中國生育政策調(diào)整與人口發(fā)展分析

胡美娟（南京工程學(xué)院人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)院，南京211167）

中國生育政策調(diào)整與人口發(fā)展分析

胡美娟
（南京工程學(xué)院人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)院，南京211167）

我國人口發(fā)展隨著生育政策的調(diào)整波動(dòng)變化著，由于人口發(fā)展相對于政策的滯后性，以及受當(dāng)前高生育成本和低生育意愿的影響，“單獨(dú)二胎”政策很難解決我國的人口發(fā)展問題。應(yīng)該縮短從“單獨(dú)二胎”到“放開二胎”再到“鼓勵(lì)二胎”的時(shí)間，并通過完善社會(huì)保障體系，使家庭養(yǎng)育成本部分外部化、社會(huì)化，來鼓勵(lì)二胎養(yǎng)育。

生育政策；人口發(fā)展；鼓勵(lì)二胎

1949年以來，我國人口自然變動(dòng)一直隨生育政策調(diào)整而變化。實(shí)施計(jì)劃生育30多年，在帶來生育水平下降的同時(shí)，忽略了世代更替，也過快地改變了中國的人口年齡結(jié)構(gòu)。人口是社會(huì)生活的主體，是社會(huì)生存的基礎(chǔ)，是社會(huì)發(fā)展的動(dòng)力。正確處理人口問題是建設(shè)全面小康社會(huì)的必要前提，而準(zhǔn)確把握生育政策和人口問題之間的矛盾則是解決人口問題的重要條件。每個(gè)階段生育政策的變化都影響了我國的人口自然變動(dòng)，改變我國人口年齡結(jié)構(gòu)，推動(dòng)人口老齡化的發(fā)展。

一、生育政策調(diào)整與人口變動(dòng)數(shù)據(jù)分析

（一）建國初期的人口自然變動(dòng)

建國初期，我國實(shí)行的是鼓勵(lì)生育政策。1950年，我國衛(wèi)生部門與軍事委員會(huì)衛(wèi)生部門共同頒布了《機(jī)關(guān)部隊(duì)干部婦女打胎限制的辦法》。規(guī)定了準(zhǔn)許施行打胎的6種情況，在規(guī)定的6種情況以外的任何私人墮胎都是違法的。1952年，衛(wèi)生部門發(fā)布了《婚前健康檢查試行辦法》與《限制節(jié)育及人工流產(chǎn)暫行辦法》，規(guī)定了墮胎行為的3項(xiàng)要求和施行人工流產(chǎn)手術(shù)的3個(gè)條件。1953年，衛(wèi)生部還向國家海關(guān)發(fā)布了禁止避孕藥和用具進(jìn)口的通告。

鼓勵(lì)生育的政策和措施極大地刺激了人們傳統(tǒng)的生產(chǎn)愿望，我國醫(yī)療水平的提高和衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展也改善了人民的健康狀況，顯著下降的死亡率和高出生率，使我國進(jìn)入了新中國成立以來的第一次人口增長高峰期。在1949—1953年期間，我國的人口出生率一直保持在36‰-37‰的高水平，死亡率從建國前的25‰下降到1953年的14‰，人口自然增長率在1953年已達(dá)到23‰，總和生育率則高達(dá)6.05人，人口總數(shù)也保持著每年有1000萬人以上的增長速度。（見表1）。

表1　1949—1953年的人口自然變動(dòng)

（二）人口自然增長率大幅波動(dòng)階段

從20世紀(jì)50年代中期開始，政府高層領(lǐng)導(dǎo)人認(rèn)識(shí)到了節(jié)育的必要性，但是因?yàn)榉N種原因并未有效地施行人口計(jì)劃生育政策。直到70年代，我國人口計(jì)劃生育政策才開始形成并不斷完善。

1954年的全國總?cè)丝谝淹黄频?億大關(guān)，人口自然增長率高達(dá)24.78‰。1956年，我國人口在出生率與自然增長率方面都產(chǎn)生了十分明顯的回落現(xiàn)象，出生率在兩年內(nèi)由原先的37.97‰急速下降至31.90‰；自然增長率在兩年內(nèi)由原先的24.78‰也降低到了20.50‰。大躍進(jìn)與農(nóng)民公社化運(yùn)動(dòng)期間由于食品供應(yīng)的短缺，1958年至1961年的死亡率一路攀升，出生率快速下降。1958年的死亡率為11.98‰，到1960年已升至25.43‰，超過了當(dāng)年的出生率20.86‰，造成該年人口增長出現(xiàn)建國以來首次負(fù)增長態(tài)勢（見表2）。

表2　1954—1961年人口自然變動(dòng)

