建副中心、設(shè)行政首都、遷都各國(guó)這樣疏解非首都功能

◎本刊主筆 劉國(guó)偉

建副中心、設(shè)行政首都、遷都各國(guó)這樣疏解非首都功能

◎本刊主筆 劉國(guó)偉

7月24日，京津冀協(xié)同發(fā)展工作推動(dòng)會(huì)議在京召開(kāi)。會(huì)議強(qiáng)調(diào)要緊扣有序疏解北京非首都功能這個(gè)核心和首要任務(wù)，明確路線圖、時(shí)間表。今年2月，中共中央總書(shū)記習(xí)近平指出，“疏解北京非首都功能、推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展，是一個(gè)巨大的系統(tǒng)工程。”顯然，北京市疏解非首都功能的目標(biāo)已經(jīng)明確。其實(shí)，很多國(guó)家在疏解非首都功能方面，都走在了我們的前面，取得不少可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。

何謂首都？《辭?！?解釋為“國(guó)家最高政權(quán)機(jī)關(guān)所在地，是全國(guó)的政治中心”。對(duì)于這個(gè)定義，中外的認(rèn)同基本一致。然而，現(xiàn)代國(guó)家常見(jiàn)的一個(gè)現(xiàn)象是，首都的政治地位與經(jīng)濟(jì)、文化等權(quán)力高度重合，由此不可避免地造成了大規(guī)模產(chǎn)業(yè)集中、大量人口聚集、交通擁堵、環(huán)境污染和高房?jī)r(jià)等問(wèn)題。怎樣通過(guò)疏解非首都功能來(lái)解決這種狀況，是許多國(guó)家面臨的難題。綜觀世界多國(guó)的做法，我們可以將其概括為三種方式：全新規(guī)劃、另起爐灶和保守治療。

日本：東京之外建副中心

東京副中心之一的新宿，摩天樓群間可望到富士山。來(lái)源：維基百科

有一種首都的類(lèi)型，它深植于一個(gè)國(guó)家的悠久歷史中，除了當(dāng)仁不讓地成為政治中心，在工業(yè)化發(fā)展過(guò)程中有時(shí)把經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和科技等領(lǐng)域的領(lǐng)先地位摘入囊中，北京如此，東京、倫敦和巴黎等也是如此。這就不可避免地帶來(lái)一系列問(wèn)題。由于遷都別處不現(xiàn)實(shí)或者不可行，東京和倫敦的經(jīng)驗(yàn)是注重規(guī)劃引導(dǎo)，采取就地疏解城市職能的方式，并取得了緩解效果。

自17世紀(jì)開(kāi)始，東京一直在日本的國(guó)家政治生活中具有舉足輕重的地位。進(jìn)入20世紀(jì)，經(jīng)濟(jì)騰飛使得東京都市圈的人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模在世界首都圈中首屈一指，也給交通、環(huán)境和住房帶來(lái)很大問(wèn)題。除了毫不松懈地調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，控制人口規(guī)模，完善公共交通建設(shè)外，東京在1958年建立了新宿、池袋和澀谷3個(gè)副中心，之后在20世紀(jì)八九十年代又建立了上野 （淺草）、大崎、錦糸町（龜戶） 和東京臨海4個(gè)副中心。在每個(gè)副中心里，都建有完善的辦公、購(gòu)物和休閑設(shè)施，有效分散了東京中心城區(qū)的壓力。上世紀(jì)下半葉，日本在東京城市圈外加大了新城建設(shè)力度，如多摩新城、港北新城和千葉新城等。通過(guò)5次修訂和落實(shí) 《首都圈基本規(guī)劃》，東京建成了“中心區(qū)—副中心—周邊新城—鄰縣中心”的多中心多圈層的城市格局。

英國(guó)：部分政府部門(mén)遷出倫敦

建城更加久遠(yuǎn)的超級(jí)都市倫敦，在19世紀(jì)就已顯現(xiàn)出大腹便便的疲態(tài)。為了緩解倫敦城市功能的過(guò)分集中，1937年英國(guó)成立了“巴羅委員會(huì)”負(fù)責(zé)規(guī)劃倫敦地區(qū)。1946年 《新城法》 通過(guò)后，當(dāng)局在中心城區(qū)外圍建了8座衛(wèi)星城。

20世紀(jì)60年代起，英國(guó)政府掀起了將部分政府部門(mén)或下屬機(jī)構(gòu)向中心城區(qū)外面的小城鎮(zhèn)遷移的浪潮，高等院校、大企業(yè)總部等紛紛向城外遷移。從這一時(shí)期開(kāi)始，形成了以大倫敦市為核心的“倫敦—伯明翰—利物浦—曼徹斯特城市群”，在避免了倫敦單中心高度集中的同時(shí)，還發(fā)展出了具有世界影響力的大范圍都市經(jīng)濟(jì)區(qū)。倫敦構(gòu)建的發(fā)達(dá)地鐵網(wǎng)絡(luò)和公交系統(tǒng)，多樣化的分層次的住房保障體系，也為很多國(guó)家提供了借鑒。

