重大決策終身責(zé)任追究制度初探

趙莉琳　李曉南

〔摘要〕

建立重大決策終身責(zé)任追究制度是中國共產(chǎn)黨十八屆四中全會通過的一項重大決定，是解決長期以來形成的公權(quán)力主體在重大決策時濫用行政權(quán)力，不計后果盲目決策突出問題的一項新舉措，具備堅實的理論基礎(chǔ)和重大意義。然而，要讓這一制度從理論走向?qū)嵺`，還需要確立幾個基本問題，如重大決策終身責(zé)任追究制度的法律依據(jù)、事實依據(jù)、明確標(biāo)準(zhǔn)、追責(zé)對象及追責(zé)時效等問題。

〔關(guān)鍵詞〕

重大決策；終身責(zé)任；行政首長；行政問責(zé)；依法治國

〔中圖分類號〕D63.31〔文獻標(biāo)識碼〕A〔文章編號〕2095-8048-（2015）05-0107-05

建立重大決策終身責(zé)任追究制度是中國共產(chǎn)黨十八屆中央委員會第四次全體會議通過的一項重大決定。在《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》第三部分“深入推進依法行政，加快建設(shè)法治政府”第二條中明確提出：“建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機制，對決策嚴(yán)重失誤或者依法應(yīng)該及時作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴(yán)格追究行政首長，負有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和相關(guān)責(zé)任人員的法律責(zé)任?！庇纱丝梢?，重大決策終身責(zé)任追究制度中的追究對象應(yīng)是行政首長、負有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和相關(guān)責(zé)任人員，“重大決策”是指重大行政決策。建立這一制度，是推進依法行政，制度創(chuàng)新的重大舉措，在我國全面深化改革“深水區(qū)”和“攻堅期”已經(jīng)到來的前提下，主客觀條件都對我們?nèi)嫔罨母镉欣?〕因此實踐中也很有必要進行深入探討和總結(jié)。

一、重大決策終身責(zé)任追究制度概述

重大決策終身責(zé)任追究的基本概念可以分解為“重大決策”和“終身追究”兩個方面。

重大決策，如前所述，就是指重大行政決策。對此，雖然相關(guān)法律法規(guī)并沒有明確的作出界定，但可以概括為：國家行政機關(guān)工作人員在處理重大行政事務(wù)時，所做出的決定。因此，重大決策做出的主體應(yīng)為行政主體；重大行政事務(wù)應(yīng)是涉及經(jīng)濟、文化、生態(tài)、社會領(lǐng)域中有關(guān)公共利益和社會根本利益的具有根本性、長遠性的事務(wù)。比如醫(yī)療衛(wèi)生、科技、教育、生態(tài)環(huán)境、社會安全穩(wěn)定、區(qū)域規(guī)劃、重大項目及投資等事務(wù)。

重大行政決策還具有全局性、宏觀性和過程性的特點。其全局性和宏觀性是指重大行政決策涉及的問題。這些事項通常比較宏大，關(guān)系的國計民生范圍通常也比較廣泛，行政主體對決策往往享有一定的自由裁量空間?！?〕而過程性是指行政主體在做出重大行政決策之后，其決策的效果并不是立即呈現(xiàn)，而是要經(jīng)過一段時間才會逐步被重視。因為，這些重大事項往往與形勢的發(fā)展和國家的政策密切相關(guān)，其效果也是隨著政策的變動，形勢的發(fā)展而變化。

