淺談如何完善我國(guó)農(nóng)村土地管理制度

吳新華（壽寧縣國(guó)土資源局　355500）

淺談如何完善我國(guó)農(nóng)村土地管理制度

吳新華
（壽寧縣國(guó)土資源局355500）

我國(guó)農(nóng)村的一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基本制度是農(nóng)村土地制度，制度的合理性直接影響著我國(guó)農(nóng)村的發(fā)展。本文通過(guò)現(xiàn)實(shí)和歷史相比較、理論和實(shí)踐相結(jié)合的方法，系統(tǒng)的分析和考察了我國(guó)實(shí)行的農(nóng)村土地制度；發(fā)現(xiàn)此制度基本符合我國(guó)農(nóng)村的基本國(guó)情，然而其在農(nóng)村土地征用、產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)以及承包經(jīng)營(yíng)等方便還有很多的不足之處，針對(duì)這些問(wèn)題，本文提出了針對(duì)性的措施。

農(nóng)村；土地管理制度；產(chǎn)權(quán)改革

農(nóng)村土地制度直接影響著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，對(duì)農(nóng)村的社會(huì)、政治額經(jīng)濟(jì)都有巨大的影響。農(nóng)村土地制度是一種動(dòng)態(tài)概念，它的內(nèi)涵具有時(shí)代性與階段性，根據(jù)馬克思主義關(guān)于土地經(jīng)濟(jì)學(xué)的介紹以及我國(guó)農(nóng)村土地制度的實(shí)際情況，土地制度被認(rèn)為是在某一社會(huì)制度下，國(guó)家制定的居民應(yīng)該遵守的土地政策、法規(guī)與法律。通常情況下，農(nóng)村土地制度包括農(nóng)村土地管理制度、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度以及農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)制度。

1　完善與改革我國(guó)農(nóng)村土地制度的重要性

我國(guó)現(xiàn)今實(shí)行的農(nóng)村土地制度對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)土地制度的發(fā)展有一定的促進(jìn)作用，但是在形勢(shì)不斷變化的條件下，我國(guó)的農(nóng)村土地制度并不完全適應(yīng)生產(chǎn)力的發(fā)展，還存在著很多的問(wèn)題，比如：農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)界限不是非常明確，權(quán)利主體不明，農(nóng)民權(quán)利保障不足；家庭分散經(jīng)營(yíng)，規(guī)模較小，存在比較嚴(yán)重的重復(fù)投資與資源浪費(fèi)現(xiàn)象；土地調(diào)整需求和穩(wěn)定延長(zhǎng)承包期兩者之間存在著矛盾；我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度還不十分完善，市場(chǎng)化程度不高；我國(guó)農(nóng)村土地服務(wù)體制與管理制度還不十分的完善。及時(shí)的對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地制度進(jìn)一步完善與改革是十分有必要的，這有助于解放與發(fā)展我國(guó)農(nóng)村的生產(chǎn)力，促進(jìn)我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系中最重要的一項(xiàng)組成部分就是農(nóng)村土地制度，它在農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系中占據(jù)著十分重要的地位。分析我國(guó)農(nóng)村的實(shí)際情況與產(chǎn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展發(fā)現(xiàn)，及時(shí)的改革和完善農(nóng)村土地制度能保證農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系和生產(chǎn)力的協(xié)調(diào)發(fā)展，調(diào)動(dòng)農(nóng)村居民的生產(chǎn)積極性，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的各項(xiàng)任務(wù)，確實(shí)維護(hù)農(nóng)民的根本利益，有效降低農(nóng)民的生活負(fù)擔(dān)，從而提高農(nóng)村人民的生活水平。

2　厘清農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系

判斷農(nóng)村土地制度是不是經(jīng)濟(jì)合理，主要決定于制度是不是適應(yīng)社會(huì)主義現(xiàn)階段市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，決定于土地使用者、經(jīng)營(yíng)者以及所有者三者之間形成的產(chǎn)權(quán)關(guān)系的清晰化程度，取決于其所確定的各個(gè)利益主體之間形成的利益關(guān)系的清晰化程度。隨著農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系清晰度的提高，土地產(chǎn)權(quán)界限也逐漸合理，土地的使用效率也會(huì)逐漸提高。

