湖南東洞庭湖國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理現(xiàn)狀淺析

于菁菁　崔麗娟　雷茵茹　李　偉　張曼胤　魏圓云（中國(guó)林業(yè)科學(xué)研究院濕地研究所，濕地生態(tài)功能與恢復(fù)北京市重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，北京100091）

湖南東洞庭湖國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理現(xiàn)狀淺析

于菁菁崔麗娟雷茵茹李偉張曼胤魏圓云
（中國(guó)林業(yè)科學(xué)研究院濕地研究所，濕地生態(tài)功能與恢復(fù)北京市重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，北京100091）

湖南東洞庭湖國(guó)家級(jí)濕地自然保護(hù)區(qū)是我國(guó)重要的湖泊類型濕地保護(hù)區(qū)，也是我國(guó)首批國(guó)際重要濕地之一，在其管理和建設(shè)中出現(xiàn)的功能區(qū)劃、管理制度、土地權(quán)屬、人員配備等問題具有典型性。分析保護(hù)區(qū)的管理現(xiàn)狀，并提出了合理區(qū)劃、健全管理體制、籌集資金和人才引進(jìn)以及加強(qiáng)社區(qū)共管等方面的管理意見，以期為我國(guó)濕地自然保護(hù)區(qū)建設(shè)和管理提供參考。

濕地；自然保護(hù)區(qū)；管理現(xiàn)狀；改善意見

洞庭湖是我國(guó)第二大淡水湖泊，由東、西、南3個(gè)湖區(qū)組成，其中作為本底湖的東洞庭湖面積最大，在蓄水、抗旱、防洪方面起到重要調(diào)節(jié)作用。1982年經(jīng)湖南省人民政府批準(zhǔn)建立東洞庭湖自然保護(hù)區(qū)，1992年?yáng)|洞庭湖濕地加入國(guó)際重要濕地，成為中國(guó)首批6塊國(guó)際重要濕地之一；1994年經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)升級(jí)為國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)。

1　保護(hù)區(qū)管理現(xiàn)狀

1.1濕地保護(hù)管理工作現(xiàn)狀

東洞庭湖保護(hù)區(qū)的保護(hù)管理工作相對(duì)比較到位，《岳陽(yáng)宣言》和《洞庭湖宣言》的先后發(fā)表，促使東洞庭湖保護(hù)區(qū)實(shí)現(xiàn)了與國(guó)家和國(guó)際濕地地保護(hù)的接軌。保護(hù)區(qū)根據(jù)實(shí)際情況制定了《工作手冊(cè)》《關(guān)于禁止獵捕野生鳥類的通告》《保護(hù)區(qū)管理局工作職責(zé)》等，編制了《東洞庭湖國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)野生動(dòng)物救護(hù)制度》和《湖南東洞庭湖國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理局科研和監(jiān)測(cè)項(xiàng)目申報(bào)工作制度》，以及根據(jù)保護(hù)區(qū)可能出現(xiàn)的偷獵現(xiàn)象制定《案件舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》等。制度和規(guī)范的制定在一定程度上保證了管理局對(duì)轄區(qū)內(nèi)濕地保護(hù)管理工作的正常開展。

保護(hù)區(qū)管理局在管理上分工明確，辦公室牽頭管理，下設(shè)保護(hù)科、科技科、森林公安等，負(fù)責(zé)保護(hù)區(qū)內(nèi)野生動(dòng)物及其棲息地的管理，保護(hù)區(qū)的全局監(jiān)測(cè)、資源調(diào)查以及安全和消防工作等。針對(duì)保護(hù)區(qū)管理范圍大、管理分散的現(xiàn)狀，管理局在保護(hù)區(qū)內(nèi)設(shè)立采桑湖管理站、丁字堤管理站等7個(gè)管理站，分區(qū)域負(fù)責(zé)做好轄區(qū)內(nèi)的巡護(hù)和管理等工作。

