村民選舉制度創(chuàng)新與農(nóng)村社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避

□曾學(xué)華

村民選舉制度創(chuàng)新與農(nóng)村社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避

□曾學(xué)華

文章將村民選舉制度納入風(fēng)險(xiǎn)研究范疇，把村民選舉制度產(chǎn)生的影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的不確定性作為切入點(diǎn)，對(duì)村民選舉衍生的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行辨識(shí)。在分析農(nóng)村社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)原因的基礎(chǔ)上，結(jié)合村民選舉的實(shí)際運(yùn)行情況，以村民選舉制度創(chuàng)新為突破口提出了規(guī)避農(nóng)村社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策，以期通過村民選舉制度創(chuàng)新規(guī)避農(nóng)村社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，謀求農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，推動(dòng)農(nóng)村善治。

村民選舉；社會(huì)分化；貧富差距；農(nóng)村社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)；制度創(chuàng)新

幾千年來，中國(guó)一直是農(nóng)業(yè)大國(guó)。中國(guó)農(nóng)村范圍廣，農(nóng)村人口數(shù)量多，截至2014年底，全國(guó)共有58.55萬(wàn)個(gè)行政村、6.18億農(nóng)村常住人口[1]，因此，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r對(duì)國(guó)家的長(zhǎng)治久安至關(guān)重要。農(nóng)村基層群眾自治制度是中國(guó)的基本政治制度，對(duì)于保障農(nóng)民的民主權(quán)利、維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。村民自治的內(nèi)容包括：民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督四個(gè)方面。1980年2月，廣西省宜山縣三岔公社合寨村誕生了第一個(gè)村委會(huì)，此后村民選舉實(shí)踐陸續(xù)在全國(guó)推廣開。

經(jīng)過三十多年的發(fā)展，村民選舉制度不斷完善，農(nóng)民和基層干部的民主意識(shí)、法制觀念不斷增強(qiáng)，在促進(jìn)基層民主發(fā)展、培育農(nóng)村公民社會(huì)、維護(hù)農(nóng)村社會(huì)秩序、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。但村民選舉實(shí)施時(shí)間并不長(zhǎng)，指導(dǎo)的理論體系尚不完備，至今也沒有一部獨(dú)立的村民選舉法，有關(guān)村民選舉的制度規(guī)定散見于《村委會(huì)組織法》之中，因此村民選舉在實(shí)踐中仍然存在諸多問題，因村民選舉而產(chǎn)生的糾紛頻現(xiàn)、村委會(huì)換屆選舉中的違法行為屢禁不止，其中由村民選舉造成的農(nóng)村社會(huì)分化和貧富差距是當(dāng)前農(nóng)村面臨的最主要風(fēng)險(xiǎn)，這些風(fēng)險(xiǎn)如果得不到及時(shí)有效的控制，積累到一定程度之后很容易引發(fā)農(nóng)村社會(huì)動(dòng)蕩，破壞農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。因此，只有通過村民選舉制度創(chuàng)新，才能從源頭上規(guī)避農(nóng)村經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

一、相關(guān)文獻(xiàn)述評(píng)

本文主要關(guān)注村民選舉制度，以及村民選舉制度在運(yùn)行過程中所產(chǎn)生的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，以理清二者之間邏輯關(guān)系，有效規(guī)避村民選舉所衍生的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。在展開論述之前，對(duì)農(nóng)村選舉制度和農(nóng)村社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)的研究文獻(xiàn)做一個(gè)簡(jiǎn)單的回顧。

(一)農(nóng)村選舉制度研究文獻(xiàn)述評(píng)

國(guó)外學(xué)者對(duì)中國(guó)的村民選舉有一定的研究，比較關(guān)注中國(guó)農(nóng)村選舉的經(jīng)濟(jì)背景、公民權(quán)利、政治效應(yīng)、農(nóng)村民主文化等問題，并對(duì)中國(guó)農(nóng)村選舉制度的運(yùn)行給予了積極的評(píng)價(jià)，如歐博文研究了村民選舉與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系。[2]愛潑斯坦認(rèn)為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對(duì)農(nóng)村民主發(fā)展具有重要影響。[3]Kexin J.O·Brien認(rèn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度是村民選舉成功與否的關(guān)鍵因素，完善村民選舉首先要發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。[4]Jean C.Oi和Scott Rozelle通過對(duì)中國(guó)農(nóng)村選舉的調(diào)查認(rèn)為，農(nóng)民的收入增加之后會(huì)積極參與選舉，選舉的過程和法律制度都非常重要。[5]羅倫絲認(rèn)為封閉的農(nóng)業(yè)村比開放的工業(yè)村更容易實(shí)施村民自治。[6]