俯瞰海德公園。倫敦的綠地建設(shè)在世界各國(guó)首都中非常突出。來(lái)源：英國(guó)綠黨官網(wǎng)

澳大利亞：兩大城之間搞折中

單一功能型首都突出的是其政治中心職能，首都的其他功能如經(jīng)濟(jì)和文化中心等不突出。此類(lèi)首都常出現(xiàn)在建國(guó)歷史較短的聯(lián)邦制國(guó)家，譬如澳大利亞的堪培拉、加拿大的渥太華和美國(guó)的華盛頓等。在建國(guó)之初，這類(lèi)國(guó)家常出現(xiàn)幾個(gè)大城市爭(zhēng)奪建都榮譽(yù)的情況，但是出于平衡和妥協(xié)策略，最終新都花落別處。

澳大利亞首都堪培拉建都初期，顯得比較冷清。 來(lái)源：澳大利亞工程師網(wǎng)

尼日利亞新都阿布賈遠(yuǎn)眺，當(dāng)?shù)仵r有高層建筑。 來(lái)源：摩天城市網(wǎng)

1901年澳大利亞聯(lián)邦成立后，聯(lián)邦政府沒(méi)有選擇悉尼和墨爾本兩大都會(huì)做首都，而是折中地選擇了當(dāng)時(shí)的內(nèi)陸小鎮(zhèn)堪培拉。官方在世界范圍內(nèi)征集新都的規(guī)劃方案，最終美國(guó)建筑師格里芬夫婦的方案勝出，1913年開(kāi)始動(dòng)工建設(shè)，1927年完工。這座全新規(guī)劃的年輕城市設(shè)計(jì)優(yōu)雅，滿眼綠色，遍布全城的建筑以國(guó)家和政府辦公機(jī)構(gòu)為主，聯(lián)邦政府是城市最大的雇主。時(shí)至今日，堪培拉人口35萬(wàn)多人（2011年普查數(shù)據(jù)），充分體現(xiàn)了其政治中心的定位。

美國(guó)建國(guó)之初在選擇首都時(shí)也面臨類(lèi)似爭(zhēng)執(zhí)，決策者們1791年最終決定在波托馬克河北岸劃出一塊菱形區(qū)域建設(shè)新首都 （詳見(jiàn)本期 《美國(guó)定都華盛頓的來(lái)龍去脈》 一文）。

尼日利亞：錫礦場(chǎng)變身新首都

承平日久的現(xiàn)代國(guó)家要解決令人頭疼的首都“大城市病”，也有其他路可走，那就是另起爐灶——遷都。首都是大而全的“全國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)和文化中心”的國(guó)家中，不乏因?yàn)槭锥既旧稀按蟪鞘胁　倍黄冗w都者。盡管遷都不易，20世紀(jì)后半期仍有一些國(guó)家進(jìn)行了遷都或準(zhǔn)備遷都。數(shù)據(jù)顯示，1950年到2000年間，全世界已完成遷都項(xiàng)目的國(guó)家有13個(gè)。下面介紹5個(gè)有代表性的遷都案例。

西非國(guó)家尼日利亞，是非洲第一人口大國(guó)，現(xiàn)總?cè)丝谶_(dá)1.73億。獨(dú)立之初的首都是最大城市拉各斯，人口擁擠不堪。因?yàn)榉N族、宗教和人口問(wèn)題，該國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人1979年宣布遷都國(guó)家地理中心的阿布賈。阿布賈原是錫礦場(chǎng)，日本著名建筑師丹下健三負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)了新都的建設(shè)方案。因?yàn)閼?zhàn)亂和政變多發(fā)，20世紀(jì)90年代初新都的建設(shè)才告一段落。此后，阿布賈人口高速增長(zhǎng)，目前已經(jīng)突破了100萬(wàn)人，以后是否會(huì)成為第二個(gè)拉各斯亦未可知。

緬甸：雷厲風(fēng)行突然遷都

緬甸新都內(nèi)比都的政府機(jī)構(gòu)建筑，圖中綠樹(shù)尚未長(zhǎng)高，顯然剛種植不久。 來(lái)源：摩天城市網(wǎng)

巴西利亞城市南部地區(qū)鳥(niǎo)瞰圖

比起尼日利亞的遷延時(shí)日，緬甸的遷都方案執(zhí)行得雷厲風(fēng)行。2005年緬甸軍政府突然下令，將多個(gè)政府部門(mén)撤離最大城市仰光，遷往中部山區(qū)只有10萬(wàn)常住人口的小城市彬馬那，次年將新首都命名為內(nèi)比都。當(dāng)局給出的遷都理由是“為了更好地治理國(guó)家”，雖然看起來(lái)遷都事出倉(cāng)促，但有媒體報(bào)道軍政府已經(jīng)籌劃在先，有過(guò)一定準(zhǔn)備。當(dāng)時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)的小布什把緬甸列入“暴政前哨”國(guó)家名單后，軍政府加快了行動(dòng)，最終實(shí)現(xiàn)遷都。

