項(xiàng)目建設(shè)涉及土地利用總體規(guī)劃修改方案合理性評價(jià)

梁 園，周 興

（廣西師范學(xué)院，廣西 南寧 530001）

土地利用總體規(guī)劃是在一定區(qū)域和時(shí)期內(nèi)，遵循社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展要求和土地資源特性，為實(shí)現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用，保障社會、經(jīng)濟(jì)及生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展，對今后一段時(shí)期內(nèi)的土地資源進(jìn)行合理分配、利用與保護(hù)的一項(xiàng)綜合措施。自1986年6月25日全國人大通過《土地管理法》以來，我國已先后組織開展3 輪全國性土地利用規(guī)劃的編制和修訂工作，現(xiàn)行的土地利用總體規(guī)劃為2005年修編版，自實(shí)施以來，在保障經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展方面取得良好成效[1]。然而，土地利用總體規(guī)劃是對未來較長時(shí)間內(nèi)的土地利用進(jìn)行導(dǎo)向性的安排，由于人們掌握決策的信息和預(yù)見未來事物發(fā)展的能力有限，時(shí)間越長，對事物未來的判斷就可能越不準(zhǔn)確，而且隨著時(shí)間的推移，最初規(guī)劃決策的背景、目標(biāo)都可能發(fā)生了變化，為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境的新形勢、新要求，可能需要對原有的規(guī)劃目標(biāo)、措施進(jìn)行修改完善[2]。另外，土地利用總體規(guī)劃是剛性的，用地指標(biāo)都是由上而下層層分解，加上地方政府人為地干預(yù)，往往導(dǎo)致指標(biāo)分配不合理，有些經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁足的地區(qū)，指標(biāo)捉襟見肘，而有些經(jīng)濟(jì)發(fā)展較慢的地區(qū)指標(biāo)還大有富余，這都需要及時(shí)進(jìn)行規(guī)劃修改完善。

土地利用總體規(guī)劃修改方案（以下簡稱規(guī)劃修改方案）是指由于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢發(fā)生了重大變化，某一項(xiàng)目建設(shè)不符合現(xiàn)行的土地利用總體規(guī)劃確定的土地利用方向、用地布局等內(nèi)容，但又滿足建設(shè)條件，需要適當(dāng)改變規(guī)劃修改方案。一套合理的土地利用總體規(guī)劃體系除了加強(qiáng)編制的科學(xué)性和合理性之外，還應(yīng)在規(guī)劃實(shí)施過程中針對其局限性進(jìn)行修改完善，使土地利用方向和用地布局不斷適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)及國民生產(chǎn)、生活的需要。在行政管理層面，規(guī)劃修改方案沒有統(tǒng)一的現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)，編制要點(diǎn)散見于各項(xiàng)政策和相關(guān)技術(shù)規(guī)程之中；在理論研究層面，國內(nèi)針對規(guī)劃修改方案研究的專著較少，有實(shí)證數(shù)據(jù)支持的研究成果尚屬空白，多數(shù)學(xué)者對此項(xiàng)研究內(nèi)容多是發(fā)表一些觀點(diǎn)于期刊或在其它成果中稍加提及[3]。相關(guān)研究主要集中在規(guī)劃修編內(nèi)涵的闡述、相關(guān)政策的分析、規(guī)劃修編存在的問題及今后完善的方向等方面。

規(guī)劃修改方案的評審作為項(xiàng)目用地預(yù)審的重要內(nèi)容，在落實(shí)土地用途管制、建設(shè)用地指標(biāo)調(diào)控和土地利用布局優(yōu)化等方面發(fā)揮著重要作用。有針對性地開展規(guī)劃修改方案合理性綜合評價(jià)研究，可為科學(xué)合理地評判規(guī)劃是否需要修改及如何修改提供理論依據(jù)和方法支撐[4]，也能為缺乏用地標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目所涉及的規(guī)劃修改方案提供審核依據(jù)，健全規(guī)劃修改方案編制體系，體現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃的嚴(yán)肅性。

1 土地利用總體規(guī)劃修改方案的原則和內(nèi)容

規(guī)劃修改方案合理性綜合評價(jià)是指根據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)，運(yùn)用一定的方法，對規(guī)劃修改方案進(jìn)行分析、比較與綜合論證后所做出的一種價(jià)值判斷[5]，根據(jù)這種判斷去核準(zhǔn)該修改方案的科學(xué)性和可行性，為用地預(yù)審提供決策。