對于終身追究制度，其最早是用來規(guī)定建筑工程領(lǐng)域的。早在1999年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強基礎(chǔ)設(shè)施工程質(zhì)量管理的通知》就已經(jīng)做出規(guī)定，它要求一些地區(qū)、部門和單位重視工程質(zhì)量。隨后，各部委，地方均就此展開立法。到目前為止，總共有4項法規(guī)及國務(wù)院文件、8項部委規(guī)章、15項各部委規(guī)范性文件、19項地方法規(guī)及地方人大文件以及105項地方政府章程規(guī)定終身責(zé)任，但規(guī)定的內(nèi)容都僅限于建筑工程、水利事業(yè)、房地產(chǎn)事業(yè)和生態(tài)環(huán)境保護。2014年，重大決策終身責(zé)任追究制度在十八屆四中全會的《決定》中被提出，這意味著，終身負責(zé)從建筑領(lǐng)域被延伸到行政領(lǐng)域，這是行政領(lǐng)域在執(zhí)政制度方面的一項重大創(chuàng)新，彰顯了我們黨依法執(zhí)政，依法治國從制度上著力的決心。

重大決策終身責(zé)任追究制度的關(guān)鍵在于“終身”二字?？赏ㄋ椎膶⑵淅斫鉃樾姓C關(guān)及工作人員對某項行政決策要負責(zé)一輩子，無論何時出現(xiàn)問題均應(yīng)被追責(zé)。之所以要對重大決策實行終身負責(zé)制，這是由重大決策的特征所決定的。

首先，重大決策是涉及全局性和宏觀性的行政事務(wù)的決策，內(nèi)容具有根本性。行政機關(guān)及工作人員在決策時享有一定的自由裁量權(quán)，這就容易導(dǎo)致決策主體的私利和公共利益發(fā)生沖突，為了規(guī)避決策主體在自由裁量時謀取私利，因此，將對其的檢驗時間規(guī)定為終身，可以警示決策者在決策時謀利的心理，避免決策者在決策時濫用權(quán)力。

其次，重大行政決策具有過程性，決策的效果不是在決策做出之后便立即顯現(xiàn)。實際上，大多決策者只顧決策時的情況，這就容易導(dǎo)致決策主體出現(xiàn)不當(dāng)決策的情形。因此，對決策主體做出決策之后立即做出評價顯然是不科學(xué)的。終身追究就可以遏制不當(dāng)決策者的僥幸心理，要求其在決策時充分考慮，增強預(yù)見性和科學(xué)性。

最后，由于重大行政決策涉及人民切身利益，決策主體在決策時必然涉及到利益平衡。而在利益平衡過程中，不少決策主體是帶有個人主觀色彩的。這會直接導(dǎo)致行政機關(guān)及工作人員對其權(quán)力的濫用。將決策的追溯規(guī)定為終身也是對決策主體在濫用權(quán)力方面的一種制約。

二、建立重大決策終身責(zé)任追究制度的必要性

（一）建立重大決策終身責(zé)任追究制度的基礎(chǔ)

重大決策終身責(zé)任追究制度是解決長期以來形成的公權(quán)力主體在重大決策時濫用行政權(quán)力，不計后果盲目決策突出問題的一項新舉措，已經(jīng)具備了堅實的理論基礎(chǔ)。

第一，依法治國的理論。黨的十八屆四中全會關(guān)于全面推進依法治國的決定，將重大決策終身責(zé)任追究制度置于其中，足已表明該制度是實現(xiàn)依法治國的一個重要部分，與依法治國理論密不可分。要實現(xiàn)依法治國，首先應(yīng)從制度的建立健全上著力，以制度管人，用制度管住權(quán)力，就是要全面推進依法執(zhí)政、依法行政，一體建設(shè)法治國家，法治社會和法治政府。重大決策終身責(zé)任追究以制度的形式要求政府做到權(quán)責(zé)統(tǒng)一，有權(quán)必有責(zé)，終身受追究。這就從頂層設(shè)計上讓執(zhí)政者深感職責(zé)重大，隨時警覺，不致懈怠枉為。

第二，科學(xué)決策的理論。科學(xué)決策是指決策者在做出重大決策時，一切從實際出發(fā)，以事實和規(guī)律為依據(jù)，并全面、系統(tǒng)、準(zhǔn)確地分析相關(guān)情況，慎重做出正確的決定。當(dāng)然，任何一個人包括決策者，其認識都是有局限性的，但這并非要求每位決策者對所有領(lǐng)域的內(nèi)容無所不知，正如《決定》中所規(guī)定的，把公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過程公開、責(zé)任明確。在保證決策過程科學(xué)性的同時避免盲目決策現(xiàn)象的發(fā)生，至少可以減少和杜絕決策者不當(dāng)決策的故意。endprint

