借鑒和推廣“三生共贏”扶貧新模式著力提高扶貧開發(fā)新成效

文/和秀瓊（玉龍縣政協(xié)主席）

借鑒和推廣“三生共贏”扶貧新模式著力提高扶貧開發(fā)新成效

文/和秀瓊（玉龍縣政協(xié)主席）

玉龍縣政協(xié)主席和秀瓊到掛包幫聯(lián)系戶家中調(diào)研

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的最大壁壘。多年來，國家為消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的影響，堅持以“三農(nóng)”工作為重，以扶貧開發(fā)為切入點，先后出臺了《國家八七扶貧攻堅計劃》（1994—2000年）、新農(nóng)村建設(shè)、整鄉(xiāng)（村）推進以及“美麗鄉(xiāng)村”等，大力實施了危房改造、地震安居、農(nóng)田水利設(shè)施、鄉(xiāng)村道路暢通以及產(chǎn)業(yè)培育等系列工程，農(nóng)民收入大幅增加，農(nóng)村面貌得到極大改善，農(nóng)業(yè)得到長足發(fā)展，成功走出了一條中國特色扶貧開發(fā)道路。目前，我國扶貧開發(fā)已經(jīng)從以解決溫飽為主要任務(wù)的階段轉(zhuǎn)入到全面建成小康社會的新階段，扶貧開發(fā)工作面臨著新的機遇，同時，也存在著新挑戰(zhàn)和困難。習(xí)近平總書記強調(diào)：“沒有貧困地區(qū)的小康，沒有貧困人員的脫貧，就沒有全面建成小康社會?！币虼?，總結(jié)好扶貧開發(fā)經(jīng)驗，著力提高貧困地區(qū)扶貧開發(fā)成效，關(guān)系全面建成小康社會的全局。玉龍縣是省級扶貧工作重點縣和滇西邊境連片特困地區(qū)之一。一直以來把扶貧攻堅作為重中之重，整合資源，加大投入，集中力量打好扶貧攻堅戰(zhàn)，全縣農(nóng)村的生產(chǎn)生活水平得到明顯改善，但同時也存在投入的扶貧資源被稀釋、流失、虛耗等現(xiàn)象，甚至有些地方還存在“等、靠、要”的思想，缺乏自身發(fā)展的能力和動力。面對與全國同步建成小康社會的繁重任務(wù)，如何在全省開展的扶貧攻堅及“掛包幫”和“轉(zhuǎn)走訪”中做出亮點、做出特色、做出成效，筆者通過調(diào)研麗江健康與環(huán)境研究中心開展的“生產(chǎn)、生活、生態(tài)”（以下簡稱“三生共贏”模式）項目，認(rèn)為其倡導(dǎo)的發(fā)展理論和開展項目模式對新時期扶貧開發(fā)工作有較好的借鑒和參考價值，現(xiàn)結(jié)合平時的思考總結(jié)如下。

一、“三生共贏”模式概況

隨著現(xiàn)代化進程的不斷加快，廣大農(nóng)村正處于由“傳統(tǒng)”走向“現(xiàn)代”的歷史過渡時期，并在所謂的現(xiàn)代化進程中不斷被邊緣化，逐漸喪失話語權(quán)，出現(xiàn)了國家、社會與鄉(xiāng)村之間的松散、脫節(jié)和斷層，使得公共資源不斷被稀釋和損耗。麗江健康與環(huán)境研究中心作為致力于“內(nèi)生式”發(fā)展研究的民辦非企業(yè)，于2010年9月開始，最先在玉龍縣九河鄉(xiāng)高寒貧困山區(qū)——河源村委會開展實施了生態(tài)保護與社區(qū)可持續(xù)發(fā)展的“三生共贏”示范項目。多年來，該中心堅持以開展村民培訓(xùn)、組織村民外出考察學(xué)習(xí)、交流討論、項目申報等方式為突破口，促進村民不斷增強主體意識、發(fā)展意識、保護意識，村民在參與中實現(xiàn)了自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督。項目中心堅持以經(jīng)濟手段為杠桿，通過建立村寨銀行（所謂村寨銀行是以村民小組為單位設(shè)立的互助金，即由村民自愿入股，公益資金配套，形成入股最終本金。村民入股后，所有入股村民都可以獲得借貸機會，分三批借貸，一年一貸，全組入股戶通過民主選舉產(chǎn)生項目管理小組并制定借貸管理辦法，從而實現(xiàn)全體入股村民對該筆資金的共同管理、使用。每戶農(nóng)戶可以獲得6000元左右的貸款，農(nóng)戶自主決定資金用途）和股份制合作制項目（股份制合作制項目是在社區(qū)村民自主、自愿、自由決定參與發(fā)展的基礎(chǔ)上，通過整合資金、技術(shù)、土地、市場、信息等資源，由村民入股、公益組織配股的方式，使參與的農(nóng)戶成為利益共享、責(zé)任共擔(dān)的共同體，學(xué)會通過制度來管理集體事務(wù)，改變了以前資源偏向于大戶分配的常態(tài)，讓更多公共資源投入到公共領(lǐng)域。其中，公益資金的入股成為股份制項目中的公共股份，讓更多村民受益的同時，還實現(xiàn)了公益資金的可持續(xù)利用和滾動發(fā)展）的方式，使參與者制定借貸管理辦法和平等分配股金收益，既保證了項目資金的安全，又實現(xiàn)了社區(qū)較好的發(fā)展。項目中心堅持以完善相互制衡機制為保障，在項目實施過程中充分尊重社區(qū)村民的首創(chuàng)精神，保障村民的自治權(quán)利，指導(dǎo)村民制定村規(guī)民約，出實招強化監(jiān)督和約束，推動了各項規(guī)章制度的落實。例如，村寨銀行項目實施中為了防止錢放貸出去收不回來，河源村自己規(guī)定：貸款時，以房屋等作抵押，如某人賴賬，其他村民就集體到他家中催債，吃喝幾天；不參加討債者，每天出誤工費100元，從股金里扣除；全村人斷絕與賴賬者的紅白喜事往來；逾期還款者，按天數(shù)繳納滯納金；舉報者，可獲得獎金。

