建立養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制

■文／譚中和

建立養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制

■文／譚中和

我國在建立和發(fā)展養(yǎng)老保險(xiǎn)制度過程中，十分重視待遇調(diào)整機(jī)制的完善。建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇正常調(diào)整機(jī)制，對建立公平可持續(xù)的養(yǎng)老保障體系具有重要意義。

調(diào)整的經(jīng)驗(yàn)與問題

養(yǎng)老金調(diào)整伴隨著我國整個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立和發(fā)展，各個(gè)時(shí)期的養(yǎng)老金調(diào)整辦法，在我國企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革與發(fā)展中發(fā)揮了積極作用，并積累了經(jīng)驗(yàn)。一是全國調(diào)整辦法逐步趨于統(tǒng)一與規(guī)范，形成由國家統(tǒng)一安排養(yǎng)老金調(diào)整的機(jī)制；二是初步建立了與職工平均工資增長率或企業(yè)退休人員月養(yǎng)老金一定比例掛鉤的調(diào)整辦法，使退休人員分享了部分經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成果；三是普遍調(diào)整與特殊調(diào)整相結(jié)合的調(diào)整辦法，緩解了部分人員待遇水平較低的矛盾；四是初步形成養(yǎng)老金調(diào)整的中央財(cái)政補(bǔ)助機(jī)制，解決了經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)養(yǎng)老金調(diào)整中遇到的資金不足的困難；五是在一定程度上提高了企業(yè)離退休人員的生活水平，保障和改善了他們的基本生活。特別是2005年之后的“十連調(diào)”，大大緩解了不同制度覆蓋群體間退休人員養(yǎng)老待遇差距過大的矛盾，初步形成多工作、多繳費(fèi)、養(yǎng)老金待遇高的激勵(lì)約束機(jī)制。

盡管多年的養(yǎng)老金調(diào)整取得很大成效，但仍存在諸多不容忽視的問題：一是養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制仍不正?！，F(xiàn)行調(diào)整辦法沒有完全貫徹“根據(jù)城鎮(zhèn)居民生活費(fèi)用價(jià)格指數(shù)增長的情況,并參照在職職工工資增長情況” 進(jìn)行調(diào)整的規(guī)定，沒有很好地體現(xiàn)出制度設(shè)計(jì)所希望的多繳多得、長繳多得的參保繳費(fèi)激勵(lì)機(jī)制,也在很大程度上激勵(lì)部分人群早退休、提前退休，并且對已有的待遇計(jì)發(fā)辦法產(chǎn)生沖擊。二是出現(xiàn)部分退休人員與在職人員待遇“倒掛”現(xiàn)象。多數(shù)的養(yǎng)老金調(diào)整，并沒有考慮城鎮(zhèn)居民的生活費(fèi)用價(jià)格指數(shù)的因素，也沒有實(shí)際與在職職工工資增長掛鉤。是否調(diào)整，調(diào)整的幅度大小，調(diào)整的方法和方式等，主要取決于當(dāng)時(shí)的政策。三是各地具體調(diào)整政策還不統(tǒng)一。盡管調(diào)整辦法由國務(wù)院統(tǒng)一規(guī)定，但有些地方并沒有按照統(tǒng)一部署的待遇調(diào)整辦法來實(shí)施，在一定程度上削弱了中央調(diào)整養(yǎng)老金的效果和作用，并進(jìn)一步加劇了不同群體之間的待遇攀比和不同地區(qū)之間養(yǎng)老金待遇的不平衡。

養(yǎng)老金水平分析

雖然連續(xù)10年提高企業(yè)退休人員養(yǎng)老金待遇水平，但養(yǎng)老金替代率（養(yǎng)老金與社會平均工資的比率）卻“跌跌不休”。如何看待和衡量目前的養(yǎng)老金水平，不僅關(guān)系到8000多萬企業(yè)退休人員的切身利益，也關(guān)乎我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的進(jìn)一步改革發(fā)展。

國內(nèi)外各界一致公認(rèn)，養(yǎng)老金替代率是衡量養(yǎng)老保障水平最重要的指標(biāo)。但替代率的概念和含義卻眾說紛紜，口徑不一。在我國使用社會平均工資替代率更有其合理性，一是我國養(yǎng)老保險(xiǎn)政策規(guī)定的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)征繳和基礎(chǔ)養(yǎng)老金的待遇計(jì)發(fā)中，其計(jì)算的基礎(chǔ)是社會平均工資。二是隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，工資增長速度較快，若養(yǎng)老金僅僅盯住退休前收入，則會失去現(xiàn)實(shí)意義，不能真實(shí)地反映養(yǎng)老金對老年人的保障水平。三是社平工資替代率的計(jì)算基礎(chǔ)是動態(tài)的，可以較容易觀察到退休人員分享經(jīng)濟(jì)增長的成果，同時(shí)也較易看出退休收入與當(dāng)期消費(fèi)的對比關(guān)系，從而反映退休人員的實(shí)際生活保障狀況。