第三，民主制度的理論。既然要保障決策的科學(xué)性，防止權(quán)力主體在決策中濫用權(quán)力，則必須要讓社會公眾公平、公開地參與到?jīng)Q策之中。這就要求其不僅僅是聽取人大代表、政協(xié)委員、專家學(xué)者的意見，還應(yīng)多以聽證會、座談會的形式聽取涉及到其根本利益的普通民眾的意見，還應(yīng)派出專門的調(diào)研小組，深入到社會的各個層面，廣泛聽取收集各方面的意見，真正做到集思廣益，民主集中。

第四，權(quán)力制約的理論。有學(xué)者曾提出“憲法就是限法，是限制政府權(quán)力，確立有限政府的制度保證”。〔3〕即憲法需要限制國家權(quán)力保證公民權(quán)利。這表明，國家公權(quán)力在與私權(quán)利沖突時，私權(quán)是處在比較弱勢的地位。究其根本，這是由于權(quán)力主體的私欲所導(dǎo)致的。孟德斯鳩曾指出：“每個有權(quán)力的人都趨于濫用權(quán)力，而且還趨于把權(quán)力用之極限，這是一條萬古不易的經(jīng)驗?！薄?〕不可否認，人都具有趨利避害的本性和利己的弱點，決策者往往容易在決策中進行權(quán)力的濫用。重大決策終身責(zé)任追究制度在實踐上可以達到限制公權(quán)被濫用的效果。

在長期以來的經(jīng)濟、政治活動實踐中，我們黨和國家在這方面也作了不少探索和總結(jié)，奠定了推行重大行政決策終身責(zé)任追究制度的現(xiàn)實基礎(chǔ)。除了在經(jīng)濟建設(shè)的工程領(lǐng)域已實施了十五、六年，積累了寶貴的經(jīng)驗，在黨紀(jì)國法方面也早有了追究失職、瀆職的法律法規(guī)。例如，我國《公務(wù)員法》第53條第七項和第九項規(guī)定“貪污、行賄、受賄，利用職務(wù)之便為自己或者他人謀取私利”、“濫用職權(quán)，侵害公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益”，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，實施懲戒。第十七章的第101條也明確規(guī)定公務(wù)員違反法律規(guī)定的情形，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。除此之外，我國《刑法》第397條規(guī)定“國家機關(guān)工作人員濫用職權(quán)或者玩忽職守，致使公共財產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失的，處三年以下有期徒刑或者拘役；情節(jié)特別嚴(yán)重的，處三年以上七年以下有期徒刑”；398條還規(guī)定“國家機關(guān)工作人員違反保守國家秘密法的規(guī)定，故意或者過失泄露國家秘密，情節(jié)嚴(yán)重的，處三年以下有期徒刑或者拘役；情節(jié)特別嚴(yán)重的，處三年以上七年以下有期徒刑”。這些都為今天建立重大決策終身責(zé)任追究制度奠定了良好的法律和實踐基礎(chǔ)。

（二）建立重大決策終身責(zé)任追究制度的重大意義

重大決策過程中存在權(quán)責(zé)不對等的現(xiàn)象?，F(xiàn)實中，決策者存在著權(quán)多責(zé)少的現(xiàn)象，幾乎不用為其決策失誤負責(zé)。這也是決策主體不作為、亂作為的根本原因。四中全會在全面推進依法治國的決定中提出了對重大決策終身責(zé)任追究及責(zé)任倒查機制，就是對執(zhí)政主體權(quán)力的制衡和約束，要求各級領(lǐng)導(dǎo)干部必須做到依法行政、依法執(zhí)政，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)。實現(xiàn)上述目標(biāo)就要做到有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法必追究，堅決糾正有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究行為。即決策主體有多大的權(quán)力就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)多大的責(zé)任，將決策者的權(quán)力和責(zé)任相統(tǒng)一，有利于做到“把權(quán)力關(guān)進籠子”，實現(xiàn)責(zé)任與權(quán)力的同步。