1.1 規(guī)劃修改的原則

1.1.1 建設(shè)用地總量控制和耕地保護(hù)優(yōu)先原則 項(xiàng)目建設(shè)所涉及的規(guī)劃修改方案必須以“建設(shè)用地總規(guī)模不突破、耕地和基本農(nóng)田保護(hù)面積不減少、耕地質(zhì)量不降低”為前提，確保落實(shí)國家下達(dá)目標(biāo)，不能涉及基本農(nóng)田布局調(diào)整。嚴(yán)格控制項(xiàng)目占用耕地的比例，盡量少占耕地，尤其是優(yōu)質(zhì)耕地，確保規(guī)劃建設(shè)占用耕地指標(biāo)不增加。確需占用耕地的，要做到“占補(bǔ)平衡、占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、占水田補(bǔ)水田”，并落實(shí)到規(guī)劃修改方案中。

1.1.2 節(jié)約集約用地原則 實(shí)行建設(shè)用地規(guī)模的增減與節(jié)約集約用地水平高低相掛鉤。對土地利用粗放的項(xiàng)目，不考慮增加建設(shè)用地，對用地節(jié)約高效的項(xiàng)目，在條件允許的前提下，適當(dāng)增加用地規(guī)模。

1.1.3 保護(hù)生態(tài)原則 對限制開發(fā)地區(qū)、禁止開發(fā)地區(qū)，要嚴(yán)格控制“兩高”和“產(chǎn)能過?！钡墓I(yè)的用地規(guī)模，有關(guān)項(xiàng)目不符合國家產(chǎn)業(yè)和供地政策的，不能調(diào)整規(guī)劃；適當(dāng)增加耕地保護(hù)任務(wù)和生態(tài)、生活空間等預(yù)期性指標(biāo)。

1.1.4 與相關(guān)規(guī)劃相協(xié)調(diào)原則 修改方案與行業(yè)規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃協(xié)調(diào)銜接。

1.2 規(guī)劃修改方案的主要內(nèi)容

1.2.1 建設(shè)項(xiàng)目的合理性 說明項(xiàng)目建設(shè)涉及的規(guī)劃修改是否滿足修改條件、項(xiàng)目建設(shè)的重要性、項(xiàng)目選址是否便于開工建設(shè)及建設(shè)用地調(diào)入、調(diào)出地塊位置、規(guī)模、其占用各類用地?cái)?shù)量尤其是耕地?cái)?shù)量及其中的基本農(nóng)田數(shù)量[6]。

1.2.2 耕地補(bǔ)充及基本農(nóng)田劃補(bǔ)方案 說明項(xiàng)目建設(shè)占用的耕地面積及質(zhì)量等級情況，涉及占用基本農(nóng)田的，要擬定基本農(nóng)田補(bǔ)充方案，及時(shí)落實(shí)當(dāng)?shù)馗卣佳a(bǔ)平衡，確保耕地?cái)?shù)量不減少，質(zhì)量不降低。

1.2.3 對規(guī)劃實(shí)施的影響 要求項(xiàng)目建設(shè)不能突破研究區(qū)域土地利用總體規(guī)劃確定的指標(biāo)，且從項(xiàng)目建設(shè)對耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)面積、城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模和新增建設(shè)占用耕地面積這幾個約束性指標(biāo)的影響程度去論證對規(guī)劃實(shí)施的影響是否合理。

1.2.4 項(xiàng)目建設(shè)利用土地的集約節(jié)約程度 要制訂建設(shè)用地集約利用指標(biāo)體系，采用定性分析與定量分析相結(jié)合[7]，嚴(yán)格按照國家和地方有關(guān)部門制定的建設(shè)項(xiàng)目用地控制指標(biāo)，論證項(xiàng)目建設(shè)利用土地的集約節(jié)約度。

2 土地利用總體規(guī)劃修改方案合理性綜合評價(jià)體系

2.1 評價(jià)指標(biāo)

遵循規(guī)劃修改的原則及代表性、指導(dǎo)性、可操作性、因地制宜性、定性與定量相結(jié)合等基本原則，建立了項(xiàng)目選址合理度、耕地保護(hù)合理度、土地利用集約度和項(xiàng)目建設(shè)對規(guī)劃指標(biāo)的影響度4個準(zhǔn)則層，并結(jié)合河池市A 項(xiàng)目的基本情況，選取了17個指標(biāo)層構(gòu)成的評價(jià)指標(biāo)體系，具體指標(biāo)及其含義如表1 所示。

定量的指標(biāo)根據(jù)隸屬度函數(shù)進(jìn)行測算；有些指標(biāo)難以定量，主要靠定性描述，定性的指標(biāo)在請專家進(jìn)行相應(yīng)評判時(shí)，描述明確，方便專家進(jìn)行客觀合理的評判，以得到更為精準(zhǔn)的指標(biāo)隸屬度。

