美國1969年率先立法建立環(huán)評制度世界環(huán)評制度發(fā)展路線圖

◎本刊主筆 劉國偉

美國1969年率先立法建立環(huán)評制度世界環(huán)評制度發(fā)展路線圖

◎本刊主筆 劉國偉

今年以來，圍繞新《環(huán)保法》的頒布，國家環(huán)保部進(jìn)一步加快了深化環(huán)評制度改革的步伐。我們知道，隨著工業(yè)化國家在發(fā)展進(jìn)程中逐漸認(rèn)識(shí)到產(chǎn)業(yè)對環(huán)境具有的極大破壞性，20世紀(jì)60年代，美國率先誕生了環(huán)境影響評價(jià)制度。隨著這一制度的發(fā)展成熟，至今已成為世界各國應(yīng)對環(huán)境污染的重要法律手段。讓我們先看看近半個(gè)世紀(jì)以來各國環(huán)評制度的發(fā)展路線圖和一些環(huán)境個(gè)案對環(huán)保的推動(dòng)。

產(chǎn)業(yè)污染催生環(huán)評制度

隨著“二戰(zhàn)”后世界范圍內(nèi)工業(yè)化和城市化速度的加快，一些先進(jìn)的工業(yè)化國家不斷發(fā)生大規(guī)模環(huán)境污染事件，并由此出現(xiàn)了兩次環(huán)境問題高發(fā)時(shí)期。這些環(huán)境事件推動(dòng)了環(huán)評制度的確立。

第一次環(huán)境問題高發(fā)時(shí)期出現(xiàn)在20世紀(jì)60年代，這一時(shí)期污染公害事件頻繁發(fā)生，人們認(rèn)識(shí)到要預(yù)防污染，人類應(yīng)該在開發(fā)行動(dòng)前預(yù)測和評價(jià)其后果，事前采取消除和減輕影響的措施。1964年在加拿大召開的國際環(huán)境質(zhì)量評價(jià)會(huì)議上，學(xué)者們首先提出了“環(huán)評”的概念。此后，美國于1969年終于第一個(gè)通過立法確立了環(huán)評制度。這標(biāo)志著環(huán)保工作由被動(dòng)治理向積極防治的轉(zhuǎn)變。當(dāng)時(shí)環(huán)評的重點(diǎn)放在針對單個(gè)建設(shè)項(xiàng)目的評價(jià)上，形成了以單個(gè)項(xiàng)目為核心的傳統(tǒng)環(huán)評 （簡稱EIA）方法，并被世界各國廣泛采用。

曾幾何時(shí)，大煙囪是工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的象征，但也帶來了環(huán)境污染。

第二次環(huán)境問題高發(fā)時(shí)期出現(xiàn)在20世紀(jì)80年代初，一直延續(xù)至今。隨著產(chǎn)業(yè)規(guī)模的擴(kuò)大以及經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，出現(xiàn)了大范圍的生態(tài)破壞，主要以大氣污染物的越界傳輸、流域水污染、酸雨、溫室效應(yīng)、臭氧層破壞、生態(tài)破壞、土地荒漠化和瀕危物種等區(qū)域性和全球性的環(huán)境問題為代表。這一階段環(huán)境問題的特點(diǎn)，由過去的短時(shí)期、高濃度的急性傷害，向長時(shí)期、低濃度的慢性傷害轉(zhuǎn)變，由局部地區(qū)污染向區(qū)域性污染轉(zhuǎn)變。這使得人們開始把目光由上述“戰(zhàn)術(shù)”層面的局部環(huán)境問題，擴(kuò)展到戰(zhàn)略層面的全球性環(huán)境問題，戰(zhàn)略環(huán)評（SEA）應(yīng)運(yùn)而生。戰(zhàn)略環(huán)評就是針對政策（Policies）、計(jì)劃 （Plans）、規(guī)劃（Programs）三者及其替代方案的環(huán)境影響，來進(jìn)行系統(tǒng)的和綜合的評價(jià)。

環(huán)評的技術(shù)方法業(yè)界經(jīng)常使用兩種。一種是工業(yè)產(chǎn)品法，即利用產(chǎn)品環(huán)境生命周期分析來確定和衡量工業(yè)產(chǎn)品 （包括與產(chǎn)品相關(guān)的原材料、生產(chǎn)、使用、處理等活動(dòng)） 對環(huán)境的影響。另一種是模糊邏輯法，因?yàn)樵S多環(huán)境影響難以量化（如景觀質(zhì)量、生活品質(zhì)和社會(huì)認(rèn)可等），此時(shí)就要用到模糊邏輯方法。

美國：開環(huán)評風(fēng)氣之先

在世界范圍內(nèi)，美國首開環(huán)評制度先河。1966年10月，在美國眾議院的科研開發(fā)小組委員會(huì)的報(bào)告中，首次正式采用了“環(huán)境評價(jià)”這一術(shù)語。1969年美國制定了《國家環(huán)境政策法》，首次規(guī)定了環(huán)評 （EIA） 制度。《國家環(huán)境政策法》意義重大，它宣告美國的環(huán)境政策不再像過去那樣僅僅視環(huán)境為自然資源，而是要在人和其所處的環(huán)境之間建立“和諧關(guān)系”。該法首創(chuàng)了后來為世界各國爭相仿效的環(huán)境影響報(bào)告書。