1.2濕地社區(qū)管理工作現(xiàn)狀

保護(hù)區(qū)近年來圍繞世界濕地日、環(huán)境日等，舉辦相關(guān)講座、論壇，開展?jié)竦乇Ｗo(hù)主題活動(dòng)，呼吁濕地資源保護(hù)，提高公眾保護(hù)意識(shí)；利用愛鳥周、觀鳥大賽等吸引國(guó)內(nèi)外專業(yè)學(xué)者以及愛鳥人士參與，結(jié)合媒體宣傳報(bào)道表彰先進(jìn)事件和個(gè)人。此外，管理局結(jié)合保護(hù)區(qū)的保護(hù)物種多樣性，環(huán)境、旅游、農(nóng)業(yè)和漁業(yè)等產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及管理形式和項(xiàng)目基礎(chǔ)建設(shè)等方面的需求，選取4個(gè)典型的社區(qū)開展“和諧社區(qū)”工程建設(shè)。雖然目前只有封閉管理社區(qū)落實(shí)情況較好，其他社區(qū)共管仍需進(jìn)一步探索和完善，但保護(hù)區(qū)的社區(qū)共管意識(shí)值得提倡和發(fā)展（吳勇等， 2011）。保護(hù)區(qū)開展生態(tài)旅游的同時(shí)注重保護(hù)與利用相結(jié)合，推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。保護(hù)區(qū)注重打造濕地精品工程，觀鳥走廊、文化長(zhǎng)廊、人工濕地展示、標(biāo)本館擴(kuò)建等以濕地景觀和濕地文化為中心開發(fā)的生態(tài)旅游項(xiàng)目，發(fā)展勢(shì)頭良好。

2　保護(hù)管理中存在的問題

2.1保護(hù)區(qū)功能區(qū)劃不合理

根據(jù)《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》等有關(guān)規(guī)定，結(jié)合東洞庭湖國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)的性質(zhì)、保護(hù)對(duì)象、自然環(huán)境和資源分布等狀況，在堅(jiān)持保護(hù)和利用相結(jié)合的前提下，東洞庭湖保護(hù)區(qū)在建立之初便將全區(qū)劃分為2.9萬hm2的核心區(qū)、3.64萬hm2的緩沖區(qū)和12.46萬hm2的實(shí)驗(yàn)區(qū)3個(gè)功能區(qū)，且功能分區(qū)形式沿用至今。就保護(hù)區(qū)目前的情況而言，核心區(qū)采取封閉式管理、緩沖區(qū)只準(zhǔn)進(jìn)入從事科學(xué)研究觀測(cè)活動(dòng)，實(shí)驗(yàn)區(qū)可以進(jìn)行適度開發(fā)，實(shí)驗(yàn)區(qū)管理內(nèi)容繁雜，加之核心區(qū)和緩沖區(qū)也需要一定的管理，導(dǎo)致保護(hù)區(qū)內(nèi)的管理人員的數(shù)量和分配不合理，調(diào)查中保護(hù)區(qū)不同工作崗位的人員都提到功能區(qū)劃不合理這一現(xiàn)實(shí)問題。

2.2保護(hù)區(qū)管理制度不明確

《濕地保護(hù)管理規(guī)定》的頒布標(biāo)志著我國(guó)的濕地保護(hù)有法可依，但在對(duì)保護(hù)區(qū)管理人員的訪談中，他們反復(fù)強(qiáng)調(diào)我國(guó)亟需一部明確的法律指導(dǎo)濕地自然保護(hù)區(qū)的管理工作，現(xiàn)有的《規(guī)定》雖然在法律上強(qiáng)化了濕地保護(hù)，但沒有細(xì)化在管理中存在的問題，致使有些工作的開展缺乏法律威懾作用。尤其是在濕地管理中發(fā)現(xiàn)違法犯罪捕殺濕地動(dòng)物時(shí)，需要依據(jù)《野生動(dòng)物保護(hù)法》等相關(guān)法律進(jìn)行處理，而不是專門的濕地保護(hù)法來直接管理懲治，對(duì)森林公安工作的開展產(chǎn)生一定程度的限制。另外，目前保護(hù)區(qū)缺少針對(duì)東洞庭湖濕地保護(hù)現(xiàn)狀的管理?xiàng)l例，在濕地保護(hù)、野生動(dòng)植物資源管護(hù)等工作開展時(shí)難以實(shí)現(xiàn)有針對(duì)性的“有法可依”。