重大決策的失誤具有嚴(yán)重的危害性。正如前文所分析，重大決策涉及主體及利益特殊，往往與醫(yī)療、衛(wèi)生、公共安全等民生事項相關(guān)聯(lián)。決策的失誤危及到的是人民最根本的利益。加之重大決策具有一定的過程性，其效果需要經(jīng)過一段時間才能顯現(xiàn)，決策失誤的危害性便不易立即被察覺，等到?jīng)Q策失誤的危害被察覺時，經(jīng)濟、社會損失和影響是巨大的，一般也很難挽回。況且，決策主體也很難被準(zhǔn)確地追責(zé)，對其決策失誤造成的危害往往也成為了一筆糊涂賬，最后不了了之。這更容易導(dǎo)致“前赴后繼”的現(xiàn)象屢屢發(fā)生。社會民眾一旦察覺和認識到事件的真相和實質(zhì)后，對決策主體的反感和與日俱增的憤恨心理會產(chǎn)生信任危機，失去對黨和政府的信任和擁護。

重大決策終身責(zé)任追究制度的建立意義重大，因為對于一個重大決策，其重點在于執(zhí)行，執(zhí)行完畢后應(yīng)對其效果做出評估，對錯誤決策者自然應(yīng)對其終身追責(zé)。這樣一來，即使因錯誤決策受到傷害的民眾看到組織為其伸張正義，也便有了泄憤的機會和對象，不至于使這種憤恨的怒火釀成影響社會安定團結(jié)的因素。然而，我國目前在重大決策體制方面還存在許多弊端。決策的不科學(xué)性和不民主性以及責(zé)任追究制度的不完整必然阻礙我國法治政府的建設(shè)。因此，建立重大決策終身責(zé)任追究制度迫在眉睫。

三、建立重大決策終身責(zé)任追究制度必須確立的幾個基本問題

重大決策終身責(zé)任追究制度是全面依法治國的重要舉措。但該制度在建立過程中必須首先確立的幾個基本問題也值得我們認真思考和探討。

第一，建立重大決策終身責(zé)任追究制度必須有法律作保證。法律具有滯后性，一般只有在某些問題出現(xiàn)之后，才會出臺相應(yīng)的法律對其做出規(guī)范。因此，同樣的道理可以用來理解重大決策終身責(zé)任追究制度法律依據(jù)的不足。該制度僅僅是在決定中被提出，目前尚無直接相關(guān)的法律對其做出具體的規(guī)定，所以該項制度并未被法律化。另外，現(xiàn)存的相關(guān)法律都只針對其中一方面做出規(guī)定，即要么只規(guī)定重大原則，要么只規(guī)定責(zé)任追究，其并未將這兩個概念做到真正的統(tǒng)一。

依法治國的依據(jù)主要是憲法和相關(guān)法律，對于該項制度，要求從立法上全面、系統(tǒng)地作出明確、具體規(guī)定，保證重大決策終身責(zé)任追究制度在每一個環(huán)節(jié)上都能做到有法可依。不僅如此，對于該項制度還應(yīng)從上位法的角度予以規(guī)定，提高其法律效力的同時，對下位法在制定相關(guān)內(nèi)容的時候也有一定的指導(dǎo)作用。

第二，重大決策終身責(zé)任追究必須以事實為依據(jù)。決策主體做出的重大決策往往是在當(dāng)時的條件下，對各方面事實進行衡量和考慮的綜合結(jié)果。若僅僅以決策造成損害時的情形來追究決策者的責(zé)任，這必然會導(dǎo)致追責(zé)的顯失公正。重大決策終身責(zé)任追究制度的建立也只能取到事倍功半到效果。