巴西：新都成世界文化遺產(chǎn)

巴西新都巴西利亞，堪稱(chēng)各國(guó)中遷都計(jì)劃執(zhí)行最為完美的典范城市。1956年，巴西政府選好中部荒原上的小城巴西利亞作為新都，經(jīng)過(guò)4年的建設(shè)，1960年政府告別了作為國(guó)都近200年的里約熱內(nèi)盧，遷入巴西利亞。巴西利亞帶動(dòng)了巴西中部的開(kāi)發(fā)，周密的規(guī)劃和用心的建設(shè)，使這座平地而起的新都在全球城市中獨(dú)樹(shù)一幟，因?yàn)樾姓毮芏ㄎ幻鞔_，城市建筑限高，滿眼綠色，城市規(guī)模得到了較嚴(yán)格的控制。巴西利亞在1987年被列入聯(lián)合國(guó)世界文化遺產(chǎn)名錄，這是世界上最年輕的文化遺產(chǎn)，該城市也是全世界20世紀(jì)以后建立的城市中最大的一座。

哈薩克斯坦：新都人口少一半

哈薩克斯坦的舊都阿拉木圖是中亞最大的城市，離邊境很近而且處在地震帶上，不符合安全需要。更突出的問(wèn)題是，作為首都發(fā)展了60多年，人口激增、環(huán)境惡化問(wèn)題非常突出，發(fā)展余地太小。哈薩克斯坦1994年7月通過(guò)了遷都到阿克莫拉的決議，隨后開(kāi)展了大規(guī)模的改建和擴(kuò)建工程，1997年12月遷往新都。次年阿克莫拉被更名為阿斯塔納，成為哈薩克斯坦的單純政治中心，新都人口比舊都阿拉木圖少了將近一半。這次遷都成功地實(shí)現(xiàn)了將政治職能從不堪重負(fù)的舊都身上剝離下來(lái)的目標(biāo)，阿拉木圖仍然占據(jù)著哈薩克斯坦最大的經(jīng)濟(jì)和文化中心地位。

韓國(guó)：?jiǎn)踢w新都不太順

從低山脊瞭望臺(tái)遠(yuǎn)看韓國(guó)世宗市政府辦公樓

馬來(lái)西亞行政首都布城風(fēng)光

隨著上世紀(jì)90年代韓國(guó)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，首爾周?chē)氖锥既奂巳珖?guó)約半數(shù)的人口和一半以上的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值，造成了過(guò)分集中的“一頭沉”現(xiàn)象。加上首爾距離朝韓軍事分界線 （三八線）只有40公里，朝鮮方面曾威脅韓國(guó)，要“讓首爾變成一片火海”。盧武鉉當(dāng)選韓國(guó)總統(tǒng)后，便著手籌劃建設(shè)新的國(guó)家政治中心，經(jīng)過(guò)對(duì)4個(gè)備選地點(diǎn)綜合評(píng)價(jià)，燕岐郡與公州市一帶因?yàn)榫邆渌Y源、交通和開(kāi)發(fā)用地等方面的優(yōu)勢(shì)，受到青睞。2003年，韓國(guó)新都“世宗市”開(kāi)始建設(shè)，但并不順利，來(lái)自朝野的糾纏和政治角力使得遷都計(jì)劃執(zhí)行得一波三折。最終，新行政首都世宗市2012年7月1日正式成立，當(dāng)年9月起30多個(gè)政府部門(mén)和上萬(wàn)名公務(wù)員遷到世宗市，而總統(tǒng)府、國(guó)會(huì)、國(guó)防部和外交部等部門(mén)仍留在首爾。這種政治職能的不完全遷移至今仍引起爭(zhēng)議，因?yàn)檎灰环譃槎?，公?wù)員們往返首爾需要兩小時(shí)，被指拖慢行政效率。

與韓國(guó)世宗市有些相似的例子是馬來(lái)西亞的布城。作為國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和文化中心，吉隆坡是國(guó)會(huì)和國(guó)家元首官邸所在地，但該國(guó)聯(lián)邦政府的行政中心和聯(lián)邦法院，早在1999年就遷往了風(fēng)光旖旎的布城。

（本文寫(xiě)作過(guò)程中參考了BBC、維基百科和多國(guó)首都的官方網(wǎng)站及相關(guān)文獻(xiàn)，在此一并致謝。）

哈薩克斯坦新都阿斯塔納是一座單純的政治中心。