加快推動(dòng)PPP模式發(fā)展與完善

鄧雄

為加快政府職能轉(zhuǎn)變，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，防控政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，財(cái)政部在2014年中央和地方財(cái)政預(yù)算中提出“推廣運(yùn)用政府與社會(huì)資本合作模式（英文簡(jiǎn)稱(chēng)PPP），鼓勵(lì)社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等的投資和運(yùn)營(yíng)?！弊源?，PPP融資模式受到社會(huì)的普遍關(guān)注。由于地產(chǎn)投資增速下滑，中央政府又在限定地方政府的新舉債行為，地方政府預(yù)算也將更加透明化，PPP項(xiàng)目的推進(jìn)在一定程度上被委以拉動(dòng)投資的重任，因此也受到了地方政府的極力推崇，2014年以來(lái)，北京、四川、福建等省市均推出了規(guī)模超千億的PPP項(xiàng)目規(guī)模。但是，我們需要注意的是，在地方融資平臺(tái)融資功能弱化的情況下，如何通過(guò)PPP模式引入增量資金，在收益與風(fēng)險(xiǎn)相平衡的前提下，如何吸引民間資本進(jìn)入，這對(duì)于PPP模式的推廣具有很重要的現(xiàn)實(shí)意義。

根據(jù)我國(guó)財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》，PPP模式是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系，通常模式是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過(guò)“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào)，政府部門(mén)則負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。

PPP模式的影響因素

其實(shí)，我國(guó)早已經(jīng)開(kāi)展和參與PPP項(xiàng)目，涉及交通、運(yùn)輸、生態(tài)環(huán)保等多個(gè)領(lǐng)域，但也不乏最終失敗的案例，從實(shí)踐的情況來(lái)看，民間資金進(jìn)入PPP模式的熱情并不是很高，在PPP項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的一些共性問(wèn)題也值得關(guān)注。

外部風(fēng)險(xiǎn)與不確定性

PPP項(xiàng)目是一個(gè)長(zhǎng)期而復(fù)雜的過(guò)程，這種大范圍建設(shè)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)也存在于項(xiàng)目的整個(gè)壽命周期中。項(xiàng)目的外部風(fēng)險(xiǎn)和不確定性根源于各參與主體之間的利益沖突，政府和私營(yíng)合作方作為不同性質(zhì)的投資者，他們有著各自的利益目標(biāo)。政府與私營(yíng)合作方之間的利益沖突主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)個(gè)方面：一是利益目標(biāo)不一致，二是政府在項(xiàng)目管理過(guò)程中的越位。

第一，法律保障體系不健全帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。由于法律法規(guī)的修訂、頒布等，導(dǎo)致原有項(xiàng)目合法性、合同有效性發(fā)生變化，給 PPP 項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)帶來(lái)不利影響，甚至直接導(dǎo)致項(xiàng)目失敗和終止。第二，審批、決策周期長(zhǎng)。PPP項(xiàng)目審批程序過(guò)于復(fù)雜，決策周期長(zhǎng)，成本高。項(xiàng)目批準(zhǔn)后，難以根據(jù)市場(chǎng)的變化對(duì)項(xiàng)目的性質(zhì)和規(guī)模進(jìn)行調(diào)整。第三，政治影響因素大。PPP項(xiàng)目通常與群眾生活相關(guān)，關(guān)系到公眾利益。在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，可能會(huì)因各種因素導(dǎo)致價(jià)格變動(dòng)，遭受公眾的反對(duì)。第四，政府信用風(fēng)險(xiǎn)高。地方政府為加快當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有時(shí)會(huì)與合作方簽訂一些脫離實(shí)際的合同以吸引民間資本投資。項(xiàng)目建成后，政府難以履行合同義務(wù)，直接危害合作方的利益。