1962年開始，出生率迅速增長，1963年達(dá)到歷史最高值43.60‰，死亡率持續(xù)下降，1970年低于8‰。年底，我國頒布的《關(guān)于認(rèn)真提倡計(jì)劃生育的指示》文件中確切表示，在城市與人口數(shù)量較多的農(nóng)村地區(qū)展開節(jié)制生育工作，將人口的自然增長率控制在一定范圍之內(nèi)，讓生育問題由原先的自由式轉(zhuǎn)化為能夠掌握的計(jì)劃式，這是國內(nèi)社會(huì)主義建設(shè)的必然要求。1963年，我國人口出生率首次超過40.00‰，高達(dá)43.60‰，自然增長率升至33.50‰，總和生育率為7.50。直到1966年，我國陸續(xù)建立了計(jì)劃生育專職部門，人口出生率降至35.21‰，自然增長率為26.34‰，總和生育率為6.26（見表3）。

表3　1962—1970年人口自然變動(dòng)

（三）人口自然增長率和總和生育率開始快速下降階段

60年代末全國總?cè)丝谕黄?億大關(guān)。嚴(yán)峻的人口形勢促使計(jì)劃生育工作恢復(fù)。1971年，國務(wù)院批轉(zhuǎn)的文件《關(guān)于做好計(jì)劃生育工作的報(bào)告》中指出：要城鄉(xiāng)群眾自覺實(shí)行晚婚和計(jì)劃生育行為，人口增長率要逐年降低。在這一計(jì)劃生育工作的新時(shí)期，國內(nèi)逐漸形成了“晚、稀、少”的全新節(jié)制生育政策。

“晚、稀、少”節(jié)制生育工作全面展開，國內(nèi)計(jì)劃生育工作獲取了明顯的佳績。1971—1978年間，人口出生率從30.74‰下降為18.34‰，自然增長率從23.40‰下降為12.05‰，總和生育率從5.44下降為2.72（見表4）。

表4　1971—1978年人口自然變動(dòng)

我國頒發(fā)的《全國計(jì)劃生育工作會(huì)議紀(jì)要》文件中把節(jié)制生育工作確認(rèn)為我國的基本國策與長期奮戰(zhàn)目標(biāo)。計(jì)劃生育宣傳教育和計(jì)劃生育工作的順利開展，使1979—1984年間，全國人口自然增長率相對平穩(wěn)，年均在12‰以下，總和生育率平均在2.6左右，低于70年代的平均總和生育率水平（見表5）。

表5　1979—1984年人口自然變動(dòng)

（四）出現(xiàn)低于更替水平的人口發(fā)展階段

在1985—1991年間，各地從中央7號文件出發(fā)，以“立足實(shí)際、區(qū)別對待、分類指導(dǎo)”為原則，結(jié)合各地的實(shí)際情況，在實(shí)踐中不斷補(bǔ)充和完善計(jì)劃生育政策，逐步出臺(tái)了適宜本地區(qū)發(fā)展的計(jì)劃生育條例，我國計(jì)劃生育政策逐漸實(shí)現(xiàn)規(guī)范化和制度化。

表6　1985—1991年人口自然變動(dòng)

計(jì)劃生育的深入開展，使我國人口自然增長率一直控制在15‰以下，總和生育率也一直控制在2.4左右。到1991年，人口出生率已降至19.68‰，自然增長率降至12.98‰，1990年到1991年，總和生育率油2.31降低至1.65，是從高于2.1人口更替水平向低水平發(fā)展的轉(zhuǎn)折時(shí)期（見表6）。

1995年，國務(wù)院批轉(zhuǎn)的《中國計(jì)劃生育工作綱要（1995—2000）》中指出：實(shí)行計(jì)劃生育是我國的基本國策，也是一項(xiàng)長期、艱巨的戰(zhàn)略任務(wù)，必須保持政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性，將計(jì)劃生育歸入法制內(nèi)容。國內(nèi)婦女總體生育比維持在更替標(biāo)準(zhǔn)之下，到1999年，我國的人口自然增長率已低于10‰，為8.18‰，并且還有穩(wěn)步下降的趨勢（見表7）。

表7　1992—1999年人口自然變動(dòng)

（五）自然增長率持續(xù)走低，總和生育率小幅回升階段

進(jìn)入21世紀(jì)，我國進(jìn)入了適當(dāng)放寬的生育政策階段，已經(jīng)從過去單純注重人口數(shù)量狀況中擺脫出來，更強(qiáng)調(diào)要提高出生人口素質(zhì)，逐步完善政策，促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展。