國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)村民自治的研究較為豐富，專門研究村民選舉制度的成果相對(duì)減少。代表性的著作有肖立輝著的《村民委員會(huì)選舉研究》、白鋼主編，史衛(wèi)民等學(xué)者著的《中國(guó)村民委員會(huì)選舉——?dú)v史發(fā)展與比較》、中國(guó)農(nóng)村村民自治制度研究課題組著的《村民委員會(huì)選舉基本知識(shí)》、《村委會(huì)選舉》編寫組著的《村民委員會(huì)選舉——選委會(huì)讀本》等。上述成果對(duì)村民選舉制度的發(fā)展歷史、執(zhí)行過程與結(jié)果、問題、影響因素、相應(yīng)對(duì)策等方面作了不同程度的闡述。王振耀[7]和王仲田[8]認(rèn)為，農(nóng)民對(duì)選舉權(quán)利的重視是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改變之后農(nóng)民經(jīng)濟(jì)地位上升所引起的。徐勇[9]和金太軍[10]等學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)民從選舉活動(dòng)中得到的最大收益是權(quán)利意識(shí)、公民意識(shí)和民主意識(shí)的覺醒。王曉君[11]和胡榮[12]等從理性選擇制度主義出發(fā)，分析了相關(guān)利益主體(村民、競(jìng)選人、選舉工作人員、基層政府等)的行為。

隨著村民自治制度的建立與發(fā)展，研究村民選舉制度的學(xué)者不斷增加。國(guó)外學(xué)者傾向于研究村民選舉制度的政治意義，關(guān)心村民的民主權(quán)利和民主意識(shí)。國(guó)內(nèi)學(xué)者比較關(guān)注村委會(huì)換屆選舉活動(dòng)本身，喜歡對(duì)村民選舉進(jìn)行個(gè)案研究，對(duì)村民選舉的組織、影響、效果、問題、對(duì)策等方面的研究是學(xué)者們研究的熱點(diǎn)，旨在為農(nóng)村選舉制度的完善與發(fā)展建言獻(xiàn)策。

(二)農(nóng)村社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)研究文獻(xiàn)述評(píng)

自貝克提出“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”以來，國(guó)內(nèi)外理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)風(fēng)險(xiǎn)問題的關(guān)注日益增多，風(fēng)險(xiǎn)問題研究成為新的熱點(diǎn)。吉登斯提出了“失控的世界”，拉什提出“風(fēng)險(xiǎn)文化”。學(xué)者們主要研究了農(nóng)村社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)涵(卓志，2006)、表現(xiàn)形式(丁德光，2011)、特質(zhì)(夏支平，2015)，并從政府能力的視角(趙世林、劉海峰，2016)和可行能力的視角(楊雅廈，2013)對(duì)農(nóng)村社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的治理邏輯(夏支平，2016)、管理機(jī)制(顏建升，2015；曹海林、童星，2010；計(jì)亞萍、張寧，2014,；哈斯其其格，2009)、管理體系(楊雅廈，2013；馮石崗、王穎，2010；孟榮芳，2008；高妮妮，2009)和管理框架(哈斯其其格，2011)進(jìn)行了論述。一些學(xué)者比較關(guān)注區(qū)域性的農(nóng)村社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)(李卉，2011；趙磊，2007；王斌旺，2014)和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)(趙峰，2014)，一些學(xué)者重視農(nóng)村社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防控(課題組，2007)及其比較研究(劉漢利，2007)。此外，謝治菊[13]在對(duì)西部10余省農(nóng)村社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行問卷調(diào)查和深入訪談的基礎(chǔ)上，深入研究了西部地區(qū)農(nóng)民的政治心理狀況、風(fēng)險(xiǎn)感知與行為選擇；鄧贊武[14]以2008年金融危機(jī)為背景、龍春霞[15]從德育的視角來研究農(nóng)村社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)問題，陳成鑫[16]和劉漢利以農(nóng)村社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)成因?yàn)橐罁?jù)，研究怎樣做好預(yù)警情報(bào)工作。

本文將村民選舉制度與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)結(jié)合起來，以風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論為分析視角來研究村民選舉制度存在的問題及衍生的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，不僅對(duì)村民選舉制度的完善與發(fā)展具有重要的借鑒意義，而且對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論在中國(guó)農(nóng)村的應(yīng)用具有一定的理論拓展意義，對(duì)防范和規(guī)避農(nóng)村經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、村民選舉引發(fā)的農(nóng)村社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)

村民選舉制度經(jīng)過多年的發(fā)展與完善，制度化、規(guī)范化、程序化水平不斷提升，但是由于受農(nóng)民群眾思想觀念、村干部素質(zhì)、法律制度、基層政府等多種因素的綜合影響，村民選舉還存在諸多問題，并衍生出了一系列威脅農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)源。

(一)村民選舉角力與農(nóng)村社會(huì)分化

村民選舉是一把雙刃劍，一方面它可以提高農(nóng)民群眾的組織化程度，增強(qiáng)村莊內(nèi)部的凝聚力，另一方面也可以加劇不同階層、不同家族和不同利益群體之間的社會(huì)分化。在實(shí)施村民自治之前，農(nóng)村的社會(huì)分化主要受血緣、地緣、參軍或上學(xué)等因素影響，實(shí)施村民自治之后，農(nóng)民可以通過參與基層治理來改變自己的社會(huì)地位和經(jīng)濟(jì)水平。當(dāng)選所帶來的各種豐厚收益使得農(nóng)民群眾的利益意識(shí)逐漸被喚醒，利益導(dǎo)向成為村官競(jìng)選的主要?jiǎng)訖C(jī)，農(nóng)村家庭間、家族間的選舉角力是造成農(nóng)村社會(huì)分化的主因。