表1　東洞庭湖保護(hù)區(qū)管理現(xiàn)狀

2.3保護(hù)區(qū)涉及的管理部門復(fù)雜

我國(guó)的濕地資源管理涉及水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、環(huán)保、漁政等部門，按照現(xiàn)有的管理規(guī)定，保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)只能對(duì)鳥類、野生動(dòng)物或紅樹林進(jìn)行管理和保護(hù)（姜宏瑤等，2010）。東洞庭湖保護(hù)區(qū)便是此管理現(xiàn)象的典型代表，其管理涉及省級(jí)、多個(gè)縣區(qū)和地級(jí)農(nóng)場(chǎng)，以及國(guó)土資源、水利、漁政、環(huán)保、林業(yè)、交通、港監(jiān)、公安等多個(gè)部門和機(jī)構(gòu)（表1）（王小鋼， 2003）。2000年岳陽(yáng)市政府授權(quán)岳陽(yáng)縣政府對(duì)東洞庭湖濕地統(tǒng)一管理，岳陽(yáng)縣政府成立岳陽(yáng)縣東洞庭湖管理委員會(huì)，負(fù)責(zé)水面的漁政、環(huán)保、公安、水利、葦業(yè)等事務(wù)的管理。然而部門和機(jī)構(gòu)混雜，在管理時(shí)存在一定的協(xié)調(diào)問題，有時(shí)甚至?xí)?dǎo)致漏洞的出現(xiàn)，例如實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi)違法種植與養(yǎng)殖事件等。

另外，洞庭湖區(qū)的濕地管理模式采取分散式管理（李揮等，2002），將水域分為東洞庭湖保護(hù)區(qū)在內(nèi)的3個(gè)保護(hù)區(qū)，開展管理工作時(shí)相互獨(dú)立，造成工作的重復(fù)性，勢(shì)必存在人力、物力、財(cái)力的浪費(fèi)。管理機(jī)構(gòu)之間溝通機(jī)制不健全，導(dǎo)致信息反饋較慢，阻礙了及時(shí)有效地處理問題。保護(hù)區(qū)管理部門也提出在整個(gè)洞庭湖區(qū)濕地管理中存在“群龍無首”的問題，需要一個(gè)統(tǒng)領(lǐng)的機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)管理整個(gè)洞庭湖區(qū)及相關(guān)流域。

2.4濕地自然保護(hù)區(qū)土地所有權(quán)和管理權(quán)不明確

保護(hù)區(qū)在1990年獲得了岳陽(yáng)市政府6.54萬hm2面積的洞庭湖權(quán)屬證明書，該證明書明確規(guī)定劃撥的土地歸保護(hù)區(qū)所有，保護(hù)區(qū)代表國(guó)家行駛管理權(quán)，但由于權(quán)證是市政府頒發(fā)的“國(guó)有山林權(quán)屬證書”不是“土地使用權(quán)屬證書”，權(quán)屬至今沒有真正落實(shí)。岳陽(yáng)市政府的經(jīng)營(yíng)權(quán)和管理權(quán)沒有收回，致使保護(hù)區(qū)管理局在保護(hù)管理中存在各種各樣的限制。“采桑湖事件”曾一度在社會(huì)上引起廣泛爭(zhēng)論，究其原因便是土地權(quán)屬問題不清。《土地管理法》規(guī)定：“依法所確定的土地所有權(quán)和土地使用權(quán)，不因自然保護(hù)區(qū)的劃定而改變”，這給保護(hù)區(qū)與周邊社區(qū)的關(guān)系處理帶來了困難，導(dǎo)致“采桑湖事件”的發(fā)生，給保護(hù)區(qū)的管理工作帶來諸多負(fù)面影響。

2.5保護(hù)區(qū)人員配備、資金投入不足

保護(hù)區(qū)人員配備不足主要體現(xiàn)在管理人員不足和科研專業(yè)人員不足兩方面。目前保護(hù)區(qū)人員編制困難使得面積廣袤、管理站點(diǎn)分散、管理人員匱乏的現(xiàn)狀難以緩和，專業(yè)技術(shù)人員的缺乏使得野生動(dòng)植物的救護(hù)、科研考察等工作不能有效開展。此外，保護(hù)區(qū)管理局的主要資金來源有國(guó)家財(cái)政部門的撥款、專項(xiàng)資金以及科研項(xiàng)目等，資金來源、數(shù)量有限，導(dǎo)致濕地管護(hù)等常規(guī)工作開展更加困難。