風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

PPP項(xiàng)目的設(shè)計(jì)最重要的就是兩點(diǎn)：一是風(fēng)險(xiǎn)劃分，二是基于風(fēng)險(xiǎn)的利益分享。利益平穩(wěn)的結(jié)果是公共部門(mén)資金價(jià)值最大化，同時(shí)能夠提供足夠的吸引力，讓私營(yíng)部門(mén)愿意進(jìn)入傳統(tǒng)的公共領(lǐng)域。風(fēng)險(xiǎn)有幾個(gè)層次，包括：整體經(jīng)濟(jì)情況決定、項(xiàng)目決定和公共合作關(guān)系決定。不過(guò)，PPP已經(jīng)有很多年的運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)，實(shí)際的風(fēng)險(xiǎn)劃分已經(jīng)形成了一些公認(rèn)的慣例。合作各方都無(wú)法控制及管理的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)分配給風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力最強(qiáng)的那方，因此宏觀(guān)層面的風(fēng)險(xiǎn)一般由公共部門(mén)承擔(dān)，而微觀(guān)層面的風(fēng)險(xiǎn)由私營(yíng)部門(mén)承擔(dān)，降低微觀(guān)層面風(fēng)險(xiǎn)通常是引入私營(yíng)部門(mén)提高效率的體現(xiàn)。PPP項(xiàng)目的實(shí)踐表明，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是PPP項(xiàng)目成功的關(guān)鍵，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)一般是合同具體細(xì)節(jié)規(guī)定的，這就使得合同的議定過(guò)程至關(guān)重要（如表1所示）。

PPP 項(xiàng)目同樣蘊(yùn)含較大的風(fēng)險(xiǎn)，合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是PPP項(xiàng)目成功的關(guān)鍵，政府承擔(dān)過(guò)多或過(guò)少項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)都可能導(dǎo)致項(xiàng)目失敗。在PPP模式下，特許經(jīng)營(yíng)期限多在10～30年，甚至更長(zhǎng)。政府與私人部門(mén)對(duì)項(xiàng)目的投入應(yīng)從長(zhǎng)遠(yuǎn)視角看待項(xiàng)目投入和產(chǎn)出。對(duì)私人部門(mén)來(lái)說(shuō)，如果過(guò)度壓低建造成本，那么后續(xù)的運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本就會(huì)增加，項(xiàng)目總成本反而上升。政府部門(mén)也是如此，雖然可以緩解當(dāng)期財(cái)政壓力，但如果提供了過(guò)高的補(bǔ)貼承諾，就會(huì)增加未來(lái)支出壓力，加大債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。因此，對(duì)已完成項(xiàng)目的總結(jié)分析也是政府積累PPP項(xiàng)目運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)的重要途徑。

模式自身風(fēng)險(xiǎn)與不確定性

截至2015年4月，共有16個(gè)省份發(fā)布了PPP項(xiàng)目的規(guī)劃，涉及1006個(gè)PPP項(xiàng)目，總投資金額達(dá)1.98萬(wàn)億元，其中北京和四川的投資額都超過(guò)了2500億元，溫州、貴州和福建等地均超過(guò)1000億元，但從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)看，PPP簽約率較低成為大力推廣PPP模式最大的制約，其實(shí)這根源于PPP模式自身存在的諸多不確定因素。