針對(duì)我國(guó)現(xiàn)階段農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度中存在的不足之處，提出了以下幾種完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的觀點(diǎn)：

（1）提倡農(nóng)村土地私有化，也就是改革我國(guó)現(xiàn)階段農(nóng)村土地集體所有制，倡導(dǎo)農(nóng)村土地私有化，土地私有化會(huì)在一定程度上使我國(guó)比較貧窮的農(nóng)民變得更加富有，提高農(nóng)村當(dāng)?shù)氐呢?cái)政收入，以提高農(nóng)村的行政效率。土地私有化可保證政府受到一筆客觀的財(cái)產(chǎn)稅與交易稅，解決當(dāng)?shù)卣呢?cái)政困難，對(duì)稅收制度進(jìn)行簡(jiǎn)化。

（2）實(shí)行農(nóng)村土地國(guó)有化，也就是農(nóng)村土地歸國(guó)家所有，但是土地可交于農(nóng)民長(zhǎng)期使用。農(nóng)村土地的國(guó)有化制度的實(shí)行也就是依據(jù)現(xiàn)行的土地使用關(guān)系給予農(nóng)民長(zhǎng)久的土地使用權(quán)，土地重置保障制度是國(guó)家為那些沒(méi)有生活來(lái)源和土地，同時(shí)愿意從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)村居民重新購(gòu)置能夠保證農(nóng)民的基本生活的保證用地，以充分體現(xiàn)土地的失業(yè)保險(xiǎn)與保障功能。

（3）堅(jiān)持實(shí)行現(xiàn)今的農(nóng)村土地集體所有制。目前農(nóng)村土地不僅可以滿足農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所必需的生產(chǎn)資料，還可以提供農(nóng)民安身立命的保障生存的條件。它不僅能加快我國(guó)農(nóng)村的城市化、工業(yè)化發(fā)展，確保國(guó)家的穩(wěn)定發(fā)展。

基于上述三種觀點(diǎn)，本文提出了妥善處理當(dāng)前土地產(chǎn)權(quán)主體之間關(guān)系的措施包括：①嚴(yán)格界定農(nóng)村集體是農(nóng)村土地所有權(quán)的主體，同時(shí)對(duì)集體相關(guān)權(quán)利進(jìn)行規(guī)范化處理。②對(duì)農(nóng)村土地使用權(quán)進(jìn)行進(jìn)一步規(guī)劃，以確保農(nóng)民的基本權(quán)利。要在確定土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)之上，將農(nóng)村土地的收益權(quán)、使用權(quán)、處分權(quán)以及占有權(quán)等明確界定于農(nóng)民。③對(duì)國(guó)家與地方政府的權(quán)利進(jìn)行規(guī)范。國(guó)家的權(quán)利主要包括征用權(quán)與管理權(quán)，相比于農(nóng)村集體權(quán)利與農(nóng)民權(quán)利，國(guó)家權(quán)利占據(jù)著明顯的強(qiáng)勢(shì)地位。

3　改善土地承包經(jīng)營(yíng)制度

農(nóng)村土地制度中十分重要的一項(xiàng)內(nèi)容就是土地承包經(jīng)營(yíng)。對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度進(jìn)行完善，能保證黨的農(nóng)村政策的順利進(jìn)行，能確保農(nóng)民具有長(zhǎng)期穩(wěn)定的土地使用權(quán)。目前我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)中主要存在的問(wèn)題包括：農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)并不完備；土地承包期和調(diào)地需求兩者之間存在則矛盾；土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不具有排他性；土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的安全性不高；退承包經(jīng)營(yíng)期不穩(wěn)定。針對(duì)這些問(wèn)題提出：①對(duì)土地發(fā)包主體資格進(jìn)行明確，對(duì)發(fā)包方主體的資格進(jìn)行限定，通過(guò)情況下可有村民委員會(huì)授權(quán)的村民小組和村民委員會(huì)代表村級(jí)集體作為發(fā)包方對(duì)土地進(jìn)行發(fā)包。②對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格進(jìn)行界定。③對(duì)發(fā)包土地的范圍進(jìn)行明確規(guī)定。④對(duì)土地承包中的遺留問(wèn)題進(jìn)行妥善處理。⑤保護(hù)回鄉(xiāng)人員和婦女等特殊群體的權(quán)益。⑥對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的公告、發(fā)證和登記等環(huán)節(jié)進(jìn)行完善。