選舉是農(nóng)民群眾消解和宣泄不滿意情緒的重要渠道，每次村委會(huì)換屆選舉都牽動(dòng)著各方神經(jīng)，激活了村莊內(nèi)的黑惡勢(shì)力、宗族、階層以及派系之間的斗爭(zhēng)，通過親戚、熟人關(guān)系拉選票的情形屢見不鮮，不僅影響正常的社會(huì)秩序，而且還會(huì)影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。隨著農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的多元發(fā)展，近年來農(nóng)村社會(huì)中出現(xiàn)了農(nóng)村管理者、農(nóng)民工、私營(yíng)企業(yè)主、農(nóng)民企業(yè)家、個(gè)體工商者、知識(shí)分子等不同的階層和利益群體，他們會(huì)從各自的利益出發(fā)，為自己的利益代言人投票、拉票，以爭(zhēng)取自身利益最大化，不可避免會(huì)出現(xiàn)利益沖突。部分農(nóng)村基層政權(quán)黑惡化，村民自治組織被黑惡勢(shì)力把持，“一馬當(dāng)?shù)?，萬(wàn)馬難行”，不僅不能有效治理農(nóng)村、推動(dòng)農(nóng)村走向善治，反而制造了一些新的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定帶來很大挑戰(zhàn)。農(nóng)村宗族勢(shì)力根深蒂固，是一種客觀存在的現(xiàn)實(shí)，對(duì)村民選舉具有重大影響，是村委會(huì)換屆選舉中不可避免的問題。當(dāng)選之后的巨大利益會(huì)吸引眾多的人參與競(jìng)選，特別是在官本位思想盛行的農(nóng)村，有時(shí)一個(gè)家族可能會(huì)出現(xiàn)兩個(gè)或兩個(gè)以上有意參加競(jìng)選的人。這種情況下，候選人會(huì)先在家族內(nèi)部進(jìn)行博弈，這個(gè)過程可能非常激勵(lì)，也可能很平靜，如果各不相讓的話，家族內(nèi)部會(huì)因候選人的推選而矛盾重重。各宗族為本姓候選人拉選票的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，村官競(jìng)選經(jīng)常演化成宗族勢(shì)力間的較量，占有的社會(huì)資本越多，家族規(guī)模越大的候選人勝選的機(jī)率越大。因此，真正把持村民自治大權(quán)的一般都是當(dāng)?shù)氐拿T望族，即使雜姓人員僥幸當(dāng)選，連任的機(jī)率也比較小，因?yàn)樵谌粘９ぷ髦懈笮兆谧宕蚪坏澜?jīng)常會(huì)遇到很多困難。農(nóng)民群眾之間選舉角力的方式簡(jiǎn)單粗暴，如賄選、拉幫結(jié)派，結(jié)果導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)分化，農(nóng)村社會(huì)分化反過來又會(huì)進(jìn)一步加劇選舉角力。

在個(gè)體稟賦差異和社會(huì)資本差異的作用下，少數(shù)投機(jī)主義者當(dāng)選進(jìn)入村委會(huì)，并慢慢地站在了農(nóng)村社會(huì)金字塔的頂端，一部分人被邊緣化，大部分人位于金字塔的底部，農(nóng)村普遍貧困的局面并沒有從根本上得到改善。經(jīng)過一輪一輪的競(jìng)選之后，農(nóng)村的社會(huì)分化顯現(xiàn)并固化。原有的鄉(xiāng)村秩序被打破，農(nóng)村社會(huì)中的“熟人社會(huì)”及其內(nèi)生的社會(huì)秩序、運(yùn)行規(guī)范、倫理道德等日漸式微，鄰里關(guān)系瓦解。在一個(gè)仇官仇富的社會(huì)環(huán)境中，巨大的社會(huì)分化必然導(dǎo)致激烈的矛盾沖突。村民選舉與個(gè)體利益息息相關(guān)，農(nóng)村社會(huì)利益的復(fù)雜性導(dǎo)致各方利益關(guān)系難以平衡，選舉角力造成的社會(huì)分化往往會(huì)引發(fā)農(nóng)村的各種矛盾和利益沖突，可能由此引發(fā)利益糾紛并發(fā)展成大規(guī)模惡性沖突?？梢院敛豢鋸埖卣f，村民選舉是近年來農(nóng)村爆發(fā)的很多群體性事件的最深層誘因。

(二)村官群體與農(nóng)村貧富差距

村官是農(nóng)村治理的骨干力量，對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要作用。對(duì)于農(nóng)村來講，村干部選用不當(dāng)不僅會(huì)影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平，還會(huì)加大農(nóng)村貧富差距。