一是PPP模式引入的可能不是增量資金。由于在基建投資的資金來(lái)源構(gòu)成中，超過(guò)一半是自籌資金。這些自籌資金絕大多數(shù)是新進(jìn)入的民營(yíng)資本。有可能出現(xiàn)PPP項(xiàng)目中引入的資金是本來(lái)就要進(jìn)入基建投資領(lǐng)域的民營(yíng)資本，那么將出現(xiàn)“新瓶裝舊酒”的局面，PPP模式起到的作用不是引入增量民營(yíng)資本，起不到擴(kuò)大基建資金來(lái)源的作用。PPP模式引入民營(yíng)資本的初衷將大打折扣。二是PPP模式缺乏長(zhǎng)期的、穩(wěn)定的激勵(lì)機(jī)制。由于很多公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目存在收益率低，周期長(zhǎng)的特點(diǎn)，這降低了民營(yíng)資本進(jìn)入的積極性，這時(shí)候需要政府出臺(tái)一些包括財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、融資便利等一籃子的激勵(lì)計(jì)劃，但是到目前為止，除了發(fā)改委和國(guó)開(kāi)行出臺(tái)了有關(guān)融資優(yōu)惠條件的措施外，還缺乏一個(gè)系統(tǒng)性的激勵(lì)機(jī)制，這將影響PPP模式的整體簽約率。三是國(guó)際上缺乏大規(guī)模PPP融資的成功先例。目前國(guó)際上有PPP模式成功的單個(gè)案例，但是尚無(wú)整個(gè)國(guó)家層面大力推廣，涉及金額上萬(wàn)億元的PPP模式成功案例?？梢?jiàn)中國(guó)政府對(duì)于PPP模式的推廣缺乏足夠的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，“摸著石頭過(guò)河”會(huì)使得結(jié)局充滿(mǎn)了諸多不確定性。四是地方政府對(duì)于推廣PPP缺乏足夠的經(jīng)驗(yàn)和知識(shí)。中國(guó)大規(guī)模推廣PPP模式融資在國(guó)內(nèi)和國(guó)際上都尚屬首次。PPP模式本身從項(xiàng)目的遴選、收費(fèi)方式的確定、政府補(bǔ)貼的力度到項(xiàng)目收益率的確定等等很多方面都需要大量的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和專(zhuān)業(yè)人才。短時(shí)間內(nèi)掌握足夠的知識(shí)來(lái)應(yīng)對(duì)PPP模式推廣幾乎是一件不可能的事情。全國(guó)所有省份都在推廣這一模式可能會(huì)加劇專(zhuān)業(yè)人才的缺乏。地方政府對(duì)于PPP模式認(rèn)識(shí)不足和經(jīng)驗(yàn)缺乏可能成為最大的制約因素之一。

發(fā)展PPP模式的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

資本都是逐利的，在PPP模式下，想要在盈利性相對(duì)較弱的公共品投資中吸引民資參與，必然要考慮到民資進(jìn)入后的回報(bào)問(wèn)題，一方面要保持項(xiàng)目回報(bào)率的吸引力，另一方面許多項(xiàng)目投資都帶有公益性，因此也要考慮到整體回報(bào)率不能過(guò)高。由于PPP項(xiàng)目的債務(wù)率較高（一般在70%～90%），因此融資工具的便利性和豐富程度也是影響PPP項(xiàng)目成功與否的重要因素。

商業(yè)銀行貸款

在地方政府融資受限和償還能力受質(zhì)疑的清況下，商業(yè)銀行將失去一大貸款投向。PPP的發(fā)展在滿(mǎn)足新型城鎮(zhèn)化所需基礎(chǔ)設(shè)施的同時(shí)，也為商業(yè)銀行提供了新的貸款投向，PPP也可以成為城投債的替代和延伸。

典型案例是北京地鐵4號(hào)線(xiàn)項(xiàng)目。北京地鐵4號(hào)線(xiàn)分為A和B兩個(gè)部分，A部分為土建工程部分，投資額為107億元，B部分為機(jī)電項(xiàng)目，包括地鐵車(chē)輛、售票系統(tǒng)等，投資額為46億元。B項(xiàng)目由特許經(jīng)營(yíng)公司——北京市京港地鐵有限公司負(fù)責(zé)建設(shè)運(yùn)營(yíng)，背景是京港地鐵有限公司由港鐵股份、首創(chuàng)股份和京投公司共同出資設(shè)立，其中港鐵股份和首創(chuàng)股份分別占比49%，京投占比為2%。

該項(xiàng)目的融資模式為：京港地鐵注冊(cè)資本15億元，剩余資金來(lái)自銀行無(wú)追索權(quán)貸款，期限為25年，利率為5.76%，十年期國(guó)債收益率為5%，一般商業(yè)貸款為6.12%。京港地鐵4號(hào)線(xiàn)是成功PPP項(xiàng)目的典型。社會(huì)資本和政府合作提供公共服務(wù)，既保證了項(xiàng)目的公益性，也照顧了社會(huì)資本的利潤(rùn)。商業(yè)銀行在SPV組建過(guò)程中提供了無(wú)追索權(quán)或者有限追索權(quán)貸款，期限長(zhǎng)、利率低。由于整個(gè)項(xiàng)目有良好的人流量保證，利潤(rùn)穩(wěn)定，銀行貸款的安全性也比較高。在具體信貸模式上可以采取項(xiàng)目融資、銀團(tuán)貸款、并購(gòu)貸款等。