重大決策終身責(zé)任追究以事實為依據(jù)，主要是指對重大決策的時代背景要作出客觀公正的記載；對當(dāng)時決策的目的提出明確要求；對決策風(fēng)險有明確提示和預(yù)案；對決策的全過程有詳實的原始記錄和音像資料，這樣才能做到責(zé)任倒查。在追究決策主體責(zé)任時，針對決策者的錯誤或違法決策所造成的損失，進行綜合評估，在考慮其實際損失所造成危害性的基礎(chǔ)上同時考慮其做出決策時的客觀事實，從而對決策者進行追責(zé)。若僅僅以現(xiàn)在的眼光來衡量過去，決策者的失誤往往會被放大，這就很容易導(dǎo)致眾多決策者不敢決策的現(xiàn)象。因此，以事實為依據(jù)也是公平公正實現(xiàn)重大決策終身責(zé)任追究制度的保證。endprint

第三，建立重大決策終身責(zé)任追究制度必須有明晰的標(biāo)準(zhǔn)。重大決策失誤是追究決策者終身責(zé)任的主要依據(jù)，但究竟什么樣的情形才屬于重大決策失誤？ 目前，重大決策只是作為一個概念被提出，其內(nèi)涵和外延都尚未明確規(guī)定。盡管我們可以從現(xiàn)存的法律文件分析出重大決策涉及到的領(lǐng)域和范圍，但對其界定的標(biāo)準(zhǔn)仍然具有模糊性，這種不確定性對該項制度的實踐無疑是一個障礙。明確重大決策終身責(zé)任追究的標(biāo)準(zhǔn)，是要使責(zé)任的追究做到有理有據(jù)。這就需要首先明確規(guī)定重大決策的范圍，可以用法律條文的方式明確列舉出哪些事項屬于重大決策的事項。同時，還要界定重大決策失誤的基本標(biāo)準(zhǔn)。這樣才能做到倒查有理，追究有據(jù)。另外，在追究決策主體終身責(zé)任時，應(yīng)考慮決策做出的相關(guān)因素，既要考慮長期利益也要考慮短期效果，既要考慮經(jīng)濟利益也要考慮社會利益更要考慮人民的根本利益。

第四，明晰重大決策終身責(zé)任追究制度的對象。四中全會的決定中明確提出，“重大決策責(zé)任追究的對象是行政首長、負有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和相關(guān)責(zé)任人員。按照權(quán)力與責(zé)任相一致的原則，以及我國現(xiàn)實的政治體制，重大決策由誰做出，誰就應(yīng)當(dāng)作為責(zé)任的追究對象?！薄?〕我國憲法也明確規(guī)定我國行政機關(guān)實行行政首長負責(zé)制。這足已看出決定的內(nèi)容與我國憲法是一脈相承的。但重大決策終身責(zé)任負責(zé)制度在實際操作上要追究行政首長終身責(zé)任并非易事。一方面重大決策具有長期性，等到?jīng)Q策造成的危害顯現(xiàn)出來，恐怕已經(jīng)很難查出做出決策的真正主體是誰。另外，在我國現(xiàn)行行政體制下，一個決策往往也是由多個部門分工完成的，究竟該對誰追究終身責(zé)任其主體的確定本身就存在著一定的復(fù)雜性。所以，筆者在前文中已明確提出對重大決策終身追責(zé)的基本前提就是要以事實為依據(jù)，而事實就是堅持“四要素”，即決策背景、決策目的、決策的風(fēng)險預(yù)案、決策全過程的原始資料。只有如此，無論時間長短、經(jīng)歷的部門多少，都可以追責(zé)到頭。另一方面，決策者主觀上存在的過錯難以確定，如何對待決策者的故意和過失？這也大大增加了決策主體確定的難度。