總之，麗江健康與環(huán)境研究中心通過社區(qū)能力建設(shè)，重構(gòu)社區(qū)自治功能，組建社區(qū)金融互助系統(tǒng)，發(fā)展社區(qū)股份制生態(tài)產(chǎn)業(yè)等系列服務(wù)，從根本上盤活了社區(qū)公共資源，積極探索了社區(qū)自主與外部輔助組合共進的“內(nèi)生式”發(fā)展模式，使進入社區(qū)的資源發(fā)揮出最大的效益。同時，這種“內(nèi)生式”的發(fā)展模式也得了周邊群眾的認(rèn)可，并積極參與實踐。截至2015年7月，項目已擴展至河源、蘭香、桃花、利苴、黎光等村委會的21個村民小組，受益農(nóng)戶568戶，利用公益資金532100元，村民投入資金540900元，村寨銀行總資金約10703000元。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，貸款資金不僅直接為農(nóng)戶提供發(fā)展本金，還帶動了農(nóng)戶閑置資金投入藥材種植、牛羊豬養(yǎng)殖、蜜蜂養(yǎng)殖等生態(tài)產(chǎn)業(yè)，使資金的收益率在30％—60％。此外，項目區(qū)村組還通過合作社的形式，使具有生態(tài)產(chǎn)品特質(zhì)的仿野生天麻、純天然蜂蜜、蟲草、瑪咖等逐步走向市場，品質(zhì)受到認(rèn)可，單價比以前增加了20％-50％，同時，有效保護了約11萬畝山林，實現(xiàn)了在保護中增收、在增收中保護的良性發(fā)展。

二、“三生”模式與一般扶貧開發(fā)模式的比較

麗江健康與環(huán)境研究中心實施的“三生共贏”模式，實現(xiàn)了項目由小到大、由分散到集中，由初期的艱難發(fā)動到后來群眾的自覺自愿，創(chuàng)造了小經(jīng)濟撬動了大發(fā)展、新思路激發(fā)新活力的新鮮經(jīng)驗?？v觀政府主導(dǎo)的扶貧開發(fā)，無論在資金投入、人員保障、實施的力度和強度等方面，都是“三生共贏”項目不可比擬的，但在有些地方扶貧的效果不太明顯，甚至出現(xiàn)越扶越窮的怪圈。為什么二者在實施的效果上卻有如此大的差距呢，可從二者的理論以及路徑、方法、措施等方面找到一些差別。

一是項目契入的方式不同?！叭糙A”項目以培養(yǎng)村民的內(nèi)生動力為關(guān)鍵，把村民自主能力建設(shè)和社區(qū)共建作為先決條件，始終扮演著促進者和服務(wù)者的角色，無論是項目啟動之初組織村民外出考察、學(xué)習(xí)培訓(xùn)，還是啟動過程中討論社區(qū)發(fā)展思路和方向以及項目的申報、參與項目申報競爭等過程，都是在村民自主討論、辯論、妥協(xié)的基礎(chǔ)上達成共識。項目組遵從只要是項目上的事都是由村民自己說了算的原則，充分尊重了村民的主體地位，使村民感覺到社區(qū)的事就是自己的事，形成人人關(guān)心項目實施的濃厚氛圍，不斷激發(fā)了村民的積極性和創(chuàng)造性，形成了自覺行為，使項目得到了較好的發(fā)展。政府主導(dǎo)的一些扶貧模式盡管也提倡村民的主體地位，但在項目的申報、實施過程更多的是自上而下的“自決”方式，不可避免地帶有濃厚的行政色彩，村民只擁有參與權(quán)沒有決策權(quán)，不自覺地把村民排除在外，割裂了村民與項目的聯(lián)系，村民的主體感不強，有時甚至認(rèn)為與自己關(guān)系不大，影響了村民參與的熱情。