銀行理財(cái)借道支持

《商業(yè)銀行理財(cái)業(yè)務(wù)監(jiān)督管理辦法（征求意見(jiàn)稿）》顯示，監(jiān)管層有意鼓勵(lì)銀行理財(cái)資金服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)，雖然明確限制商業(yè)銀行層層嵌套通道，但是商業(yè)銀行通過(guò)信托等通道參與項(xiàng)目投資仍然是可行的。銀行理財(cái)產(chǎn)品參與PPP項(xiàng)目主要通過(guò)與信托公司等金融機(jī)構(gòu)合作，由銀行募集資金，信托公司負(fù)責(zé)投資PPP項(xiàng)目。銀行理財(cái)資金進(jìn)入PPP項(xiàng)目主要通過(guò)項(xiàng)目公司增資擴(kuò)股或者收購(gòu)?fù)顿Y人股權(quán)，并作為機(jī)構(gòu)投資人股東，獲得固定回報(bào)，并不承擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，只是名義上的股東。退出時(shí)有股權(quán)轉(zhuǎn)讓和直接減資兩種方式，股權(quán)轉(zhuǎn)讓是指項(xiàng)目公司支付股權(quán)受讓金，直接減資是由銀行支付給信托公司資金，然后返還給銀行理財(cái)賬戶(hù)，程序相對(duì)復(fù)雜。

險(xiǎn)控制是主要考慮的因素，由于銀行理財(cái)資金或者信托作為機(jī)構(gòu)投資人股東參與PPP項(xiàng)目，雖然是名義上的股東，但是仍然面臨政府信用、項(xiàng)目失敗等特殊風(fēng)險(xiǎn)。資管計(jì)劃也可以參與到PPP項(xiàng)目中，途徑之一是理財(cái)直接融資工具。理財(cái)直接融資工具是指由商業(yè)銀行設(shè)立，直接以單一企業(yè)的債權(quán)類(lèi)融資項(xiàng)目為投資方向，由中央國(guó)債登記結(jié)算有限責(zé)任公司統(tǒng)一托管，在銀行間市場(chǎng)公開(kāi)交易，在指定渠道進(jìn)行公開(kāi)信息披露的標(biāo)準(zhǔn)化投資載體。目前購(gòu)買(mǎi)人主要是商業(yè)銀行資管計(jì)劃。具有標(biāo)準(zhǔn)化、可流通性、充分信息披露、程序簡(jiǎn)單等優(yōu)勢(shì)。此舉有利于打破商業(yè)銀行理財(cái)業(yè)務(wù)的剛性?xún)陡?、服?wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)。

資產(chǎn)證券化

PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化是指以項(xiàng)目未來(lái)收益權(quán)或特許經(jīng)營(yíng)權(quán)為保證的一種融資方式，因此資產(chǎn)證券化主要適合經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。由于PPP項(xiàng)目多數(shù)是公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，面向全體公民，受眾面比較廣，而且需求彈性小，價(jià)格穩(wěn)定，因此PPP項(xiàng)目可以帶來(lái)穩(wěn)定的現(xiàn)金流。同時(shí)，PPP項(xiàng)目通過(guò)收費(fèi)方式收回前期投資，在項(xiàng)目開(kāi)始前可以對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行充分盡職調(diào)查，而且公共項(xiàng)目由于使用價(jià)格穩(wěn)定，所以其現(xiàn)金流可以很好地被預(yù)測(cè)。

銀行參與PPP項(xiàng)目的資產(chǎn)證券化，一是可以通過(guò)信托等通道，用表外資金購(gòu)買(mǎi)PPP資產(chǎn)證券化產(chǎn)品，PPP項(xiàng)目具有較好的安全性、長(zhǎng)期性等特點(diǎn)，可以調(diào)節(jié)銀行理財(cái)產(chǎn)品或資管計(jì)劃的風(fēng)險(xiǎn)和久期；二是銀行非銀業(yè)務(wù)部門(mén)可以參與PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化的設(shè)計(jì)產(chǎn)品和承銷(xiāo)。