21世紀(jì)，先后有多個(gè)地區(qū)修改和完善了計(jì)劃生育政策，允許在一定條件下可以生育二胎，常見的情形有夫妻均為獨(dú)生子女、夫妻一方為少數(shù)民族、第一胎為殘疾兒、夫妻留學(xué)歸國等等。在2000—2009年間，我國人口出生率一直穩(wěn)定在平均12‰左右，自然增長率降至4.87‰，總和生育率從2000年的1.22緩慢升至2009年的1.52（見表8）。

（六）人口發(fā)展進(jìn)入超低生育水平階段

我國婦女總和生育率從上世紀(jì)中期以來一直低于1.5，再?zèng)]有到過1.8，屬于超低生育水平。在《中國2010年人口普查資料》中顯示2010年總和生育率僅為1.18110（見表9）。根據(jù)2010年的《世界人口數(shù)據(jù)表》顯示，2010年世界總和生育率平均水平為2.5，我國的總和生育率還不到世界平均水平的一半。其中發(fā)達(dá)國家為1.7，欠發(fā)達(dá)國家為2.7，最不發(fā)達(dá)國家為4.5，我國總和生育率低于發(fā)達(dá)國家的平均水平。根據(jù)《中國統(tǒng)計(jì)年鑒（2013）》顯示，我國2012年的人口出生率為12.10‰，自然增長率為4.95‰，總?cè)丝跒?35404萬人。

表8　2000—2009年人口自然變動(dòng)

表9　2010—2012年人口自然變動(dòng)

二、計(jì)劃生育政策與人口變動(dòng)趨勢分析

將我國建國以來的每年的人口出生率、死亡率和人口自然增長率作折線圖（圖1），可以清晰的看到，除了特殊時(shí)期，我國的人口自然變動(dòng)隨生育政策的調(diào)整發(fā)展著變化。從70年代計(jì)劃生育政策開始逐步嚴(yán)格實(shí)施開始，由于沒有其他外在因素影響，死亡率的變動(dòng)區(qū)間在6.24‰-7.34‰之間，變動(dòng)范圍在±0.55‰，幾乎沒有變化。所以，人口自然增長率隨人口出生率波動(dòng)而波動(dòng)，說明我國通過生育政策調(diào)整人口自然結(jié)構(gòu)的思路是正確的。但是，由于人口發(fā)展與人口出生之間的滯后性反應(yīng)，要求我們的人口政策不僅要具有調(diào)節(jié)人口發(fā)展的作用，更要具有極強(qiáng)的前瞻性，要適時(shí)科學(xué)地把握生育政策調(diào)整力度，否則，人口問題將會(huì)接踵而來。

圖1　1949—2012年中國人口的自然變動(dòng)

為了我國人口發(fā)展的可持續(xù)性，我們有必要反思我國的人口發(fā)展。將建國以來的每年的人口出生率、死亡率和人口自然增長率與同期的育齡婦女總和生育率（圖2）對比（純粹從生育和出生角度，總和生育率與人口出生率之間有著一致性）。從兩幅圖中可以看到，當(dāng)我國人口出生率低于20‰時(shí)，總和生育率差不多開始低于人口更替水平。即建國42年左右，也就是1990—1991年，我國人口發(fā)展低于了更替水平。從人口更替角度出發(fā)，1990年至2012年的20多年時(shí)間，低更替水平的人口發(fā)展?fàn)顩r，已經(jīng)使我們國家減少了一代人。在我們重新審視與調(diào)整計(jì)劃生育政策的時(shí)候，需要重點(diǎn)考慮人口發(fā)展滯后性對我國人口發(fā)展政策的影響。十八屆三中全會(huì)提出要“堅(jiān)持計(jì)劃生育基本國策，啟動(dòng)實(shí)施單獨(dú)兩孩政策，逐步調(diào)整完善生育政策，促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展”。表明隨著我國人口、經(jīng)濟(jì)社會(huì)、資源環(huán)境的不斷發(fā)展變化，我國必需對人口發(fā)展、生育政策作出相應(yīng)的調(diào)整，而如何調(diào)整、調(diào)整幅度怎么把握則是未來人口發(fā)展可持續(xù)的重點(diǎn)。

圖2　1949—2012年中國育齡婦女總和生育率

十八屆三中全會(huì)結(jié)束之后，“單獨(dú)二胎”政策表明“計(jì)劃生育”政策的實(shí)施不再符合我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際要求，需要在社會(huì)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展的前提下，適時(shí)科學(xué)地調(diào)整生育政策，使其與社會(huì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)緊密結(jié)合，避免二者之間的分離和脫節(jié)。