村官不僅有工資補(bǔ)貼和工資補(bǔ)貼之外的收入，還有權(quán)力、因職務(wù)便利而增加的經(jīng)營(yíng)家庭經(jīng)濟(jì)的機(jī)會(huì)、信息和人脈等社會(huì)資本，在辦理各種執(zhí)照、占用集體公共資源方面具有很強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)，可以較為便利的發(fā)展自己、家庭、家族和朋黨的經(jīng)濟(jì)，甚至利用公權(quán)為家人、族人和親友謀取不正當(dāng)利益。村干部掌握著村內(nèi)公共工程(如修水庫(kù)、溝渠、公路、提水站等)的發(fā)包權(quán)，自己承包或轉(zhuǎn)包給親朋從中收取回扣是公開的秘密，對(duì)低保戶評(píng)審、扶貧資金分配、物資發(fā)放、簽字蓋章等事項(xiàng)也為村干部提供了支配權(quán)和話語(yǔ)權(quán)。在“差序格局”鮮明的農(nóng)村，村官利用手中的職權(quán)擁有很多欺上瞞下、中飽私囊的貪腐機(jī)會(huì)，大姓家族以權(quán)謀私、利欺壓百姓的報(bào)道屢見不鮮。村委會(huì)和村干部與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)之間具有深厚的利益共生關(guān)系，村官在征地拆遷、水資源征用、廢棄物排放、環(huán)境污染、勞資糾紛、矛盾協(xié)調(diào)等方面為轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)提供便利，企業(yè)則直接給予村官金錢等物質(zhì)回報(bào)，在村官競(jìng)選、政績(jī)、經(jīng)營(yíng)方面為村官提供關(guān)照。村官和村委會(huì)對(duì)企業(yè)提供的便利通常是以損害村民利益為代價(jià)的，當(dāng)村民的權(quán)益遭受侵害時(shí)，就會(huì)引發(fā)情緒對(duì)立和抗?fàn)幍种菩袨?。在官民矛盾激化之后，便?huì)出現(xiàn)“血拆”、“血征”等暴力事件，迫使處于弱勢(shì)地位的村民不得不鋌而走險(xiǎn)，由此帶來的違法犯罪行為成為農(nóng)村社會(huì)動(dòng)蕩的重要因素，2015年2月石家莊高營(yíng)村黨支部書記被村民用射釘槍射殺便是一個(gè)典型的縮影。從起源上看，農(nóng)村很多群體性事件都是由這種錯(cuò)綜復(fù)雜的利益共生關(guān)系導(dǎo)致的。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡是村民選舉異化的直接后果，也是農(nóng)村社會(huì)矛盾產(chǎn)生的根本原因。村官當(dāng)選之后，“一年有車、兩年有房”現(xiàn)象頻現(xiàn)。村官階層的出現(xiàn)促使農(nóng)村貧富差距不斷擴(kuò)大，成為影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的主要風(fēng)險(xiǎn)源，隱藏著巨大的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。

三、村民選舉引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的原因

村民選舉的實(shí)踐活動(dòng)先于村民選舉制度建設(shè)，村民選舉制度是在不斷總結(jié)村民選舉實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)之上逐步建立的，因此，村民選舉制度仍然處于探索階段，還存在很多問題。村委會(huì)換屆選舉活動(dòng)存在很大的隨意性，整個(gè)過程還存在很多不規(guī)范的地方，如縣鄉(xiāng)政府過度干預(yù)、村民參與冷漠、家族勢(shì)力操縱等。現(xiàn)實(shí)中，村民選舉處于一個(gè)“三不管”的監(jiān)督真空狀態(tài)。

(一)村民選舉制度存在缺陷

《村民委員會(huì)組織法》雖然經(jīng)過了兩次修訂，但隨著村民選舉的不斷深入，相關(guān)法律法規(guī)存在的缺陷越來越多地暴露出來。內(nèi)容不夠詳細(xì)，對(duì)村委會(huì)換屆選舉的相關(guān)規(guī)定比較模糊和抽象，原則性較強(qiáng)，實(shí)用性較低，存在較大的操作彈性，在實(shí)施的過程中容易出現(xiàn)異化。選舉是一項(xiàng)操作性和程序性很強(qiáng)的工作，過于籠統(tǒng)的條文，無法滿足村委會(huì)換屆選舉的現(xiàn)實(shí)需要，不利于選舉的公平、公正、公開。對(duì)村委會(huì)和村官監(jiān)督方面的規(guī)定不夠細(xì)致具體，存在很多漏洞，欠缺配套的法律法規(guī)，尤其是懲處方面的細(xì)則?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》未規(guī)定選舉工作組和選舉委員會(huì)成員的回避問題，若候選人的直系親屬或配偶擔(dān)任選舉工作組和選舉委員會(huì)成員，很難保證選舉的公正性?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》沒有規(guī)定候選人不能擔(dān)任選舉委員會(huì)成員，為了避嫌，當(dāng)選舉委員會(huì)成員被提名為候選人之后，應(yīng)當(dāng)辭去選舉委員會(huì)成員的職務(wù)，通過村民會(huì)議進(jìn)行增補(bǔ)?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》對(duì)候選人資格規(guī)定不夠明確，通過文憑職稱造假、暗箱操作和金錢賄賂等不正當(dāng)手段，有違法犯罪記錄的地痞流氓和老賴也能當(dāng)選?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》規(guī)定村民委員會(huì)的選舉由村民選舉委員會(huì)主持，但具體由誰(shuí)主持，怎樣推選主持人卻沒有明確的規(guī)定?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》沒有明確規(guī)定監(jiān)督村委會(huì)的責(zé)任主體，對(duì)村委會(huì)、村干部和競(jìng)選人的違法問題缺乏相應(yīng)的具體處罰措施。