多級(jí)加杠桿引入產(chǎn)業(yè)基金

該模式為近年來(lái)較為重要的融資模式創(chuàng)新。產(chǎn)業(yè)基金的優(yōu)點(diǎn)在于融資便利，產(chǎn)業(yè)基金的合理架構(gòu)有利于通過(guò)靈活設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)和利潤(rùn)分配結(jié)構(gòu)，來(lái)吸引各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)偏好不同的投資人參與，同時(shí)，產(chǎn)業(yè)基金中政府的重要作用在于：首先，參與適當(dāng)股權(quán)比例，充分發(fā)揮政府資金的引導(dǎo)作用；其次，與項(xiàng)目投資人共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，有利于提升投資人的投資信心；第三，社會(huì)資本引入具備獨(dú)特優(yōu)勢(shì)的合伙人，充分提高項(xiàng)目投融資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理效率。

從實(shí)踐來(lái)看，一般情況下，投資產(chǎn)業(yè)基金的潛在資金至少有銀行資金（例如政策性銀行），以穩(wěn)健收益而非高收益為目標(biāo)的保險(xiǎn)資金、社?；鸬?，以及追求一定回報(bào)率的社會(huì)資本，而理論上通過(guò)產(chǎn)品設(shè)計(jì)我們認(rèn)為產(chǎn)業(yè)基金有能力創(chuàng)造出符合不同投資人風(fēng)險(xiǎn)偏好的產(chǎn)品（如表2所示）。傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)基金投資人的類(lèi)型對(duì)PPP產(chǎn)業(yè)基金也存在一定借鑒意義，并且我國(guó)養(yǎng)老金、社保金等公共資金收益率普遍低下也是客觀(guān)事實(shí)。理論上只要有風(fēng)險(xiǎn)和收益率設(shè)計(jì)合理的投資產(chǎn)品這些公共基金完全有動(dòng)力去投資，而一般而言PPP并不缺少內(nèi)部收益率在7%以上的項(xiàng)目。并且一些研究顯示國(guó)際上一般BOT項(xiàng)目?jī)?nèi)部收益率還普遍在10%～20%，這些收益率都高于或顯著高于我國(guó)當(dāng)前養(yǎng)老金等的實(shí)際收益率。

其他融資方式

第一，股權(quán)融資。由銀行撮合組成產(chǎn)業(yè)投資基金，產(chǎn)業(yè)投資基金投資者由機(jī)構(gòu)和個(gè)人組成，然后參與PPP項(xiàng)目公司股權(quán)。第二，保理融資。保理融資是指保理商買(mǎi)入基于貿(mào)易和服務(wù)形成的應(yīng)收賬款的業(yè)務(wù)，服務(wù)內(nèi)容包括催收、管理、擔(dān)保和融資等。保理融資用于PPP項(xiàng)目時(shí)，整個(gè)過(guò)程為，PPP項(xiàng)目公司將其在貿(mào)易和服務(wù)中形成的應(yīng)收賬款出售給商業(yè)銀行，由商業(yè)銀行擁有債權(quán)，并負(fù)責(zé)催收，此時(shí)PPP項(xiàng)目公司通過(guò)保理業(yè)務(wù)融資；另外一種是PPP項(xiàng)目公司的交易對(duì)手方在與PPP項(xiàng)目公司貿(mào)易和服務(wù)中，形成應(yīng)收賬款，貿(mào)易商將債券轉(zhuǎn)讓給銀行，由銀行向PPP項(xiàng)目公司催收賬款。第三，融資租賃。PPP項(xiàng)目公司與租賃商簽訂合同，由后者負(fù)責(zé)采購(gòu)設(shè)備，然后租給PPP項(xiàng)目公司，此時(shí)租賃商擁有PPP項(xiàng)目公司一項(xiàng)債權(quán)，租賃商將其轉(zhuǎn)讓給商業(yè)銀行，由商業(yè)銀行負(fù)責(zé)向PPP項(xiàng)目公司收取租金。第四，項(xiàng)目公司發(fā)行公司債券、企業(yè)債券、中期票據(jù)等中長(zhǎng)期公募債券；發(fā)行項(xiàng)目收益?zhèn)约鞍l(fā)行定向融資工具等非公開(kāi)發(fā)行債券。

