深化權(quán)力清單制度建設(shè)的幾個(gè)問(wèn)題

· 吳良根

深化權(quán)力清單制度建設(shè)的幾個(gè)問(wèn)題

· 吳良根

黨的十八屆三中全會(huì)明確“推行地方各級(jí)政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運(yùn)行流程”。2014年10月20日浙江省嘉興市政府公布了部門權(quán)力清單，列入清單范圍的40個(gè)市政府部門共保留行政權(quán)力3875項(xiàng)，總體精簡(jiǎn)66.5%。

一、推行政府部門權(quán)力清單的特點(diǎn)及問(wèn)題

從2014年3月開始，嘉興市啟動(dòng)了政府部門權(quán)力清單制度工作。加大清權(quán)、減權(quán)、制權(quán)力度，突出事中事后監(jiān)管。市編辦召集審判、財(cái)政、司法、法制、審改等系統(tǒng)部分行政管理和法律專業(yè)人員，組成7個(gè)審核小組，歷時(shí)6個(gè)多月，對(duì)市、縣（市、區(qū)）兩級(jí)政府部門行政權(quán)力從名稱、分類和依據(jù)、簡(jiǎn)政放權(quán)、有效監(jiān)管等方面逐項(xiàng)進(jìn)行嚴(yán)格審核，編制了市政府部門行政權(quán)力清單。按照“三報(bào)三回”的工作流程，經(jīng)各部門確認(rèn)并報(bào)省編辦審核后，又通過(guò)書面和門戶網(wǎng)站分別向市人大、市政協(xié)、市紀(jì)委、市政府經(jīng)濟(jì)建設(shè)咨詢委員會(huì)和社會(huì)各界征求意見，并報(bào)市政府常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)。

政府部門權(quán)力清單具有以下三個(gè)方面的特點(diǎn)：

一是簡(jiǎn)政放權(quán)力度大。取消了一批沒有法律法規(guī)依據(jù)或法律法規(guī)依據(jù)被廢止的行政權(quán)力，或雖有法律法規(guī)依據(jù)但不符合全面深化改革要求，且公民、法人和其他組織能夠自主解決、市場(chǎng)能夠自行調(diào)節(jié)、行業(yè)組織能夠自我管理的行政權(quán)力；下放了一批直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的行政權(quán)力；整合了一批工作內(nèi)容相同或相似，具有前后環(huán)節(jié)反復(fù)核準(zhǔn)、審查等情況的行政權(quán)力。市政府部門僅保留跨區(qū)域、跨流域和涉及社會(huì)穩(wěn)定的行政權(quán)力44項(xiàng)。

二是行政監(jiān)管得到加強(qiáng)。對(duì)保留的行政權(quán)力，編制了事中事后監(jiān)管制度，明確權(quán)力運(yùn)行程序、承辦機(jī)構(gòu)和辦理期限，并完善相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，對(duì)權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行全程、實(shí)時(shí)監(jiān)控，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。

三是行政強(qiáng)制權(quán)力更加透明。編制行政強(qiáng)制清單，監(jiān)督政府部門實(shí)施查封、扣押、強(qiáng)拆等行政強(qiáng)制權(quán)力，規(guī)范行政強(qiáng)制行為，保障行政相對(duì)人合法權(quán)益。

編制政府部門權(quán)力清單，既是對(duì)法律、法規(guī)、規(guī)章和政府規(guī)范性文件的全面系統(tǒng)梳理，也是對(duì)部門權(quán)力運(yùn)行情況的全面會(huì)診，在實(shí)踐中反映出一些突出問(wèn)題。

一是政府干預(yù)市場(chǎng)配置資源的行政權(quán)力仍然過(guò)多。具體表現(xiàn)為：第一，法律規(guī)定障礙。如《浙江省道路運(yùn)輸條例》規(guī)定了出租車營(yíng)運(yùn)權(quán)期限并允許收取有償使用費(fèi)，據(jù)此實(shí)行的行政許可已嚴(yán)重束縛了出租車市場(chǎng)配置資源的作用和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)活力的釋放。第二，工作環(huán)節(jié)繁瑣。如有關(guān)企業(yè)建造廠房驗(yàn)收的規(guī)定，包括了環(huán)保排污納管、消防設(shè)施、建筑面積實(shí)測(cè)、基礎(chǔ)白蟻防治、規(guī)劃紅線復(fù)測(cè)、氣象防雷檢測(cè)、電梯安全、工程竣工、綠化竣工等事項(xiàng)，這些事項(xiàng)分屬環(huán)保、消防、規(guī)劃、住建、質(zhì)監(jiān)、氣象等多個(gè)部門，企業(yè)辦理手續(xù)十分繁雜。第三，行政引導(dǎo)“變異”。為激勵(lì)、引導(dǎo)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，相關(guān)政府部門做了大量工作，但習(xí)慣于依賴行政審批、行政確認(rèn)等履職形式，如循環(huán)經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目、園區(qū)認(rèn)定，創(chuàng)新型企業(yè)認(rèn)定、企業(yè)技術(shù)中心評(píng)價(jià)認(rèn)定、首臺(tái)（套）產(chǎn)品認(rèn)定、要素市場(chǎng)資源配置改革的企業(yè)類別認(rèn)定等，使政府部門的指導(dǎo)引導(dǎo)“變異”為行政權(quán)力。