(二)村民選舉活動(dòng)運(yùn)行不規(guī)范

選舉日期和投票地點(diǎn)的選擇、差額選舉中的候選人設(shè)定、選舉大會(huì)致辭、流動(dòng)票箱、委托投票、選票代寫、唱票和計(jì)票等環(huán)節(jié)都有很大的學(xué)問，不同的策略選擇和人員安排會(huì)帶來不同的選舉結(jié)果，存在很大的操縱空間。將選舉定在比較忙的時(shí)候，村民為了不耽誤自己的工作，往往會(huì)選擇放棄投票。如果選民的住所跟投票地點(diǎn)距離過遠(yuǎn)，棄權(quán)的可能性也比較大。差額選舉和等額選舉，無記名投票和公開舉手表決，直接選舉和間接選舉，這些選舉方式的不同選擇將會(huì)直接影響選舉結(jié)果。村民選舉工作委員會(huì)的成員可能并不是由村民小組推舉產(chǎn)生，而是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)和村支部書記確定。候選人并不是由村民公開推薦，而主要是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)和村支部書記提名，個(gè)別地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)和村支部書記甚至直接派選或者任命村委會(huì)成員。縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府成立的村委會(huì)選舉指導(dǎo)工作組和村民選舉工作委員會(huì)都會(huì)根據(jù)自身的利益支持他們中意的候選人，有時(shí)為了使對(duì)自己有利的人在選舉中獲勝，甚至鋌而走險(xiǎn)，違法亂紀(jì)。賄選現(xiàn)象普遍化，競(jìng)選人通過贈(zèng)送煙、酒、禮品等方式換取村民的選票，或者請(qǐng)朋黨用金錢為自己購(gòu)買選票。一些競(jìng)選者利用宴請(qǐng)這種隱蔽的方式來進(jìn)行賄選，以殺年豬、過生日等名目為由，在家里或餐廳宴請(qǐng)村民、村委會(huì)成員、村支部成員或鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)，在吃飯的過程中輔之以發(fā)煙、敬酒等方式聯(lián)絡(luò)感情，以達(dá)到拉選票的目的。農(nóng)村“黑惡勢(shì)力”為了謀取自身利益也會(huì)參與競(jìng)選，他們多通過言語(yǔ)威脅、暴力恐嚇等方式對(duì)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手、選民和相關(guān)工作人員進(jìn)行施壓和打擊報(bào)復(fù)，以達(dá)到當(dāng)選的目的，如果競(jìng)選失敗則以撕毀選票、打砸投票箱等極端方式破壞選舉現(xiàn)場(chǎng)。候選人蓄意安排其配偶、直系親屬、親朋等能夠領(lǐng)會(huì)“意圖”的鐵桿人員擔(dān)任流動(dòng)票箱的工作人員，或承擔(dān)發(fā)票、計(jì)票、監(jiān)票等工作，在村民投票時(shí)通過打招呼、遞眼神等方式進(jìn)行指選和誘選，在農(nóng)村這樣一個(gè)“熟人社會(huì)”或“半熟人社會(huì)”中，受人情和面子的影響，這些行為必然會(huì)改變村民的選擇，同時(shí)也容易出現(xiàn)偽造選票、虛報(bào)票數(shù)、故意計(jì)錯(cuò)票、強(qiáng)行代寫選票等不規(guī)范行為，很難保證選舉的公正性、真實(shí)性。對(duì)另選他人和將姓名寫錯(cuò)的疑難選票處理不規(guī)范，對(duì)歸于有效、無效、還是部分無效缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)常出現(xiàn)同票不同判的情況，易引發(fā)選舉糾紛。村委會(huì)換屆選舉中的這些問題在全國(guó)各地都不同程度地存在，如果不加以重視，很難維護(hù)農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定。

