，或行之無效、乏力，同時缺乏相應(yīng)的激勵制度；而在外部則存在政府主管部門監(jiān)督力度不夠、放權(quán)過度的問題。

（八）確權(quán)成本高，令高校管理層望而卻步。按教育部院校設(shè)置要求，通過評估的院校教學(xué)房屋面積加上教輔房屋面積一般要求在30萬平方米左右。因此，按國家規(guī)定的辦證收費標(biāo)準(zhǔn)計算，高校房屋建筑物、土地確權(quán)登記和發(fā)證所需的勘測費、評估費及完善用地手續(xù)等確權(quán)辦證費用較大。高校公用經(jīng)費本身就很緊張，不少學(xué)校無力承擔(dān)和落實辦證所需要經(jīng)費。由于經(jīng)費的缺乏，也給高校資產(chǎn)確權(quán)工作順利開展帶來了一定影響。

（九）政府部門之間工作缺乏協(xié)調(diào)配合。部分地方國土資源、發(fā)展改革、教育等部門之間未建立起有效的溝通協(xié)調(diào)工作機制，相互之間工作配合不力，推諉扯皮、消極怠工現(xiàn)象不同程度地存在，直接影響了高校國有資產(chǎn)確權(quán)工作的有效解決和推進。此外，部分地方高校自身也存在因權(quán)屬資料收集困難或權(quán)屬爭議難以協(xié)調(diào)，既不積極尋求解決問題的辦法，也不及時向上反映或申報，索性就此擱置不管的現(xiàn)象，也致使確權(quán)登記和發(fā)證工作停滯不前。

三、高校國有資產(chǎn)確權(quán)的對策及辦理程序

（一）要充分認(rèn)識高校用地土地確權(quán)登記和發(fā)證工作的重要意義。根據(jù)法律規(guī)定，未經(jīng)確權(quán)登記的土地權(quán)利不受法律保護。因此，開展高校用地確權(quán)登記和發(fā)證工作，是明晰土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，更好地保護高校用地的合法權(quán)益所采取的一項重要舉措，同時也是落實土地管理政策，規(guī)范土地資產(chǎn)的權(quán)屬管理、全面依法治校的一項重要行動，是大力發(fā)展教育、保障高等教育健康有序發(fā)展的重要工作；此外，對落實耕地保護制度，促進土地的節(jié)約集約利用都具有十分重要的作用。

（二）加強對高校確權(quán)工作的領(lǐng)導(dǎo)，建立完善管理制度。黨的十八屆四中全會做出了全面推進依法治國、建設(shè)中國特色社會主義法治體系和建設(shè)社會主義法治國家的重大戰(zhàn)略部署。為適應(yīng)新常態(tài)加快發(fā)展，高校應(yīng)該積極貫徹執(zhí)行國家有關(guān)資產(chǎn)管理的法律、法規(guī)和規(guī)章，同時又要結(jié)合各自學(xué)校的具體實際，建立起本?？删唧w實施的國有資產(chǎn)管理制度體系，做到依法管理、規(guī)范管理、科學(xué)管理、高效管理。建立高校國有資產(chǎn)確權(quán)制度細則，明確規(guī)定項目投入使用后一定時期內(nèi)必須完成產(chǎn)權(quán)登記，以維護資產(chǎn)的安全完整和提高設(shè)備的使用效益。要加強對國有資產(chǎn)的領(lǐng)導(dǎo)，把加強領(lǐng)導(dǎo)提高到國有資產(chǎn)管理保值增值，以及追究領(lǐng)導(dǎo)履職責(zé)任這個高度來認(rèn)識，成立確權(quán)領(lǐng)導(dǎo)小組，作為一把手工程，切實保證人力、物力、財力到位，抓出成效。上級主管部門應(yīng)把高校國有資產(chǎn)確權(quán)工作作為考核校領(lǐng)導(dǎo)班子的一項指標(biāo)，實施外部監(jiān)督并舉，同時還可以通過檢查和評比，達到以評促建、以評促進發(fā)展的目的。

（三）要尊重歷史、注重現(xiàn)實，依法進行土地確權(quán)登記。高校用地是保障和發(fā)展高等教育的重要載體，也是學(xué)校所擁有的不動產(chǎn)物權(quán)的重要組成部分。由于高校在土地的取得和占用等方面存在的歷史遺留問題較多，情況比較復(fù)雜，有權(quán)屬資料來源不全的，有土地權(quán)屬爭議的，面積、界址不清的，等等。因此，在開展高校用地的確權(quán)登記和發(fā)證過程中，各級政府和主管部門應(yīng)當(dāng)積極參與，相互配合、有效協(xié)調(diào)，使確權(quán)工作做到權(quán)屬合法、用途規(guī)范、界址清楚、面積準(zhǔn)確。