二是扶持模式不一?！叭糙A”項目團隊一直秉持“農(nóng)民不想做的項目不做”和“農(nóng)民不出錢的項目”不做的原則，實施的“村寨銀行”和“村民股份制”兩個項目，實行有條件的資助，都要求村民入股和配比一定的資金，然后項目組再按一定的比例配比股本金，構(gòu)建了人人平等、自由參與、有錢出錢、有技術(shù)出技術(shù)的合作模式，使村民有了“我的錢我來花”，把項目和村民的利益有機地捆綁在一起，其中，“村寨銀行”使參與其中的村民人人是股東，個個都有相同的利益和責(zé)任，并且由于借貸機制的整體聯(lián)動性，只要一人不還，整體叫停，直到這人還貸為止，通過群眾壓力強化了個體責(zé)任，使村民意識到這是必須認(rèn)真對待的事，在間接中強化了村民的自我約束，使其具有了公共性。政府主導(dǎo)的無論是“被動式、輸血式”還是“主動式、造血式”的扶貧模式，主要由政府運作、政府服務(wù)、政府監(jiān)督，在實際工作中，往往先入為主，不計成本，一定程度上忽視了村民的實際需要，這種單向式、主導(dǎo)式的扶貧模式，往往無關(guān)村民的痛癢，村民關(guān)注度不高，甚至忽視了社區(qū)村民自身作為治理主體的作用，還容易使扶貧對象養(yǎng)成依賴思想，在社會自主能力不足、村民參與有限的情況下，伴隨著巨大的資源耗費，村民的積極性也不高。

三是監(jiān)督制約方式有差異?！叭表椖恳婚_始就與封山育林進行捆綁聯(lián)動，在村民充分討論的基礎(chǔ)上，制定了適宜本土傳統(tǒng)和現(xiàn)實約束力的村規(guī)民約，實行責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一的制度性保護措施，體現(xiàn)了契約精神，形成了村民的自覺自愿，保證了相關(guān)項目能夠長期有效運轉(zhuǎn)實施。政府主導(dǎo)的扶貧項目，村民參與度相對較低，對項目了解不多，缺乏相應(yīng)的制度規(guī)范和監(jiān)督機制，導(dǎo)致公共資源在途中甚至遭遇“跑冒滴漏”以及“權(quán)力尋租”和 “搭便車”等情況，即使是進入鄉(xiāng)村的剩余資源也由于村民自治主體的缺位和自治組織的虛置，無法對相關(guān)工作進行有效的監(jiān)督，從而損傷公共資源的潛在價值。

三、提高扶貧開發(fā)實效的幾點思考

玉龍縣要與全國全省同步建成小康社會，最艱苦、最繁重的任務(wù)在貧困地區(qū)。在全縣共同打贏扶貧攻堅戰(zhàn)，齊心協(xié)力啃下扶貧攻堅“硬骨頭”的背景下，如何更進一步整合資源、推廣成熟經(jīng)驗、創(chuàng)新工作體制機制，成為提高扶貧實效的關(guān)鍵?！叭糙A”模式作為民辦非企業(yè)探索實施的項目與政府實施的扶貧項目相比也存在實施范圍窄、資金量少、影響力較小，帶動能力相對較弱，且村民間的權(quán)利義務(wù)僅靠村規(guī)民約來制衡約束，缺乏必要的強制手段，在村民違約的情況下，會導(dǎo)致半途夭折。此外，項目發(fā)展中培育的產(chǎn)業(yè)受市場因素影響較大，在群眾預(yù)期愿望不能實現(xiàn)的情況，也會醞釀產(chǎn)生一些不穩(wěn)定因素等一些問題。但“三生共贏”模式的探索和積累的成功經(jīng)驗，對于進一步做好全縣扶貧開發(fā)工作也具有現(xiàn)實的借鑒意義。