二是中介服務(wù)存在變?yōu)閺?qiáng)制性服務(wù)的問(wèn)題?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于取消和調(diào)整一批行政審批項(xiàng)目等事項(xiàng)的決定》（國(guó)發(fā)〔2014〕27號(hào)）取消了11類專業(yè)技術(shù)人員準(zhǔn)入類職業(yè)資格，但實(shí)踐中，仍保留著不少職（執(zhí)）業(yè)資格許可、認(rèn)定；我國(guó)環(huán)保、安監(jiān)、節(jié)能等相關(guān)法律、規(guī)章規(guī)定了強(qiáng)制性評(píng)估并作為行政許可前置條件。在目前中介組織發(fā)育尚不成熟、服務(wù)尚不規(guī)范的情況下，這些規(guī)定制約了市場(chǎng)主體競(jìng)爭(zhēng)、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的活力，某種程度上中介服務(wù)“上升”為強(qiáng)制性服務(wù)，制約了改革深入推進(jìn)。

三是政府監(jiān)管方式相對(duì)滯后。政府部門行使行政權(quán)力重微觀輕宏觀、重審批輕監(jiān)管、重管理輕服務(wù)，以審批代替事中事后監(jiān)管，甚至將行政監(jiān)管轉(zhuǎn)化為行政相對(duì)人法定義務(wù)。比如《汽車客運(yùn)站級(jí)別劃分和建設(shè)要求》（JT/T200-2004）第8項(xiàng)、《機(jī)動(dòng)車維修管理規(guī)定》第33條、《浙江省道路運(yùn)輸條例》第56條、《道路運(yùn)輸從業(yè)人員管理規(guī)定》第34條、《國(guó)內(nèi)水路運(yùn)輸管理?xiàng)l例》第30條等規(guī)定，三級(jí)客運(yùn)站站級(jí)核定、機(jī)動(dòng)車維修竣工出廠合格證發(fā)放、汽車租賃經(jīng)營(yíng)、外地駕駛?cè)藛T從業(yè)資格及繼續(xù)教育、教練車輛增減、國(guó)內(nèi)船舶代理、水路旅客運(yùn)輸代理、水路貨物運(yùn)輸代理業(yè)務(wù)等，都須向行政主管部門備案。

▲漁村新貌 王子瑞攝影

二、深化完善權(quán)力清單制度應(yīng)著力破解的幾個(gè)問(wèn)題

一是強(qiáng)化法治理念。建立完善政府部門權(quán)力清單，必須剔除于法無(wú)據(jù)的行政權(quán)力，加快取消非行政許可審批事項(xiàng)，規(guī)范其他行政權(quán)力事項(xiàng)，大力壓縮“紅頭”文件設(shè)定行政權(quán)力空間，實(shí)現(xiàn)清單外無(wú)權(quán)力。

二是完善法律體系。及時(shí)修改和廢止不適應(yīng)改革要求和制約市場(chǎng)在配置資源方面起決定性作用的法律法規(guī)，特別是要集中清理、修改和廢止各級(jí)行政機(jī)關(guān)涉及行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的“紅頭”文件。這是解決行政機(jī)關(guān)法外設(shè)定權(quán)力、減損行政相對(duì)人合法權(quán)益或增加其義務(wù)等問(wèn)題的重要途徑，實(shí)現(xiàn)政府法定職責(zé)必須為、法無(wú)授權(quán)不可為的基礎(chǔ)，也是深化完善政府部門權(quán)力清單的基本保證。

三是轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式。政府部門在履行職責(zé)的方式上，亟需從規(guī)范主體活動(dòng)資格為主向規(guī)范主體活動(dòng)行為、評(píng)估活動(dòng)結(jié)果為主轉(zhuǎn)變，從書面審查為主向現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法檢查、跟蹤稽查監(jiān)管相結(jié)合轉(zhuǎn)變，從專項(xiàng)整治、大檢查監(jiān)管向綜合檢查、隨機(jī)抽查相結(jié)合的監(jiān)管方式轉(zhuǎn)變，從以被動(dòng)審批準(zhǔn)入為主的事前監(jiān)管向以主動(dòng)執(zhí)法查處為主的全過(guò)程監(jiān)管轉(zhuǎn)變，切實(shí)構(gòu)建貫穿事前預(yù)防、事中檢查、事后查處全過(guò)程的監(jiān)管鏈條，全面提升監(jiān)管水平。

四是強(qiáng)化行政責(zé)任。深化完善政府部門權(quán)力清單制度，要與推行政府部門責(zé)任清單制度相結(jié)合，嚴(yán)格行政執(zhí)行、行政執(zhí)法責(zé)任，建立行政執(zhí)行、行政執(zhí)法辦案（理）質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制和錯(cuò)案責(zé)任倒查問(wèn)責(zé)制，確保行政權(quán)力的行使經(jīng)得起法律和歷史檢驗(yàn)。

（作者單位：嘉興市編辦）