老年人的生活水平既與養(yǎng)老金多少有關(guān)，也與同期的居民生活費(fèi)用價(jià)格、在崗人員的工資水平，居民的消費(fèi)結(jié)構(gòu)，多層次的養(yǎng)老保障制度體系安排，以及國家的經(jīng)濟(jì)狀況密切相關(guān)，單純一個(gè)替代率指標(biāo)很難全面反映和衡量退休人員的保障水平。因此，筆者主張?jiān)谥饕疾焯娲实耐瑫r(shí)，需要考慮多層次養(yǎng)老保障建設(shè)程度，養(yǎng)老金總支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重，以及養(yǎng)老金增長與居民生活費(fèi)用價(jià)格和實(shí)際工資增長等。

從我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)看，養(yǎng)老金的水平取決于兩個(gè)方面，一是計(jì)發(fā)辦法確定的初次養(yǎng)老金，二是調(diào)整機(jī)制。有三個(gè)因素影響初次確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，一是上年當(dāng)?shù)氐脑趰徛毠て骄べY，二是個(gè)人的終生繳費(fèi)工資(繳費(fèi)基數(shù))，三是繳費(fèi)年限。第一個(gè)因素對同一年度同一地區(qū)的所有退休者是一樣的，而后兩個(gè)因素則取決于個(gè)體，終生繳費(fèi)基數(shù)越小、繳費(fèi)年限越短則養(yǎng)老金收入絕對數(shù)越低，相對社會平均工資也越低。終生繳費(fèi)工資的引入，在一個(gè)工資水平高速增長的社會中，對養(yǎng)老金收入的影響明顯。影響個(gè)人賬戶養(yǎng)老金的是個(gè)人終生繳費(fèi)基數(shù)的大小、繳費(fèi)年限的長短、個(gè)人賬戶資產(chǎn)的收益率以及退休年齡。繳費(fèi)基數(shù)和繳費(fèi)年限決定了個(gè)人賬戶的本金數(shù)額，收益率則決定了利息的多寡。繳費(fèi)基數(shù)越小、繳費(fèi)年限越短、利率越低，個(gè)人賬戶的本利和越小，反之越大。在本利和一定時(shí)，越早退休，每月的養(yǎng)老金則越少。

除了初次養(yǎng)老金水平外，以后就是調(diào)整機(jī)制的影響。

總體看，養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)普遍偏低。2013年全國企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)月人均繳費(fèi)基數(shù)為2814元，而同期的全國職工在崗月平均工資（2010年以后稱非私營企業(yè)崗平工資）為3897元，繳費(fèi)基數(shù)相當(dāng)于職工平均工資的72.2%。2007—2013年企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)月人均繳費(fèi)基數(shù)增加1349元，而同期在崗職工月平均工資共增加2147元。繳費(fèi)基數(shù)打折，退休時(shí)計(jì)發(fā)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金雙雙打折，養(yǎng)老金替代率下降成為必然。

從繳費(fèi)年限看，據(jù)對部分省市的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2009—2013年繳費(fèi)15年的退休人數(shù)占同期退休人員的15%，繳費(fèi)（含視同繳費(fèi)）35年以上的退休人員大致在25%—28%之間，只占1/4多，而養(yǎng)老金替代率與繳費(fèi)年限密切相關(guān)。

目前我國提前退休現(xiàn)象仍比較嚴(yán)重。2013年，全國非正常退休人數(shù)占當(dāng)年新退休人員總數(shù)的8.7%。其他條件不變時(shí)，退休年齡越高則繳費(fèi)年限越長，社會統(tǒng)籌部分計(jì)發(fā)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金則越高，個(gè)人賬戶積累額越多，平均到每月的個(gè)人賬戶養(yǎng)老金也越高。

自1997年以來，個(gè)人賬戶收益加權(quán)平均大約只有2.38%，而參保在職職工的平均工資增長率為14%。個(gè)人賬戶養(yǎng)老金對社會平均工資的比率顯得微不足道。

養(yǎng)老金初次替代率達(dá)不到目標(biāo)，盡管連續(xù)10年調(diào)整，但調(diào)整的幅度由于低于社平工資增長率，在社平工資逐年上漲的情況下，養(yǎng)老金相對水平仍會逐年下降。

調(diào)整應(yīng)瞄準(zhǔn)適度目標(biāo)