3　東洞庭湖國(guó)家級(jí)濕地自然保護(hù)區(qū)管理建議

3.1合理的功能區(qū)劃

可根據(jù)保護(hù)區(qū)的情況實(shí)行動(dòng)態(tài)功能的分區(qū)規(guī)劃，即一個(gè)時(shí)間段后根據(jù)實(shí)際情況對(duì)保護(hù)區(qū)的功能區(qū)劃進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。就東洞庭湖而言，根據(jù)實(shí)驗(yàn)區(qū)面積過大管理不便的實(shí)際情況，需要綜合考慮各方面的情況對(duì)保護(hù)區(qū)的功能分區(qū)進(jìn)行進(jìn)一步調(diào)整。另外，針對(duì)保護(hù)區(qū)內(nèi)濕地資源、動(dòng)植物資源多樣性的特點(diǎn)，可以不僅局限于保護(hù)區(qū)三大功能分區(qū)的劃分形式，轉(zhuǎn)而探求更為完善的多樣性區(qū)域劃分保護(hù)形式，例如在三大功能分區(qū)的內(nèi)部可以進(jìn)一步細(xì)化，突出保護(hù)重點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)濕地的可持續(xù)保護(hù)。

3.2協(xié)調(diào)部門間管理

就保護(hù)區(qū)目前的狀況而言，濕地資源由水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、環(huán)保、漁政等多個(gè)部門管理，即使保護(hù)區(qū)管理局內(nèi)部責(zé)任分工明確，也很難協(xié)調(diào)政府各部門之間的管理工作?；诖丝梢陨暾?qǐng)?jiān)O(shè)立一個(gè)組織機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)處理保護(hù)區(qū)涉及權(quán)屬問題的情況，可隸屬于管理局內(nèi)，也可以游離其外，有利于及時(shí)有效地解決問題。對(duì)于洞庭湖區(qū)“群龍無首”的現(xiàn)狀，可以成立合作管理小組協(xié)調(diào)工作，統(tǒng)籌規(guī)劃湖區(qū)濕地資源保護(hù)和調(diào)查等工作，制定洞庭湖區(qū)濕地保護(hù)工作計(jì)劃。

3.3吸引資金和專業(yè)人員通過派遣學(xué)習(xí)、自我學(xué)習(xí)和培訓(xùn)等形式提高現(xiàn)有在職人員的專業(yè)水平，利用保護(hù)區(qū)內(nèi)的資源優(yōu)勢(shì)吸納濕地領(lǐng)域項(xiàng)目資金和技術(shù)的雙效益。依托當(dāng)?shù)刭Y源優(yōu)勢(shì)在實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi)可以合理開發(fā)生態(tài)旅游，加強(qiáng)濕地宣教，既能招募濕地保護(hù)志愿者參與保護(hù)區(qū)管理工作，也能在一定程度上帶動(dòng)濕地生態(tài)旅游的發(fā)展。

3.4依法監(jiān)督濕地保護(hù)

東洞庭湖保護(hù)區(qū)在開展?jié)竦乇Ｗo(hù)時(shí)，需要嚴(yán)格按照自然保護(hù)區(qū)條例以及濕地保護(hù)管理規(guī)定等相關(guān)專項(xiàng)法律管理?xiàng)l文，同時(shí)結(jié)合湖南省相關(guān)條例《湖南省濕地保護(hù)條例》《湖南省野生動(dòng)植物資源保護(hù)條例》等監(jiān)督管理。目前，保護(hù)區(qū)缺少針對(duì)其現(xiàn)狀制定的保護(hù)條例，保護(hù)區(qū)可以進(jìn)行濕地價(jià)值評(píng)價(jià)和環(huán)境評(píng)價(jià)，根據(jù)保護(hù)區(qū)的濕地資源分布和特點(diǎn)，結(jié)合其未來規(guī)劃和發(fā)展方向，編制有利于保護(hù)區(qū)可持續(xù)發(fā)展和保護(hù)有力的條例，以便更有針對(duì)性地對(duì)保護(hù)區(qū)進(jìn)行管理。