（四）推進全面依法治校，確保國有資產(chǎn)保值增值。根據(jù)我國法律規(guī)定，未經(jīng)確權(quán)登記的土地、房屋、設(shè)備權(quán)利不受法律保護。高校國有資產(chǎn)只有依法在進行確權(quán)登記后，其用益物權(quán)才能得到有效保護。目前，高校國有資產(chǎn)三權(quán)分離，所有權(quán)歸國家，使用權(quán)是各高校，管理權(quán)分散于學(xué)校的不同部門，高校的資產(chǎn)管理尚未形成一個產(chǎn)權(quán)明析、責(zé)任明確的運行機制。學(xué)校確權(quán)被重視并提上議事日程是順應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的必然產(chǎn)物，也是發(fā)展教育事業(yè)的重要保障措施。如果今天不重視，不去辦理確權(quán)登記和發(fā)證手續(xù)，不僅高校的權(quán)益得不到合法保護，也會影響教育事業(yè)的長遠發(fā)展，這也是與黨中央推行的全面依法治國、教育部倡導(dǎo)的依法治校背道而馳的。

（五）加強信息化建設(shè)，建立資產(chǎn)管理與財務(wù)管理的勾稽監(jiān)督制度。在當(dāng)今大數(shù)據(jù)的時代，加強信息化建設(shè)，建立資產(chǎn)管理與財務(wù)管理的勾稽監(jiān)督制度，完善雙向管理流程，既是時代的要求，也是教育改革、依法治校新常態(tài)的要求，要加強對高校采購、使用、管理、報廢一條龍的監(jiān)督管理；高校資產(chǎn)管理部門與財務(wù)管理部門要在資產(chǎn)“存在”期間要關(guān)注其形態(tài)、位置、數(shù)量、質(zhì)量、價值等的各種變化，利用信息數(shù)據(jù)從物到賬、從賬到物、從賬到賬適時保持動態(tài)一致，從而確保國有資產(chǎn)的安全。

（六）積極爭取地方政府的支持。積極協(xié)調(diào)地方各級政府部門，給予高校補充項目前期資料、辦證等方面的便利。高校在項目建設(shè)上普遍存在前期資料管理經(jīng)驗不足的問題，給后期產(chǎn)權(quán)確權(quán)工作帶來很大的困擾。補充資料是一項耗時、費力的工作，并且牽涉面廣，沒有地方各級政府部門的支持難以（下轉(zhuǎn)第96頁）（上接第9頁）完成。各級政府主管部門要貫徹黨的群眾路線，做好宗旨服務(wù)，主動協(xié)調(diào)各方，減化程序，提高工作效率，為推動高校的建設(shè)作貢獻。同時在政策允許的范圍內(nèi)，減免和部分減免確權(quán)費用，禁止搭車收費，以減輕高校資產(chǎn)確權(quán)的負擔(dān)。

（七）加強對國資確權(quán)管理人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高管理水平。要按照依法治國的精神來依法治校，強化資產(chǎn)管理的意識，增強高校資產(chǎn)管理人員的責(zé)任感、使命感，防止出現(xiàn)失職瀆職現(xiàn)象；對國有資產(chǎn)管理工作要按規(guī)范執(zhí)行，加強相關(guān)法律法規(guī)和政策的執(zhí)行力，配備好管理機構(gòu)和專職管理人員，進一步加強對資產(chǎn)管理人員業(yè)務(wù)知識和信息化知識的培訓(xùn)，提升高校資產(chǎn)管理的整體水平。

（八）高校國有資產(chǎn)確權(quán)的辦理程序。確權(quán)流程：（1）成立確權(quán)領(lǐng)導(dǎo)小組；（2）收集相關(guān)資料；（3）補充資料：城市檔案館、施工企業(yè)、建設(shè)行政管理部門；（4）向教育行政管理部門申請備案；（5）到當(dāng)?shù)爻鞘袡n案館提交資料；（6）到當(dāng)?shù)刈〗ü芾聿块T申請辦理確權(quán)。

【參考文獻】

[1]吳萬忠，江世英，李守麗.高校國有資產(chǎn)管理思考[J].信陽農(nóng)業(yè)高等?？茖W(xué)校學(xué)報，2004（3）

[2]張榮秀，陳昌明，楊富海.高校國有資產(chǎn)管理探析[J].會計之友（中旬刊），2009（4）

[3]中小學(xué)用地確權(quán)登記發(fā)證工作全面開展[J].安徽教育，2011（4）

[4]徐志雄.關(guān)于防止高校國有資產(chǎn)流失的探討[J].文史博覽，2006（9）

[5]朱秀英.高校國有資產(chǎn)探討[J].天水師范學(xué)院學(xué)報，2001（4）

[6]黃朝暉.高等院校加強固定資產(chǎn)研究[J].經(jīng)濟研究導(dǎo)刊，2013（11）

【作者簡介】李建林（1958- ），女，廣西桂林人，桂林旅游高等?？茖W(xué)?？倳嫀?，高級經(jīng)濟師，廣西會計拔尖人才（高校班）培養(yǎng)對象，廣西會計協(xié)會教育分會副會長，全國高職院校會計分會常務(wù)理事，研究方向：投融資、財務(wù)與會計、國有資產(chǎn)管理類的理論與實務(wù)；王京宇（1983- ），男，河南人，研究生，桂林旅游高等?？茖W(xué)校后勤處資產(chǎn)管理科科員，研究方向：國有資產(chǎn)管理類的理論與實務(wù)。

（責(zé)編 黎 原）