根據(jù)研究，對我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的適度替代率區(qū)間考慮如下：上限為70%，這一水平也是世界銀行提出的保持退休生活品質(zhì)與退休前相比不降低的理想標(biāo)準(zhǔn)。下限為40.5%，根據(jù)國際勞工組織第128號公約規(guī)定，最低替代率水平以繳費(fèi)年限是否滿30年作為一項(xiàng)區(qū)別條件，繳費(fèi)滿30年且有達(dá)到退休年齡配偶需要贍養(yǎng)的退休人員，其基本養(yǎng)老金替代率水平最低為45%；繳費(fèi)不滿30年者則按最低替代率90%的比例發(fā)放，即其替代率水平最低為40.5%。這一替代率水平可使退休人員生活水平得到最基本的保障，可以作為替代率的下限值。就是說，社平工資替代率為40.5%—70%之間基本屬于正常。2013年我國職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)替代率處于44.62%的水平，總體看處于這一合理區(qū)間。

觀察養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇水平除了社平工資替代率外，還應(yīng)考慮如下因素:

首先是多層次養(yǎng)老保障體系的建設(shè)和完善。替代率可能僅僅反映基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的水平，并沒有考慮基本養(yǎng)老金以外的老年人收入。根據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國基本養(yǎng)老金占同期退休人員收入的比例逐年增大，從1998年的74.13%大幅上升至2013年的98.62%。這說明我國目前大多數(shù)退休人員是以基本養(yǎng)老金作為其退休生活的主要收入來源。而這一比重美國大約為50%，瑞典70%，都遠(yuǎn)遠(yuǎn)優(yōu)于我國水平。

其次是養(yǎng)老金的實(shí)際購買力。保持和提高退休人員養(yǎng)老金的實(shí)際購買力，是保證退休人員生活水平不降低并能充分反映享受發(fā)展成果的根本所在。衡量退休人員養(yǎng)老保障水平，需要綜合考慮物價(jià)上漲、在職人員收入和居民收入情況?？梢酝ㄟ^養(yǎng)老金實(shí)際增長與城鎮(zhèn)居民消費(fèi)價(jià)格和在崗人員實(shí)際工資情況進(jìn)行對比。根據(jù)《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》的有關(guān)定義和數(shù)據(jù)，1998年以來我國人均基本養(yǎng)老金的實(shí)際購買力都較上年有所提高，退休人員的生活水平在保持穩(wěn)定的同時(shí)都有所上升。從扣除物價(jià)變動因素影響后的平均實(shí)際養(yǎng)老金來看，人均養(yǎng)老金水平與通貨膨脹率抵消后實(shí)際購買力仍有所提高。但是與平均實(shí)際工資相比，退休人員明顯落后于在職人員，這意味著退休人員尚未充分共享經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成果。

基本養(yǎng)老金替代率從1997年的76.66%下降到2013年的44.62%，必須引起高度重視。為實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)?；竞涂沙掷m(xù)發(fā)展目標(biāo)，需多措并舉提高保障水平。

加快完善基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。一要提高繳費(fèi)基數(shù)下限。明令禁止個(gè)別省市擅自降低繳費(fèi)基數(shù)下限（有些省市將繳費(fèi)基數(shù)下限調(diào)整為社平工資的40%）的做法，依法強(qiáng)制企業(yè)和個(gè)人如實(shí)申報(bào)社會保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)，禁止瞞報(bào)、少繳等行為。二是提高最低繳費(fèi)年限。國際上大多數(shù)國家規(guī)定領(lǐng)取養(yǎng)老金待遇的繳費(fèi)年限是37年左右。我國的最低繳費(fèi)年限應(yīng)在目前15年基礎(chǔ)上逐步提高到25年到30年。三是提高領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡。提高領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡可以延長繳費(fèi)期，提高退休收入，也可以改善制度的財(cái)務(wù)長期平衡。四是建立個(gè)人賬戶基金市場化運(yùn)營機(jī)制。如果暫時(shí)不能出臺個(gè)人賬戶基金投資運(yùn)營辦法，個(gè)人賬戶記賬利率也應(yīng)基本同社會平均工資增長率同步。

加快發(fā)展企業(yè)（職業(yè)）年金、個(gè)人儲蓄性商業(yè)保險(xiǎn)等其他養(yǎng)老保障。通過建立補(bǔ)充的養(yǎng)老保障體系，改善老年人生活狀況。

取消最低養(yǎng)老金制度，嚴(yán)格補(bǔ)繳政策。最低養(yǎng)老金會對現(xiàn)行的基本養(yǎng)老制度帶來嚴(yán)重沖擊，變相激勵(lì)部分人員采取少報(bào)繳費(fèi)基數(shù)，以及繳費(fèi)15年后中斷參保繳費(fèi)現(xiàn)象。同時(shí)，應(yīng)嚴(yán)格基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的補(bǔ)繳政策，謹(jǐn)慎實(shí)行退休前通過一次性補(bǔ)繳獲得養(yǎng)老金的辦法。對于部分退休人員發(fā)生的生活貧困現(xiàn)象，應(yīng)通過完善社會救助和社會福利制度提高他們的生活水平。