2.2 定性指標(biāo)評價(jià)等級標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)指標(biāo)的定性描述，借鑒其他文獻(xiàn)資料，結(jié)合相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜业囊庖姾徒ㄗh，給定性指標(biāo)建立“差”、“一般”和“良好”3個評語等級，并賦予相應(yīng)的評語： “不滿足項(xiàng)目開工建設(shè)條件”、“基本滿足項(xiàng)目開工建設(shè)條件”和“適宜項(xiàng)目隨時(shí)進(jìn)行開工建設(shè)”。

2.3 定量指標(biāo)評價(jià)等級標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)國家和地方現(xiàn)有的標(biāo)準(zhǔn)值，參考國內(nèi)外先進(jìn)地區(qū)的現(xiàn)狀值，在符合我國相關(guān)政策目標(biāo)的前提下，結(jié)合專家的經(jīng)驗(yàn)和意見，給定量指標(biāo)建立“差”、“一般”、“良好”3個評語等級,評價(jià)指標(biāo)計(jì)算結(jié)果0～70%為“差”、70%～90%為“一般”90%～100%為“良好”。

2.4 評價(jià)方法

采用AHP-模糊綜合評價(jià)法對項(xiàng)目涉及的規(guī)劃修改方案的合理性進(jìn)行評價(jià)，AHP-模糊綜合評價(jià)法是一種將層次分析法和模糊綜合評價(jià)法相結(jié)合的評價(jià)方法，通過層次分析法確定準(zhǔn)則層和指標(biāo)層的權(quán)重，用多層次模糊綜合評價(jià)法對研究案例進(jìn)行綜合評價(jià)。

3 案例應(yīng)用

3.1 案列項(xiàng)目概況

A 項(xiàng)目為工業(yè)項(xiàng)目，擬選址河池市大任產(chǎn)業(yè)園內(nèi)，總占地面積12.77 hm2，土地現(xiàn)狀為旱地0.92 hm2，林地為9.68 hm2，城鎮(zhèn)建設(shè)用地為2.17 hm2，均在允許建設(shè)區(qū)范圍外。調(diào)出地塊總面積12.77 hm2，土地現(xiàn)狀為水田2.88 hm2，旱地8.76 hm2，林地為0.35 hm2，坑塘水面為0.78 hm2。

3.2 數(shù)據(jù)來源與處理

A 項(xiàng)目的數(shù)據(jù)來自于項(xiàng)目可行性研究報(bào)告、河池市土地利用總體規(guī)劃數(shù)據(jù)及圖文、國家和地方關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目用地的標(biāo)準(zhǔn)及編制規(guī)劃修改完善方案的相關(guān)準(zhǔn)則要求等。

表1 項(xiàng)目建設(shè)涉及土地利用總體規(guī)劃修改方案合理性評價(jià)指標(biāo)體系

3.3 規(guī)劃修改方案評價(jià)

3.3.1 確定指標(biāo)權(quán)重 邀請專家對各級評價(jià)中各因素的重要程度進(jìn)行兩兩比較，建立判斷矩陣分布權(quán)重，確定通過一致性檢驗(yàn)的準(zhǔn)則層及各個指標(biāo)層權(quán)重，如表2 所示。

表2 A 項(xiàng)目涉及規(guī)劃修改方案合理性綜合評價(jià)指標(biāo)權(quán)重

3.3.2 模糊綜合評價(jià)

（1）定性指標(biāo)量化先將定性指標(biāo)分為若干等級，然后組織專家根據(jù)各自的專業(yè)素養(yǎng)及經(jīng)驗(yàn)對這些指標(biāo)進(jìn)行評價(jià)，收回評價(jià)表后，統(tǒng)計(jì)出各指標(biāo)中每個評價(jià)等級被評價(jià)次數(shù)與評價(jià)專家數(shù)的比率，即為各定性指標(biāo)相應(yīng)的量化模糊隸屬度r[8]。例如，邀請10 位專家對“基礎(chǔ)設(shè)施完善度”進(jìn)行等級評價(jià)，有2 位專家認(rèn)為完善度差，有8 位專家認(rèn)為完善度一般，有0 位專家認(rèn)為完善度良好，都將其除以專家總數(shù)后得到的“差”的隸屬度（r1）為0，“一般”的隸屬度（r2）為0.8，“良好”的隸屬度（r3）為0.2。最終將隸屬度匯總得到模糊綜合評價(jià)矩陣（見表3）。

表3 模糊綜合評價(jià)矩陣

（2）定量指標(biāo)量化定量指標(biāo)可以分為遞增型指標(biāo)，如當(dāng)?shù)卮迕駥φ鞯氐囊庠?；遞減型指標(biāo)，如耕地比重。針對不同的指標(biāo)類型，應(yīng)用不同的隸屬度函數(shù)計(jì)算其隸屬度r，定量指標(biāo)隸屬度均采用“降半梯形”模糊函數(shù)確定，其分布如圖1、圖2 所示，最終將隸屬度匯總得到模糊綜合評價(jià)矩陣（見表3）。