(三)監(jiān)督缺位

基層政府沒有足夠的激勵(lì)去監(jiān)督村民自治組織，加上村民自治組織與基層政府之間錯(cuò)綜復(fù)雜的利益關(guān)系，政府行政權(quán)力往往不想去監(jiān)督村民自治組織。鄉(xiāng)人大、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、縣人大常委會(huì)、縣政府、縣民政局這些部門在受理村民有關(guān)選舉的舉報(bào)問題時(shí)，容易出現(xiàn)相互推諉現(xiàn)象。村民自治組織由于主觀上的自我保護(hù)傾向和客觀上的能力低下，也不能履行好內(nèi)控職能。監(jiān)督結(jié)果缺乏有效利用，一些違法行為沒有及時(shí)受到應(yīng)有的懲處，部分違法犯罪分子逍遙法外，致使很多機(jī)會(huì)主義者蠢蠢欲動(dòng)，農(nóng)村被這一種消極悲觀的氛圍籠罩著，農(nóng)民群眾往往覺得自己監(jiān)督不見監(jiān)督一個(gè)樣。監(jiān)督者的救濟(jì)保護(hù)機(jī)制缺乏，被監(jiān)督的人和組織往往會(huì)竭盡全力反抗，可能采取各種措施對(duì)監(jiān)督者進(jìn)行打擊報(bào)復(fù)，由于得不到保護(hù)，農(nóng)民群眾大都是抱著多一事不如少一事的心理，在從眾心理的作祟下，跟違法犯罪行為斗爭(zhēng)到底的認(rèn)真勁不斷淡化，因此，群眾往往不敢監(jiān)督。農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)滯后，公民社會(huì)發(fā)育不夠成熟，農(nóng)村社會(huì)組織力量弱小，尚不能發(fā)揮好監(jiān)督作用，因此，對(duì)村民自治組織的社會(huì)監(jiān)督也處于缺位狀態(tài)。一方面，無人舉報(bào)或者舉報(bào)很少；另一方面，村委會(huì)換屆選舉活動(dòng)中的異化行為面臨認(rèn)定難、查證難和處罰難等尷尬，相關(guān)部門難以查處這些違法行為，導(dǎo)致村民認(rèn)為合情合理、競(jìng)選人認(rèn)為理所當(dāng)然而肆無忌憚，土皇帝頻出在所難免。

四、加強(qiáng)村民選舉制度創(chuàng)新，有效規(guī)避農(nóng)村社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)

村民選舉存在的潛在風(fēng)險(xiǎn)是影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定乃至整個(gè)中國(guó)社會(huì)和諧穩(wěn)定的主要因素，農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定對(duì)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)具有重要的作用，能否實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)，關(guān)鍵是看“三農(nóng)”問題能否得到很好的解決。所以中國(guó)社會(huì)穩(wěn)定必須首先從農(nóng)村入手，而農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定必須以村民選舉制度創(chuàng)新為突破口，逐步建立完善的村民選舉制度體系，減少和規(guī)避農(nóng)村社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定。中國(guó)幅員遼闊，東中西差異大，各地農(nóng)村發(fā)展不平衡。因此，農(nóng)村選舉制度創(chuàng)新應(yīng)因地制宜，立足于村情，從各個(gè)村的實(shí)際情況出發(fā)。

(一)加強(qiáng)村民選舉制度建設(shè)