（一）要堅持把突出村民的主體地位，激發(fā)內(nèi)生動力，作為提高扶貧開發(fā)實效的關(guān)鍵。人是生產(chǎn)力中的決定因素，只有堅持以人為本，以人為需，才能充分發(fā)揮人的主觀能動性。扶貧開發(fā)作為人民群眾最關(guān)注、與切身利益最相關(guān)的工作，只有突出村民的主體地位，給予貧困居民增權(quán)賦能，服務(wù)村民自主發(fā)展的需要，才能發(fā)揮出扶貧資金和項目的最大成效，才能實現(xiàn)社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。因而，在扶貧開發(fā)中除了大力開展職業(yè)培訓(xùn)、扶智教育、勞動力轉(zhuǎn)移等村民素質(zhì)提升工程，著力提高村民自強、自主、自決以及自我發(fā)展能力外，要堅持把提高村民的內(nèi)生動力和提升社區(qū)的自治功能作為提高扶貧實效的關(guān)鍵，以加強社區(qū)協(xié)商民主建設(shè)，深化基層群眾自治為切入點，以“掛包幫”和“轉(zhuǎn)走訪”為契機，不斷完善基層群眾自治機制，規(guī)范議事規(guī)程和民主協(xié)商程序，建立健全村民會議、村民代表會議、社區(qū)協(xié)商議政會議制度，探索社區(qū)參與利益調(diào)處、決策等機制，有序推進社區(qū)內(nèi)部治理工作，開辟社情民意網(wǎng)上征集渠道。并針對扶貧開發(fā)中的不同群眾、不同地域、不同需求，研究制定扶貧開發(fā)協(xié)商目錄，明確協(xié)商的具體內(nèi)容，開展好形式多樣的協(xié)商活動，切實保障村民在扶貧工作的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、管理權(quán)和決策權(quán)。

（二）要把創(chuàng)新扶貧模式，提高村民多方位參與能力，作為提高扶貧開發(fā)實效的重要手段。堅持以項目和資金為載體，以經(jīng)濟為杠桿，除涉及民生事項的重大工程外，改變傳統(tǒng)扶貧項目和資金的分配方式，建立合理的村民參與扶貧項目爭取、競爭、合作的機制，著力完善扶貧資金和項目信息公開、效益分析、風(fēng)險評估等機制，對具備優(yōu)先發(fā)展條件以及群眾積極性高的社區(qū)給予適當(dāng)傾斜，發(fā)揮好項目和資金的示范引領(lǐng)作用，著力實現(xiàn)扶貧項目和資金與貧困人口的良性互動。創(chuàng)新扶貧模式，積極探索村民入股項目、開展項目合作、建立滾動發(fā)展基金等新方式，總結(jié)和試行“村寨”銀行成功經(jīng)驗，不斷培育村民對項目和資金的擁有感和責(zé)任感，使村民實現(xiàn)扶貧觀念上的轉(zhuǎn)變和行動上的自覺。

（三）要把完善監(jiān)督體系建設(shè)，加強監(jiān)督制約，作為提高扶貧開發(fā)實效的基本保障。建立健全村民參與社區(qū)扶貧項目和資金管理、監(jiān)督的制度措施和監(jiān)督機制，實行扶貧項目和資金與公共經(jīng)濟資源、社會事業(yè)發(fā)展、環(huán)境保護等彼此關(guān)聯(lián)，互為促進的工作制度，指導(dǎo)各社區(qū)完善村規(guī)民約，教育推動村民學(xué)會以契約的形式規(guī)范自己的行為和兌現(xiàn)自己的承諾，學(xué)會自我管理、自我服務(wù)、自我教育和自我監(jiān)督的能力，重建社區(qū)信任，實現(xiàn)生態(tài)優(yōu)先，使進入社區(qū)的有限公共資源，擴展成為無限的社區(qū)滋養(yǎng)能力，并通過推進社區(qū)重構(gòu)和村民內(nèi)生動力的培養(yǎng)，使社區(qū)聯(lián)結(jié)成一個共同發(fā)展的集合體，共同提高扶貧開發(fā)的實效。

（四）要把精準(zhǔn)扶貧，落實干部幫扶工作，作為提高扶貧開發(fā)工作的重要途徑。要根據(jù)省市縣關(guān)于扶貧工作會議的部署安排，落實好“掛包幫”“轉(zhuǎn)走訪”的責(zé)任，按照國家統(tǒng)一制定的扶貧對象識別辦法，堅持扶貧開發(fā)與農(nóng)村最低生活保障制度有效銜接，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位，規(guī)?？刂?，分級負(fù)責(zé)，精準(zhǔn)識別，動態(tài)管理，對每個貧困村、貧困戶實行建檔立卡，建立健全玉龍縣扶貧信息網(wǎng)絡(luò)平臺。要充分發(fā)揮各級干部在牽線搭橋、引資引智、參與管理中的重要作用，整合資源和項目資金，增強貧困的發(fā)展動力和活力。要把駐村幫扶的成效和扶貧單位、駐村干部的績效考核結(jié)合起來，建立激勵機制，落實保障措施，實現(xiàn)駐村工作的制度化和長期化。