我國檔案中介機構(gòu)服務(wù)規(guī)范化的監(jiān)管保障研究

文／四川大學公共管理學院 喬俏

檔案中介機構(gòu)是介于檔案形成機構(gòu)和檔案行政部門或檔案館之間的為社會提供檔案服務(wù)的中介組織。它是社會中介組織中的一部分，是市場經(jīng)濟的產(chǎn)物，具備獨立法人的資格，以盈利為目的并兼顧社會效益。檔案中介機構(gòu)運用專門的檔案技能和知識，按照一定的規(guī)則和程序為委托人提供檔案服務(wù)，其業(yè)務(wù)范圍涵蓋檔案咨詢、整理、寄存、鑒定和銷毀、人員培訓、檔案裝具和用品的經(jīng)營，并且逐步增加檔案資產(chǎn)評估這項業(yè)務(wù)以促進自身的發(fā)展。其服務(wù)對象可以是黨政機關(guān)、企事業(yè)單位和個人。我國自1 9 9 2年浙江省成立第一家檔案中介機構(gòu)開始，檔案中介機構(gòu)便如雨后春筍發(fā)展起來，但全國各地區(qū)發(fā)展不平衡，發(fā)展較好的多集中于經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，如上海、浙江、廣東等沿海地區(qū)，這些地區(qū)的檔案中介機構(gòu)由于起步早，經(jīng)濟支撐力強，所以發(fā)展較為健康，服務(wù)更為規(guī)范。而中西部地區(qū)檔案中介機構(gòu)則發(fā)展不夠成熟，服務(wù)不夠規(guī)范，甚至連檔案實體和信息安全都難以保證。究其原因，最重要的一點是監(jiān)管機制的薄弱甚至缺失。如果缺乏有效的監(jiān)管，任檔案中介機構(gòu)在市場中自主競爭，則會導(dǎo)致檔案中介機構(gòu)陷入過分追求盈利而畸形發(fā)展的局面，從而損害委托人的權(quán)益并威脅檔案的安全。

一、我國檔案中介機構(gòu)服務(wù)規(guī)范化存在的問題

（一）我國檔案中介機機構(gòu)缺乏自我約束力。首先，一些檔案中介機構(gòu)過分追求盈利，在承包機關(guān)和企事業(yè)單位的檔案整理工作時，為加快整理速度，追求盡快完成項目，以降低成本獲取最大收益，使案卷質(zhì)量難以保證，導(dǎo)致委托方在迎接檔案工作檢查時面臨不合格甚至返工的困難。還有一些檔案中介機構(gòu)私自接收大學生檔案但其本身又不具備保管大學生檔案的資格，這給委托人日后帶來困難。據(jù)中國新聞網(wǎng)報道：近日武漢省人才中心有關(guān)負責人提醒大學生，畢業(yè)后，檔案千萬不要委托中介機構(gòu)保管，一些中介機構(gòu)為了收取托管費，違規(guī)保管大學畢業(yè)生檔案。由于中介機構(gòu)出具的介紹信，蓋的公章均不會被政府部門認可，在這些機構(gòu)托管檔案的大學畢業(yè)生，一旦需要辦理調(diào)動、轉(zhuǎn)正定級、申報職稱等手續(xù)時，將面臨無法辦理的麻煩。其次，檔案中介機構(gòu)的工作人員構(gòu)成不規(guī)范，從技能上來看，雖然大部分是檔案專職人員，但還有一部分是兼職檔案人員，兼職人員缺乏檔案專業(yè)技術(shù)，影響案卷質(zhì)量，導(dǎo)致案卷質(zhì)量參差不齊。目前很多檔案中介機構(gòu)的工作人員多是一些退休的老同志，雖然業(yè)務(wù)上很熟練但對計算機等現(xiàn)代化檔案整理工具方面知識欠缺，不利于檔案的信息化，并且離退休老同志對新的業(yè)務(wù)標準還不能及時掌握，如我國2 0 0 1年起施行的《歸檔文件整理規(guī)則》中要求以件為單位進行檔案整理，如果不能依照新標準進行工作會造成檔案整理不規(guī)范。從安全性來看，由于對兼職工作人員不甚了解，而檔案工作往往涉及到一個單位的人事檔案和一些保密性文件，如個人身份信息或護照，亦或一個工業(yè)企業(yè)的圖紙等科技檔案，如果檔案中介機構(gòu)的工作人員不遵守檔案工作者的道德規(guī)范就會造成泄密等危險，如何防范泄密危險也對檔案中介機構(gòu)也提出了挑戰(zhàn)。最后，在檔案信息數(shù)字化的過程中，為了整理上的便捷，檔案中介機構(gòu)往往自帶設(shè)備，例如某公司在雇用檔案中介公司整理檔案時，由中介機構(gòu)人員自帶電腦進行著錄，這會造成著錄不規(guī)范，可讀性可用性無法保證，甚至檔案信息的安全都存在隱患。