應(yīng)進(jìn)一步修訂《村民委員會(huì)組織法》，規(guī)范村民選舉權(quán)利，約束村民選舉行為，限制選舉中出現(xiàn)的賄選、舞弊等不合理行為。村民選舉現(xiàn)在依照的是《中華人民共和國(guó)憲法》、《村民委員會(huì)組織法》以及各地制定的《村民委員會(huì)組織法實(shí)施辦法》、《村民委員會(huì)選舉辦法》等法律法規(guī)，應(yīng)探索對(duì)村委會(huì)換屆選舉進(jìn)行單獨(dú)立法，制定全國(guó)通行的《村民委員會(huì)選舉法》，使村民選舉有法可依。制定詳細(xì)的規(guī)則對(duì)村委會(huì)換屆選舉相關(guān)利益主體的行為進(jìn)行規(guī)范，減少人為因素的干擾，更好地保障村民的民主選舉權(quán)。在法治原則上厘清村委會(huì)與村黨支部、村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的關(guān)系，實(shí)行點(diǎn)菜式服務(wù)，村民自治組織根據(jù)實(shí)際需要提出需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導(dǎo)、支持和幫助的事項(xiàng)，經(jīng)村民會(huì)議討論通過，上報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大形成清單，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府按照清單對(duì)村民自治組織進(jìn)行指導(dǎo)、支持和幫助，清單以外的事務(wù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無權(quán)千涉。規(guī)范基層政府權(quán)力，減少不規(guī)范的過度干預(yù)，保證村民自治正常運(yùn)行，政府越權(quán)或缺位都應(yīng)依法承擔(dān)責(zé)任。健全村民代表會(huì)議制度，出現(xiàn)疑難選票時(shí)，村委員會(huì)應(yīng)臨時(shí)召集村民代表會(huì)議，集體研究決定，制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行處理。實(shí)行回避制度，對(duì)選舉工作人員的回避問題做出規(guī)定，縣鄉(xiāng)選舉工作組在指導(dǎo)村委會(huì)換屆選舉工作中應(yīng)適用公務(wù)員回避制度。完善候選人資格審查制度，對(duì)候選人進(jìn)行政審，從積極肯定和消極否定兩個(gè)方面完善對(duì)候選人資格條件的規(guī)定，村委會(huì)成員要老中青搭配，年齡結(jié)構(gòu)合理，防止人才斷層。完善候選人提名制度，把候選人的提名權(quán)交給選民，鼓勵(lì)自薦直選方式，由村民民主推薦、反復(fù)協(xié)商，由年滿18周歲的村民，通過無記名投票方式選舉產(chǎn)生。不提名有嚴(yán)重違法亂紀(jì)行為的人為候選人，把威信高、能力強(qiáng)、作風(fēng)正、思想好、遵紀(jì)守法、廉潔奉公、熱心為村民辦事的人選進(jìn)村委會(huì)。按照“公開承諾，全程監(jiān)督，群眾考評(píng)”的原則，要求候選人提交遵守競(jìng)選規(guī)則的承諾書，并張榜公布，以便群眾監(jiān)督。建立村干部財(cái)產(chǎn)公示制度，對(duì)候選人的重大財(cái)產(chǎn)進(jìn)行公開，在三年任期滿之后實(shí)時(shí)向村民匯報(bào)，為參加下一屆競(jìng)選做參考。實(shí)時(shí)監(jiān)督村官的財(cái)產(chǎn)動(dòng)向，如實(shí)公示個(gè)人房產(chǎn)等重要信息。建立村干部述職制度。健全進(jìn)入退出機(jī)制，敞開進(jìn)口，補(bǔ)充新鮮血液；打通出口，規(guī)定村官最長(zhǎng)任職期限，定期調(diào)整村委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)班子成員結(jié)構(gòu)。建立選舉工作人員培訓(xùn)機(jī)制和責(zé)任制，在選舉前對(duì)工作人員進(jìn)行培訓(xùn)。建立健全村委會(huì)選舉的救濟(jì)保護(hù)機(jī)制，當(dāng)村民認(rèn)為自己的選舉權(quán)利遭受損害時(shí)，可以申請(qǐng)行政復(fù)議、司法救濟(jì)和信訪救濟(jì)，并明確具體的受理機(jī)關(guān)及其職責(zé)。給予競(jìng)選失敗的候選人精神安慰方面的補(bǔ)償，創(chuàng)造充滿活力的競(jìng)選氛圍，鼓勵(lì)村民參與競(jìng)選。完善選舉違法行為的懲處制度，一旦查實(shí)候選人在選舉中具有舞弊、現(xiàn)賄選或是其他違反法律法規(guī)規(guī)定的不規(guī)范行為時(shí)，應(yīng)立即取消此候選人的競(jìng)選資格，并終身不得參選，增加違法成本，督促候選人不敢在選舉中有越軌行為。完善相關(guān)的行政法律，將村民委員會(huì)選舉相關(guān)的違法行為納入到《治安管理處罰條例》中，對(duì)撕毀選票、打砸選票箱、妨礙村民正常行駛選舉權(quán)和被選舉權(quán)的行為可以依據(jù)條例進(jìn)行處罰。完善相關(guān)刑事法律體系，將嚴(yán)重破壞村民委員會(huì)選舉、侵犯村民民主權(quán)利的違法行為納入刑事處罰范疇，對(duì)村民委員會(huì)換屆選舉過程中的賄選、破壞和擾亂選舉秩序、偽造選票等不正當(dāng)行為，或者其他特別嚴(yán)重的情節(jié)，依照刑法進(jìn)行處罰。建立村干部述職制度。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行刑法條的司法解釋，村官侵占集體財(cái)產(chǎn)作為貪污論處，把村委會(huì)成員視作“國(guó)家工作人員”，適用貪污罪的處罰條款。從多方面入手規(guī)范選舉程序，嚴(yán)厲打擊賄選、宗族勢(shì)力操縱、縣鄉(xiāng)政府干預(yù)等違法行為，提高選舉的有序化水平。加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與預(yù)警機(jī)制建設(shè)，在村委會(huì)換屆選舉之前，對(duì)農(nóng)村社會(huì)環(huán)境、農(nóng)民的心理和行為、候選人的心理和行為進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，及時(shí)采取措施隔離和控制風(fēng)險(xiǎn)，防止風(fēng)險(xiǎn)傳遞和聚集。對(duì)村委會(huì)換屆選舉活動(dòng)中的異化行為進(jìn)行全面監(jiān)測(cè)，及時(shí)有效地識(shí)別與此相關(guān)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，建立相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、評(píng)估和控制機(jī)制，把風(fēng)險(xiǎn)防范于未然。

(二)完善對(duì)村民選舉的監(jiān)督

嚴(yán)格有效的監(jiān)督管理體系是保證村民選舉制度公平性、公正性的必要條件。應(yīng)該協(xié)調(diào)運(yùn)用法律法規(guī)和監(jiān)督等手段和方法，應(yīng)對(duì)和防范村民選舉存在的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)。通過法律防范村民選舉的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)基于規(guī)則的監(jiān)管。