正常調(diào)整機(jī)制的基本思路

我國退休人員的養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制，應(yīng)繼續(xù)采取普調(diào)和特調(diào)相結(jié)合的結(jié)構(gòu)性調(diào)整思路。普調(diào)實(shí)行定額指數(shù)化調(diào)整方法，普調(diào)基本思路用數(shù)學(xué)模型表示為：

Pt=Pv（t-1）·PAIt=PV（t-1）·（απt-1+ βgw(t-1)）。

其中：

Pt為調(diào)整t年應(yīng)增加的養(yǎng)老金額；

Pv（t-1）為上年度退休人員養(yǎng)老金平均額或上年度在崗職工平均工資；

PAIt為t年調(diào)整比例；

gw（t-1）為t-1年的職工實(shí)際工資增長率；

πt-1為t-1 年的城鎮(zhèn)居民生活費(fèi)用價(jià)格指數(shù)；

α為城鎮(zhèn)居民生活費(fèi)用價(jià)格指數(shù)權(quán)重因子，并且( 0<α<1)；

β為在職職工實(shí)際工資增長率的權(quán)重因子，并且( 0<β<1)；

απt-1+ βgw(t-1)為調(diào)整因子，對納入調(diào)整范圍的人員按照統(tǒng)一的比例增加養(yǎng)老金。

特調(diào)中可包含有條件調(diào)整，可選的主要條件有：退休時(shí)間、高齡退休老人、個(gè)人實(shí)際繳費(fèi)檔次（高檔、平均、低檔）、退休類別（老人、中人、新人）等。考慮到不同時(shí)期需要解決的重點(diǎn)問題和矛盾不同，近期可重點(diǎn)針對退休時(shí)間較長，滿一定年齡（如80周歲及以上）的高齡退休人員等，通過特殊調(diào)整適當(dāng)提高其待遇標(biāo)準(zhǔn)。

普調(diào)解決所有退休人員在通貨膨脹形勢下的基本生活，同時(shí)能夠分享到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，以及解決“多繳多得、長繳多得”等的激勵(lì)機(jī)制問題。特調(diào)可適度調(diào)解老人、中人和新人退休人員的待遇差距，以及特殊群體待遇偏低的問題。

養(yǎng)老金調(diào)整啟動條件，是調(diào)整機(jī)制的重要環(huán)節(jié)?？煽紤]實(shí)行以城鎮(zhèn)居民基本生活費(fèi)用價(jià)格指數(shù)和城鎮(zhèn)在崗職工實(shí)際工資增長率的和為條件，只要城鎮(zhèn)居民生活費(fèi)用價(jià)格指數(shù)增長，或者城鎮(zhèn)在崗職工實(shí)際工資增長率增長，即可啟動調(diào)整機(jī)制。

調(diào)整時(shí)間和范圍有兩種選擇。一是在每年的7月1日開始調(diào)整，調(diào)整范圍為上年底前辦理退休手續(xù)，并已經(jīng)領(lǐng)取養(yǎng)老金的城鎮(zhèn)企業(yè)退休人員。之所以選擇7月1日，主要考慮我國上年度的城市居民基本生活費(fèi)用價(jià)格指數(shù)、在職人員工資增長情況等國民經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)大約在每年的4月底或5月初公布，到7月留有2個(gè)月左右的時(shí)間，相關(guān)部門機(jī)構(gòu)有時(shí)間安排資金等事宜。二是從當(dāng)年的1月1日起執(zhí)行。這種考慮主要是養(yǎng)老金增長按照自然年度，與城市居民基本生活費(fèi)用價(jià)格指數(shù)、工資增長等統(tǒng)計(jì)年度保持一致。同時(shí)，自2008年以來的養(yǎng)老金調(diào)整是按照這個(gè)時(shí)間實(shí)施的，企業(yè)退休人員和社會各界普遍認(rèn)可。但這種方式的不足在于，相關(guān)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)尚未發(fā)布，調(diào)整的參照數(shù)據(jù)往往比較舊，同時(shí)，每年的年底和年初，是人社部門和財(cái)政部門、社保待遇發(fā)放機(jī)構(gòu)等最繁忙的時(shí)期，不利于工作的安排。為此，建議每年7月1日調(diào)整為宜。

正常的調(diào)整機(jī)制必須是針對所有老年人，因此要統(tǒng)籌考慮機(jī)關(guān)事業(yè)、企業(yè)退休人員和城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老金調(diào)整，不可各自為政單獨(dú)調(diào)整。但由于城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在目標(biāo)定位、制度模式等方面的差異，其具體的調(diào)整參數(shù)應(yīng)不同?！?/p>

作者單位:人社部社會保障研究所