但是，“單獨(dú)二胎”政策對解決我國人口自然結(jié)構(gòu)問題似乎是杯水車薪的。根據(jù)國家衛(wèi)計(jì)委公布的數(shù)字，目前全國符合條件生育二胎的單獨(dú)家庭有1100萬對，但截至2014年5月31日，全國提出再生育申請的單獨(dú)夫婦僅僅有27.16萬對，比例僅僅為2.5%左右。而衛(wèi)計(jì)委原先預(yù)計(jì)從現(xiàn)在到第五年，實(shí)際單獨(dú)二胎家庭，應(yīng)該每年有200萬左右的孩子產(chǎn)生，現(xiàn)在實(shí)際登記申請生育的只有預(yù)計(jì)的1/10。如果按照這樣的態(tài)勢，“單獨(dú)二胎”政策對人口結(jié)構(gòu)調(diào)整的影響可能微乎其微。

三、盡快出臺(tái)和實(shí)施“鼓勵(lì)二胎”政策

目前，已婚人口的意愿生育率和實(shí)際生育率都在下降，多年的計(jì)劃生育宣傳教育，以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和人民生活水平的提高，育齡婦女逐步建立起科學(xué)、文明、進(jìn)步和少生、優(yōu)生、優(yōu)育的婚育觀念?，F(xiàn)實(shí)生活中，符合二孩生育政策的夫婦，往往會(huì)更加注重孩子質(zhì)量的提高，而選擇放棄二孩生育的數(shù)量指標(biāo)。中國的人口進(jìn)入生育成本約束的階段，孩子從孕育到成人需要父母投入很高的直接成本和機(jī)會(huì)成本，生育成本過高導(dǎo)致了許多家庭不愿意再生育較多的孩子。

從目前12.13‰左右的出生率和1.38左右的總和生育率（2003—2012均值）來看，由于當(dāng)前大眾的低生育意愿和普遍考慮的高生育成本問題，如果我們將總和生育率2.1作為我國未來人口發(fā)展目標(biāo)，假設(shè)允許育有一個(gè)孩子的家庭再生育一個(gè)孩子，可能即使再有20年時(shí)間，僅僅依靠“單獨(dú)二胎”政策，也很難將出生率從12.13‰提高到20‰，恢復(fù)人口更替水平。

因此，必須把從“單獨(dú)二胎”到“放開二胎”再到“鼓勵(lì)二胎”的時(shí)間要盡量縮短，讓那些有生育孩子意愿，并有能力生育和培養(yǎng)孩子的夫婦有機(jī)會(huì)生育孩子，這對中國完成年輕人口資源戰(zhàn)略儲(chǔ)備，彌補(bǔ)人口虧損，保證人口安全意義重大。如果在“單獨(dú)二孩”政策基礎(chǔ)上盡早啟動(dòng)新一輪生育政策調(diào)整，促進(jìn)當(dāng)前和今后幾年新增嬰兒數(shù)量的增長，使得在20年后增加勞動(dòng)年齡人口的供給，就有可能減輕2030年后中國養(yǎng)老負(fù)擔(dān)劇增和勞動(dòng)力資源快速萎縮的壓力。所以，不僅要“放開二胎”，還應(yīng)鼓勵(lì)生育二胎，對于目前的高生育成本，國家應(yīng)該通過完善社會(huì)保障體系，使家庭養(yǎng)育成本部分外部化、社會(huì)化，比如延長產(chǎn)假、增加生育津貼和發(fā)放第二個(gè)孩子的撫養(yǎng)補(bǔ)貼等等。由于生育政策的影響都有一個(gè)過程，國家需要出臺(tái)更良性的刺激和鼓勵(lì)政策，甚至給二胎孩子提供相應(yīng)的社會(huì)保障，鼓勵(lì)更多的年輕家庭生育兩個(gè)孩子，只有這樣，我國人口結(jié)構(gòu)發(fā)展才可以持續(xù)、健康。

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Analysis on the Adjustment of Birth Control Policies and Development of China Population

HU Mei-juan （Nanjing Institute of Technology，Nangjing Jinagsu 211167，China）

China population developed With the adjustment of birth control policies.China's population issues are difficult to be solved with“One-Child policy”because of the lag of population development respect to the policy，as well as the influence of the high cost of children and low fertility desire.The time should be shortened from“One-Child policy”to“Allow two-Child policy”to“encourage Two-Child policy”.And it should be encouraged to rear the second child by improving the social security system and external the family rearing costs socialization

Birth Control Policies；Population Development；Encourage raise the second child

C924.21

A

1007-0672（2015）03-0028-04

2014-08-13

胡美娟，女，江蘇如皋人，南京工程學(xué)院講師，管理學(xué)博士，研究方向：人口經(jīng)濟(jì)學(xué)，人力資源管理與社會(huì)保障。