圖1 遞增型指標(biāo)降半梯形模糊分布

評價(jià)等級為差，

評價(jià)等級為一般，

評價(jià)等級為良好，

上式（1～3）為遞增型指標(biāo)隸屬度函數(shù)，分別對應(yīng)“差”、“一般”、“良好”這三個評語等級，其中ri為指標(biāo)隸屬度，aj和aj+1 為相鄰兩級評價(jià)指標(biāo)值，且aj+1>aj。

圖2 遞減型指標(biāo)降半梯形模糊分布圖

評價(jià)等級為差,

評價(jià)等級為一般,

評價(jià)等級為良好,

上式（4～6）為遞減型指標(biāo)隸屬度函數(shù)，分別對應(yīng)“差”、“一般”、“良好”這三個評語等級，其中ri為指標(biāo)隸屬度，aj和aj+1 為相鄰兩級評價(jià)指標(biāo)值，且aj+1

（3）判斷矩陣的復(fù)合運(yùn)算：

①計(jì)算各準(zhǔn)則層的評價(jià)結(jié)果向量S1、S2、S3和S4：

②計(jì)算最終評價(jià)結(jié)果：

③評價(jià)結(jié)果分析

根據(jù)最終計(jì)算結(jié)果，河池市A 項(xiàng)目建設(shè)所涉及的規(guī)劃修改方案合理性隸屬度向量為S=（0.019 6，0.066 5，0.211 0），根據(jù)最大隸屬度原則Smax=0.211 0，屬于三級評語級，即A 項(xiàng)目涉及的規(guī)劃修改方案的合理性為良好水平。具體結(jié)果如圖3 所示。

4 結(jié)論與討論

目前，對規(guī)劃修改方案合理性的探討比較少，在本研究中也只是探索性地將影響其合理性的因素?cái)U(kuò)大，雖然在一定程度上彌補(bǔ)了以往規(guī)劃修改中簡單地將用地規(guī)模、行業(yè)準(zhǔn)入條件等約束性條件作為評價(jià)因素的現(xiàn)象，但忽略了規(guī)劃修改的整體性、前瞻性以及公眾參與性等影響因素。研究對今后如何完善規(guī)劃修改體系和科學(xué)地進(jìn)行規(guī)劃修改方案合理性評價(jià)有一定的參考和導(dǎo)向作用，但仍存在需要進(jìn)一步改進(jìn)和探討的地方：

圖3 模糊綜合評價(jià)結(jié)果

（1）采用模糊綜合評價(jià)法對修改方案的合理性進(jìn)行綜合評價(jià)，因而權(quán)重的確定和評價(jià)等級標(biāo)準(zhǔn)的構(gòu)建顯得尤為重要，要在國家、地方標(biāo)準(zhǔn)的收集、專家的主觀經(jīng)驗(yàn)判斷和數(shù)據(jù)的客觀性上把握好質(zhì)量關(guān)，進(jìn)一步探討評級等級的確立原則和方向，完善等級標(biāo)準(zhǔn)。

（2）構(gòu)建的指標(biāo)體系不全面，很多指標(biāo)主要是針對工業(yè)項(xiàng)目涉及的規(guī)劃修改，而且現(xiàn)行的規(guī)劃修改中還有很多建設(shè)項(xiàng)目沒有國家及地方用地標(biāo)準(zhǔn)，需要進(jìn)一步研究項(xiàng)目涉及的規(guī)劃修改方案合理性評價(jià)指標(biāo)體系的科學(xué)構(gòu)建，形成一套較為成熟完整的評價(jià)準(zhǔn)則。

（3）體系中還有很多指標(biāo)，如征地補(bǔ)償?shù)暮侠矶燃案乇戎氐龋瑢σ?guī)劃修改方案合理性的影響無法直觀的描述，沒有形成統(tǒng)一且精準(zhǔn)的評語等級，很多都是憑借專家的專業(yè)知識和主觀經(jīng)驗(yàn)去評判，會在一定程度上影響評價(jià)結(jié)果的客觀性，這也亟需進(jìn)一步探討。

（4）定量指標(biāo)的隸屬度是由相應(yīng)的隸屬度函數(shù)確定的，但隸屬度函數(shù)的建立在理論上一般都是由邏輯推理得出，沒有普適性。文中采用的“降半梯形”模糊函數(shù)也僅適用于所選取的定量指標(biāo)的隸屬度的計(jì)算，因此，如果使用模糊綜合評價(jià)法對其他修改方案的合理性進(jìn)行評價(jià)，對定量指標(biāo)隸屬度函數(shù)的確定尤為關(guān)鍵，這需要深入研究一套普遍適用于定量指標(biāo)隸屬度確定的函數(shù)，完善規(guī)劃修改的評價(jià)體系。

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