健全中國(guó)特色社會(huì)主義法制，從法制上完善對(duì)村民選舉的監(jiān)督管理，強(qiáng)化村委會(huì)換屆選舉監(jiān)管的法制基礎(chǔ)，對(duì)所有包含村民選舉監(jiān)管內(nèi)容的法律、規(guī)章、政策性文件進(jìn)行全面梳理，形成完整的監(jiān)管法律體系，適時(shí)補(bǔ)充新的監(jiān)管法律規(guī)范。建立健全民主監(jiān)督制度，對(duì)選舉前、中、后進(jìn)行持續(xù)跟蹤監(jiān)督，將候選人、政府選舉指導(dǎo)工作組和村民換屆領(lǐng)導(dǎo)工作組納入監(jiān)督范圍，監(jiān)督候選人的競(jìng)選行為，遏制賄選行為，從源頭上提高村委會(huì)成員的質(zhì)量，進(jìn)而提升村委會(huì)的行動(dòng)能力。不斷規(guī)范縣鄉(xiāng)政府的行為，重點(diǎn)監(jiān)督換屆選舉期間縣鄉(xiāng)政府的權(quán)力運(yùn)行，減少縣鄉(xiāng)政府對(duì)村委會(huì)換屆選舉活動(dòng)的干預(yù)，保障村民的自治權(quán)和民主選舉權(quán)。加強(qiáng)村民自治組織的內(nèi)部控制制度建設(shè)，充分發(fā)揮內(nèi)部對(duì)選舉的監(jiān)管作用。設(shè)立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，負(fù)責(zé)對(duì)村民選舉等方面進(jìn)行全面監(jiān)督，必要時(shí)可根據(jù)內(nèi)部管理需要選擇重點(diǎn)事務(wù)進(jìn)行專項(xiàng)檢查或調(diào)查，及時(shí)糾正和處理選舉中的違規(guī)行為。不斷完善外部監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。在政府部門中設(shè)置管理村民選舉的專門機(jī)構(gòu)，對(duì)村民選舉進(jìn)行監(jiān)管。加強(qiáng)紀(jì)委監(jiān)察部門的監(jiān)督作用，切實(shí)加大對(duì)村委會(huì)換屆選舉活動(dòng)的監(jiān)督。加強(qiáng)村黨支部對(duì)村委會(huì)換屆選舉的組織和監(jiān)督作用，實(shí)行村委會(huì)換屆選舉村黨支部負(fù)責(zé)制。增強(qiáng)監(jiān)督檢查力量，利用社會(huì)力量建立對(duì)監(jiān)管主體再監(jiān)督的組織體系。普及法律知識(shí)，宣傳行賄受賄行為的危害，不斷提高人民群眾的主人翁意識(shí)和當(dāng)家作主的能力，營(yíng)造人人敢管、善管、恪盡職守的社會(huì)氛圍，全面推行選舉程序公開、村務(wù)公開，聘請(qǐng)一些德高望重的社會(huì)監(jiān)督員，發(fā)動(dòng)他們對(duì)監(jiān)督工作進(jìn)行再監(jiān)督。在村官監(jiān)督體系中引入“鄰里守望”機(jī)制，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鄰對(duì)競(jìng)選不規(guī)范行為的檢舉揭發(fā)作用。

五、結(jié)語(yǔ)

村民選舉制度的建立與完善不能一蹴而就，需要經(jīng)歷一個(gè)長(zhǎng)期、反復(fù)的過程。目前村委會(huì)換屆選舉活動(dòng)中還存在賄選、家族勢(shì)力操縱、政府干預(yù)、秩序混亂等很多不正當(dāng)行為，這些問題很可能是村民選舉走向法治化、規(guī)范化過程中的必然經(jīng)歷，一定程度上加大了農(nóng)村社會(huì)分化和農(nóng)村貧富差距，影響了農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。但是，我們不能因此全盤否定村民選舉制度，剝奪農(nóng)民的選舉權(quán)與被選舉權(quán)，應(yīng)當(dāng)將村民選舉制度當(dāng)作開啟農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定的鑰匙，通過村民選舉制度創(chuàng)新，提升村民選舉的規(guī)范化程度，使農(nóng)民群眾的意志能夠得到真實(shí)表達(dá)，將真正的農(nóng)村精英選拔出來，逐步提高村民自治組織的治理能力，推動(dòng)農(nóng)村資源分配均等化，縮小貧富差距，減少和規(guī)避農(nóng)村社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民群眾安居樂業(yè)、國(guó)家長(zhǎng)治久安。

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2017-01-31

本文受國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目"西部地區(qū)民族互嵌式特色小城鎮(zhèn)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和預(yù)警機(jī)制研究"資助(項(xiàng)目編號(hào)：16BJY044)。

清華大學(xué)公共管理學(xué)院，北京，100084

曾學(xué)華(1990- )，男，四川省米易縣人，清華大學(xué)公共管理學(xué)院公共管理專業(yè)博士研究生，研究方向：地方治理、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理。

C912.82

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1008-8091(2017)02-0035-07