3.5倡導(dǎo)社區(qū)共管保護(hù)濕地

保護(hù)區(qū)應(yīng)積極探索“社區(qū)共管”模式保護(hù)濕地，同時(shí)建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展型社區(qū)、生態(tài)旅游發(fā)展型社區(qū)、封閉管理型社區(qū)和開放管理型社區(qū)開展“和諧社區(qū)”工程建設(shè)，據(jù)了解只有封閉管理區(qū)建設(shè)落實(shí)較好（吳勇等， 2011）。保護(hù)區(qū)可以針對(duì)“和諧社區(qū)”各區(qū)域的發(fā)展特色適當(dāng)引導(dǎo)周圍社區(qū)人們更多地參與，例如在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展型社區(qū)可以邀請(qǐng)農(nóng)業(yè)專家為社區(qū)居民帶來現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展技術(shù)指導(dǎo)；開放管理區(qū)可以讓更多的社區(qū)志愿者參與到濕地巡護(hù)、濕地保護(hù)工作中，在一定程度上避免或減少周邊居民捕殺濕地動(dòng)物的行為；生態(tài)旅游發(fā)展區(qū)可以依托生態(tài)旅游建設(shè)，讓周邊社區(qū)參與到濕地保護(hù)活動(dòng)中，既滿足當(dāng)?shù)鼐用裼^光、休閑等需求，同時(shí)也可以通過生態(tài)旅游促進(jìn)濕地保護(hù)工作的宣傳，為進(jìn)一步開展社區(qū)共管工作提供便利，讓濕地保護(hù)得到社區(qū)力量的支持。

崔國(guó)發(fā)， 孫銳. 2014.濕地自然保護(hù)區(qū)保護(hù)優(yōu)先性評(píng)價(jià)技術(shù)［M］.北京：中國(guó)林業(yè)出版社

國(guó)家環(huán)境保護(hù)局，國(guó)家技術(shù)監(jiān)督局.GB/ T 14529-93 自然保護(hù)區(qū)類型與級(jí)別劃分原則［S］. 北京：中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)出版社

姜宏瑤， 溫亞利.2010. 我國(guó)濕地保護(hù)管理體制的主要問題及對(duì)策［J］. 林業(yè)資源管理 （3）： 1-5

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吳勇，田犇.2011.論東洞庭湖自然保護(hù)區(qū)公眾參與機(jī)制的完善［C］.2011洞庭湖發(fā)展論壇文集

王小鋼. 2003.跨部門管理的自然保護(hù)區(qū)建立和變更的法律規(guī)則設(shè)計(jì)：以湖南岳陽(yáng)東洞庭湖國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)為例［J］. 林業(yè)資源管理 （5）：40-44.

Analysis of Current Status of the National Nature Reserve of East Dongting Lake

YU Jing-Jing CUI Li-Juan LEI Yin-Ru LI Wei ZHANG Man-Yin WEI Yuan-Yun

Institute of Wetland Research, Chinese Academy of Forestry, Beijing Key Laboratory of Wetland Services and Restoration, Beijing 100091, China)

The national wetland nature reserve of East Dongting lake in Hunan is China’s important lake wetland reserve, also one of the wetlands in China with international importance. Typical problems still exist in its management and development, such as zonation of functions， management system， land ownership， and staffng. The paper tries to analyze the present situation in nature reserve management, and proposals such as rational zoning, sound management system, fund raising, and recruitment of talents, as well as strengthening community co-management, in order to provide a basis for development and management of China’s wetland nature reserves.

Wetlands; Wetland nature reserve; Management situation; Suggestions for improvement

10.3969/j.issn.1673-3290.2015.04.11

2015-09-30

濕地類型自然保護(hù)區(qū)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范研究

于菁菁（1991-），女，山東榮成人，碩士，主要研究方向?yàn)闈竦鼐坝^與規(guī)劃設(shè)計(jì)。E-mail：jingjingyu 0309@163.com

崔麗娟（1968-），女，研究員，博士生導(dǎo)師，主要從事濕地生態(tài)研究。E-mail：lkyclj@126.com