PPP模式的推廣建議

加快完善PPP工作機(jī)制、配套政策等制度建設(shè)，保障私人部門(mén)利益?？傮w上看，目前PPP項(xiàng)目的工作機(jī)制和管理規(guī)范有待進(jìn)一步完善和普及。公共品與服務(wù)項(xiàng)目通常前期投資額高，回報(bào)周期長(zhǎng)，影響項(xiàng)目的因素多，收益不確定性大，私人部門(mén)在參與這些項(xiàng)目時(shí)會(huì)考慮進(jìn)入后的風(fēng)險(xiǎn)。如果沒(méi)有相應(yīng)法律、法規(guī)保障私人部門(mén)利益，PPP模式難以有效推廣。通過(guò)立法等形式，對(duì)私人部門(mén)利益予以保障，方能吸引更多民間資本進(jìn)入。

公平的利益分配機(jī)制。PPP模式比較復(fù)雜，涉及到多方利益，協(xié)調(diào)利益分配是實(shí)施PPP項(xiàng)目的關(guān)鍵。公私雙方不僅需要充分協(xié)商，就特許經(jīng)營(yíng)合同中的利益分配問(wèn)題達(dá)成共識(shí)，以規(guī)避合作過(guò)程中因利益分配不均而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)；而且還要能夠提出讓彼此均認(rèn)可的利益分配方案，這是促進(jìn)PPP項(xiàng)目雙方積極合作的源動(dòng)力。利益分配機(jī)制設(shè)計(jì)好后，還需要政府和私人部門(mén)簽訂完善的協(xié)議來(lái)約束雙方行為。

完善PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。PPP項(xiàng)目面臨的不確定因素較多，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)能在參與各方之間進(jìn)行合理的分擔(dān)，是PPP項(xiàng)目能順利開(kāi)展的關(guān)鍵。政府部門(mén)對(duì)政治風(fēng)險(xiǎn)、法律變更的承受能力強(qiáng)，而融資、經(jīng)營(yíng)等風(fēng)險(xiǎn)，與企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)直接相關(guān)，根據(jù)項(xiàng)目具體情況在政府和私人部門(mén)之間分配風(fēng)險(xiǎn)，建立合理公平的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制至關(guān)重要。在項(xiàng)目進(jìn)行中，要協(xié)調(diào)好參與方利益。政府主要任務(wù)是監(jiān)管，對(duì)私人部門(mén)的利潤(rùn)進(jìn)行調(diào)節(jié)，代表公眾利益的同時(shí)保證私人部門(mén)能夠得到合理收益。在簽訂合同時(shí)，制定好收益分配規(guī)則，均衡各方收益。如果私人部門(mén)從PPP項(xiàng)目獲得利潤(rùn)較低時(shí)，政府根據(jù)合同對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)貼以保證合作繼續(xù)，反之，若私人部門(mén)從PPP項(xiàng)目中獲得超額利潤(rùn)時(shí)，政府可根據(jù)合同控制其利潤(rùn)水平。

引入創(chuàng)新理念，探索多元化的PPP模式。PPP模式的內(nèi)涵是公共部門(mén)和私人部門(mén)在公共產(chǎn)品和服務(wù)供給領(lǐng)域的合作，因此只要能夠保障公共產(chǎn)品和服務(wù)供給的數(shù)量和質(zhì)量，同時(shí)降低其整個(gè)生命周期內(nèi)的成本，就可以考慮創(chuàng)新性的引入新的機(jī)制，以更好的調(diào)動(dòng)社會(huì)資本的積極性，保障PPP項(xiàng)目的推進(jìn)。例如，倫敦地鐵項(xiàng)目為保障參與方的權(quán)益，在重新審核合約的過(guò)程中引入了仲裁機(jī)制。