（二）監(jiān)管法律法規(guī)不健全。目前我國還沒有制定一部關(guān)于檔案中介服務(wù)方面統(tǒng)一的檔案行政法規(guī)或檔案行政規(guī)章，只有一些地方上頒布的檔案法律法規(guī)中專設(shè)了一些條款來規(guī)范檔案中介機構(gòu)的行為和人員管理。如《湖北省檔案管理條例》第二章第十條規(guī)定“公民、法人或者其他組織可以依法設(shè)立檔案中介服務(wù)機構(gòu)。檔案中介服務(wù)機構(gòu)應(yīng)當報縣級以上檔案行政管理部門備案，并在核定的范圍內(nèi)開展檔案整理、鑒定、評估、咨詢等工作。檔案行政管理部門應(yīng)當加強對中介服務(wù)機構(gòu)的監(jiān)督?！庇秩纭稄V東省檔案條例》第二章第十四條規(guī)定“從事檔案評估、整理、鑒定、寄存等中介服務(wù)的，應(yīng)當依法登記注冊設(shè)立檔案中介服務(wù)機構(gòu)，并報所在地檔案行政管理部門備案，檔案行政管理部門應(yīng)當對檔案中介服務(wù)機構(gòu)實行監(jiān)督和指導(dǎo)?！边@些條例只提出檔案中介機構(gòu)需要備案并核定業(yè)務(wù)范圍但未對檔案工作人員的構(gòu)成提出要求。另外還有《上海市檔案條例》《天津市檔案管理條例》等檔案法規(guī)中專設(shè)有類似條款。還有一些是政府頒布的專門規(guī)章來規(guī)范檔案中介機構(gòu)，如《宜昌市檔案中介服務(wù)機構(gòu)管理辦法》《浙江省檔案中介服務(wù)管理辦法(試行)》等，這些針對性的法規(guī)對檔案中介機構(gòu)的構(gòu)成、業(yè)務(wù)范圍、從業(yè)人員素質(zhì)以及監(jiān)管部門提出了明確的要求。這些法律法規(guī)都為檔案行政部門對檔案中介機構(gòu)進行監(jiān)管提供了一定的法律依據(jù)，但隨著檔案中介機構(gòu)數(shù)量的逐漸增多和業(yè)務(wù)范圍的日趨擴大，這些法律法規(guī)已經(jīng)不能滿足日益增長的實踐需求，并且不難看出，針對規(guī)范檔案中介機構(gòu)服務(wù)的法律法規(guī)不多，有些地區(qū)有、有些地區(qū)沒有，所以全國范圍內(nèi)普遍適用的檔案行政法規(guī)和規(guī)章呼之欲出。

（三）缺乏監(jiān)管機制。檔案中介機構(gòu)一般是由相關(guān)行政管理部門監(jiān)管，許多檔案中介機構(gòu)是依附于政府機構(gòu)或是由某些國有企事業(yè)單位相關(guān)職能部門轉(zhuǎn)化來的，有的甚至由檔案行政部門完全包辦，獨立自主的民營檔案中介機構(gòu)為數(shù)不多，很多檔案中介機構(gòu)還想方設(shè)法掛靠到檔案局（館）內(nèi)，這就容易造成政企不分的格局，這種政府和中介機構(gòu)形成的“利益共享體”使檔案行政機關(guān)和檔案中介機構(gòu)職能界限不清，監(jiān)管責權(quán)混亂。同時，這種責權(quán)混亂還會造成獨立自主的民營企業(yè)面臨不公平的競爭，使檔案中介行業(yè)難以健康發(fā)展。