針對上述問題，要明確重大決策終身責(zé)任追究的對象，需要追責(zé)主體在厘清思路的前提下，分析出真正權(quán)力的行使主體，既不能采用一刀切的方法，追究所有決策主體的責(zé)任，更不能不了了之地放任真正的決策失誤者。在考慮決策者主觀方面的時候，應(yīng)結(jié)合決策主體在做出決策時的相關(guān)因素，如：政治環(huán)境、經(jīng)濟狀況、文化背景等因素，區(qū)別對待主觀上故意和過失的決策者。

第五，界定重大決策終身追究的時效。我國現(xiàn)行的法律中，關(guān)于時效的規(guī)定大多存在于民法和刑法領(lǐng)域。我國《民法》第一百三十五條規(guī)定：向人民法院請求保護民事權(quán)利的訴訟時效期間為二年，法律另有規(guī)定的除外。第一百三十六條規(guī)定下列的訴訟時效期間為一年：（一）身體受到傷害要求賠償?shù)模唬ǘ┏鍪圪|(zhì)量不合格的商品未聲明的；（三）延付或者拒付租金的；（四）寄存財物被丟失或者損毀的。第一百三十七條規(guī)定：訴訟時效期間從知道或者應(yīng)當(dāng)知道權(quán)利被侵害時起計算。但是，從權(quán)利被侵害之日起超過二十年的，人民法院不予保護。有特殊情況的，人民法院可以延長訴訟時效期間。我國《刑法》第八十七條規(guī)定犯罪經(jīng)過下列期限不再追訴：法定最高刑為不滿五年有期徒刑的，經(jīng)過五年；法定最高刑為五年以上不滿十年有期徒刑的，經(jīng)過十年；法定最高刑為十年以上有期徒刑的，經(jīng)過十五年；法定最高刑為無期徒刑、死刑的，經(jīng)過二十年。如果二十年以后認為必須追訴的，須報請最高人民檢察院核準(zhǔn)。但是我國在《行政法》上規(guī)定時效內(nèi)容的只有《國家賠償法》部分，而規(guī)定與行政主體責(zé)任相關(guān)的法律只有《公務(wù)員法》，其第二款規(guī)定：“受處分的期間為：警告，六個月；記過，十二個月；記大過，十八個月；降級、撤職，二十四個月?！奔热?，重大決策終身責(zé)任被追溯對象為行政主體，這表明追溯的時效不能適用民法、刑法上有關(guān)時效的規(guī)定。另外，重大決策的被追溯者強調(diào)的是需要終身對被追責(zé)人追究其責(zé)任，若適用民法或刑法上有關(guān)的規(guī)定，便與這一制度的精神相矛盾。公務(wù)員法雖然規(guī)定了受處分公務(wù)員的處分期間，但仍然欠缺的是時效方面的規(guī)定。因此，我國立法對于該制度在時效方面尚處于空白，應(yīng)結(jié)合不同情形，在法律上予以明確界定時效的問題。

推進依法治國，需要社會各個方面、各個界別、各個層面、全體民眾的共同努力。執(zhí)政黨更要率先垂范，做依法行政的表率。黨的十八屆四中全會決定建立重大決策終身責(zé)任追究制度，強化行政權(quán)力行使的法治化，其深刻含義是不言而喻的。其重大價值和效果更值得我們期待。

重大決策失誤追究制度固然值得期許，但是真正要實行起來還必須讓這一制度從紙上走向?qū)嵺`，如果制度成了“稻草人”，依法治國就會成為“空中樓閣”?！?〕實現(xiàn)該項制度可謂任重而道遠，要真正將其在實踐中落實，發(fā)揮出該制度應(yīng)有的作用本身具有一定的長期性和復(fù)雜性。我們應(yīng)認真學(xué)習(xí)，深入貫徹《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，深刻領(lǐng)會中國特色社會主義法治理論精神實質(zhì)，緊緊抓住其內(nèi)涵，并將其理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實情況緊密結(jié)合，努力推進其制度化、法律化。

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