4　健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)制度

農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)指的是土地承包方在從農(nóng)村集體中去得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之后，可以按照自己的要求與意愿，在符合國(guó)家政策與法律的情況下，通過(guò)轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租等凡是有償?shù)膶⑼恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行讓渡，從而將自身的利益實(shí)現(xiàn)最大化。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，土地流轉(zhuǎn)和多種形式規(guī)模經(jīng)營(yíng)，是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必由之路，也是農(nóng)村改革的基本方向。在土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐中，必須要求各地區(qū)原原本本貫徹落實(shí)黨中央確定的方針政策，既要加大政策扶持力度、鼓勵(lì)創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制機(jī)制，又要因地制宜、循序漸進(jìn)，不搞大躍進(jìn)，不搞強(qiáng)迫命令，不搞行政瞎指揮。特別要防止一些工商資本到農(nóng)村介入土地流轉(zhuǎn)后搞非農(nóng)建設(shè)、影響耕地保護(hù)和糧食生產(chǎn)等問(wèn)題。要注意完善土地承包法律法規(guī)、落實(shí)支持糧食生產(chǎn)政策、健全監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制、加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理體系建設(shè)，推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)規(guī)范有序進(jìn)行，真正激發(fā)農(nóng)民搞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特別是糧食生產(chǎn)的積極性。通過(guò)查看統(tǒng)計(jì)資料可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)農(nóng)村耕地面積呈現(xiàn)整體下滑的趨勢(shì)，具體見(jiàn)圖1。

圖1　我國(guó)農(nóng)村耕地面積的變化狀況

從宏觀角度上講，我國(guó)土地保護(hù)政策對(duì)農(nóng)村土地資源的流失有一定的控制作用，然而對(duì)農(nóng)村耕地流失的原因進(jìn)行分析，可以發(fā)現(xiàn)隨著農(nóng)村耕地面積的減少，生態(tài)退耕、建設(shè)用地和退耕還林等占用的耕地面積也發(fā)生了變化。我國(guó)農(nóng)村耕地面積減少的主要原因是每年都有部分土地轉(zhuǎn)換為非農(nóng)用途，即使有部分地區(qū)采用復(fù)墾補(bǔ)充的方式對(duì)耕地資源進(jìn)行了一定的補(bǔ)充，具體見(jiàn)表1。

表1　近些年我國(guó)農(nóng)村耕地面積變化情況

基于上述情況，相關(guān)部門和工作人員應(yīng)針對(duì)性的對(duì)土地流轉(zhuǎn)制度進(jìn)行完善，加強(qiáng)科學(xué)引導(dǎo)，健全完善土地流轉(zhuǎn)工作機(jī)制，提高土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)化和規(guī)范化管理。正確處理承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)與土地承包期兩者之間的關(guān)系；土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的具體做法與形式要結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，因地制宜；土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)一定要堅(jiān)持有償、資源和依法三項(xiàng)基本原則，農(nóng)村集體與黨委政府一定要定位精確。

5　總結(jié)

目前促進(jìn)我國(guó)農(nóng)村發(fā)展、改革與穩(wěn)定的一個(gè)重要問(wèn)題就是農(nóng)村土地制度問(wèn)題。因此在對(duì)農(nóng)村土地制度進(jìn)行完善、改進(jìn)、執(zhí)行和制定等多個(gè)環(huán)節(jié)都需要做好工作。對(duì)農(nóng)村土地制度的改革和完善是基于我國(guó)基本國(guó)情、實(shí)事求是的，需要分類指導(dǎo)，必要情況相愛(ài)可以差別處理，以進(jìn)一步保證農(nóng)民的利益、增加土地收益、提高耕地種植水平。

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1673-0038（2015）51-0162-02

2015-12-6