二、完善對檔案中介機構(gòu)監(jiān)管的對策

（一）檔案中介機構(gòu)內(nèi)部應(yīng)加強行業(yè)自律性，規(guī)范自身業(yè)務(wù)流程。檔案中介機構(gòu)內(nèi)部要加強自律性和自覺性，強化自我管理的內(nèi)在約束機制，增強服務(wù)意識，自覺接受檔案行政管理部門和工商行政管理部門的監(jiān)督，按規(guī)章制度進行經(jīng)營活動。在企業(yè)內(nèi)部要制定相應(yīng)的管理制度，在人員的管理上，要對員工的技能和素質(zhì)有明確規(guī)定，對員工的職業(yè)道德要有明確要求，從而規(guī)范員工的素質(zhì)、業(yè)務(wù)水平、行為和工作質(zhì)量；在招募員工時應(yīng)明確其身份，建立嚴格的準入機制；在整理工作中執(zhí)行誰整理誰負責的規(guī)定，如果出現(xiàn)問題，可以追究責任到個人。檔案中介機構(gòu)在服務(wù)時要規(guī)范流程，主動與委托方簽訂協(xié)議，明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，嚴格遵守協(xié)議，樹立良好的企業(yè)形象。

（二）檔案中介機構(gòu)的服務(wù)對象要加強監(jiān)管的意識。目前很多單位在與檔案中介機構(gòu)簽訂合同時只對案卷數(shù)量、酬勞、完成時間、逾期賠償?shù)确矫嬗袇f(xié)議，卻少有涉及案卷質(zhì)量標準的協(xié)議和對發(fā)生損害檔案或泄密情況該如何追究責任和賠償?shù)膮f(xié)議。所以委托方在與檔案中介機構(gòu)簽訂合同時應(yīng)該明確案卷質(zhì)量標準、要求檔案中介機構(gòu)在進行檔案數(shù)字化時必須用本單位的設(shè)備，不得使用個人和中介機構(gòu)的設(shè)備，簽訂保密承諾書，并提出風險防范條款，明確發(fā)生泄密或檔案損害時檔案中介機構(gòu)應(yīng)承擔的責任和賠償。委托方還應(yīng)在檔案中介機構(gòu)整理本單位檔案時派專人進行監(jiān)督檢查。

（三）檔案行政部門建立健全監(jiān)管機制。從國家角度來說，立法部門應(yīng)針對檔案中介機構(gòu)這一新興事物的特點和問題進行立法，明確指出監(jiān)管的重點是什么，監(jiān)管的內(nèi)涵是什么，如何進行監(jiān)管，給予檔案行政部門對檔案中介機構(gòu)進行監(jiān)管的法律支持，尤其在制定法律法規(guī)時要對損害檔案實體和泄露檔案信息的行為予以處罰，如果情節(jié)嚴重還應(yīng)追究其刑事責任。同時還應(yīng)制定一系列標準去規(guī)范檔案中介機構(gòu)從業(yè)人員的業(yè)務(wù)水平和道德素養(yǎng)。從我國各地區(qū)來說，各地檔案行政部門要互相學習，吸取對檔案中介機構(gòu)監(jiān)管機制較完善地區(qū)的先進經(jīng)驗，依照我國檔案事業(yè)有關(guān)的法律法規(guī)制定適合本地區(qū)的針對性強的法律法規(guī)去規(guī)范檔案中介機構(gòu)的服務(wù)。從檔案行政部門自身來看，最重要的是實行政企分開，讓檔案中介機構(gòu)與檔案行政部門真正脫鉤，把檔案中介機構(gòu)放入市場中進行公平競爭。在監(jiān)管檔案中介機構(gòu)時要引入評估機制，對檔案中介機構(gòu)的業(yè)務(wù)水平、工作人員素質(zhì)、工作成果以及行業(yè)內(nèi)各機構(gòu)遵紀守法和服務(wù)質(zhì)量程度等方面進行評估。引入評估機制有利于推進檔案中介機構(gòu)服務(wù)的規(guī)范化。檔案行政部門還應(yīng)加強對檔案中介工作人員的技能培訓，如宜昌市檔案局注重對檔案中介機構(gòu)人員的培訓教育，將其納入培訓范圍，每年舉辦崗位培訓和專題業(yè)務(wù)知識培訓，要求中介機構(gòu)人員參與。這樣就在源頭上保證了檔案中介機構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量。

三、結(jié)語

由于檔案中介機構(gòu)是新興事物，對其的監(jiān)管研究尚不成熟。而檔案中介機構(gòu)發(fā)展勢頭迅猛，亟需對其加強監(jiān)管，規(guī)范其服務(wù)行為。只有從外部制定法律法規(guī)、完善監(jiān)管機制、明確監(jiān)管主體，在內(nèi)部加強行業(yè)自律，提高檔案中介機構(gòu)工作人員的素質(zhì)和服務(wù)質(zhì)量才能促進該行業(yè)的健康發(fā)展，進而推動我國檔案事業(yè)的發(fā)展。