美國環(huán)評制度主要有三項(xiàng)內(nèi)容：

一是包括建議行動(dòng)在內(nèi)的各種可供選擇的方案，詳細(xì)說明各種可供選擇的方案是環(huán)評的核心內(nèi)容，這包括建議行動(dòng)和替代行動(dòng)兩類，后者是指可以替代建議行動(dòng)并實(shí)現(xiàn)其預(yù)期目的之方案。

二是分析各種方案對環(huán)境可能的影響，這一部分的數(shù)據(jù)和分析必須與環(huán)境影響的程度相稱。

三是各種行動(dòng)方案及其補(bǔ)救措施的環(huán)境后果，包括直接的、間接的環(huán)境后果及程度，各種行動(dòng)方案和補(bǔ)救措施對包括能源在內(nèi)的自然資源的需求等。

美國環(huán)評制度對于公眾參與的規(guī)定，主要放在《國家環(huán)境政策法實(shí)施條例》（簡稱CEQ條例）中，包括參與階段、參與范圍、參與人員、參與效果以及參與限制等。如項(xiàng)目審查前不必通知公民，但審查后應(yīng)通告，一般公開的時(shí)間為45至90天；公民可以參與規(guī)劃過程；公民有機(jī)會(huì)得到環(huán)評文件；公民可以提交有關(guān)項(xiàng)目書面評論；當(dāng)有較大爭議或公眾對聽證感興趣時(shí)，可要求舉行聽證會(huì)；公眾有權(quán)了解做出最后決定的理由；公眾可以在參與環(huán)評后不少于30天收到有關(guān)信息；公眾可以質(zhì)問環(huán)評的充分性等等。

美國環(huán)境法律記者網(wǎng)介紹了公眾參與環(huán)評的一個(gè)著名案例，即1983年塞拉俱樂部與陸軍工程兵團(tuán)對簿公堂的事情。塞拉俱樂部是美國最大、歷史最久、最有影響力的草根環(huán)保組織。該組織認(rèn)為，聯(lián)邦公路管理局和陸軍工程兵團(tuán)，在紐約西區(qū)公路和垃圾填埋場工程項(xiàng)目上違反了《國家環(huán)境政策法》。最后，聯(lián)邦法庭裁決，該工程項(xiàng)目的環(huán)境影響報(bào)告書沒有提供充分的信息說明工程對當(dāng)?shù)貪O業(yè)的影響，因此聯(lián)邦公路管理局和陸軍工程兵團(tuán)違反了《國家環(huán)境政策法》。2003年，塞拉俱樂部再次出手，起訴內(nèi)華達(dá)州運(yùn)輸部，因?yàn)楹笳呔芙^對穿過拉斯韋加斯的95號(hào)公路拓寬工程中的顆粒物排放和有害空氣污染物做補(bǔ)充性的環(huán)境影響報(bào)告書，這樁官司直接導(dǎo)致了公路工程停工。

歐盟：法律體系分為兩層

歐盟作為當(dāng)今經(jīng)濟(jì)一體化程度最高的區(qū)域性國際組織，其環(huán)評制度憑借獨(dú)特的立法框架與實(shí)施機(jī)制，不僅推動(dòng)了歐盟自身環(huán)境政策的一體化進(jìn)程，更促進(jìn)了其成員國環(huán)評體系的建立和完善。

1985年，歐盟的前身歐共體制定并通過了《關(guān)于環(huán)評的指令》及其修正案，加快了20世紀(jì)80年代后期歐盟各國環(huán)評體系的建立。此后20余年的發(fā)展過程中，歐盟通過對原指令的修訂和階段性審查，逐漸形成了一套較為系統(tǒng)和完備的環(huán)評體系。2001 年7月，歐盟正式發(fā)布?xì)W洲戰(zhàn)略環(huán)評指令，所有歐盟成員國必須執(zhí)行該指令。

澳大利亞在環(huán)評中重視濕地生態(tài)的保護(hù)，圖為該國庫伯格半島的濕地。來源：拉姆薩公約官方網(wǎng)站

歐盟環(huán)評的法律體系涉及兩個(gè)層次的立法，分別是歐盟層次和成員國層次。歐盟層次的立法主要包括歐盟基礎(chǔ)條約、歐盟機(jī)構(gòu)根據(jù)基礎(chǔ)條約制定的各種法規(guī)、指令和決定以及歐盟環(huán)境行動(dòng)計(jì)劃；成員國層次的立法主要指各成員國為實(shí)施歐盟環(huán)境政策所制定的國內(nèi)法。

在公眾參與問題上，歐盟環(huán)評指令及戰(zhàn)略環(huán)評指令均做了規(guī)定。前者的第6條要求其成員國必須保證關(guān)于開發(fā)項(xiàng)目批準(zhǔn)的任何信息都應(yīng)讓公眾得知。戰(zhàn)略環(huán)評指令的第2條對參與的公眾進(jìn)行了定義，所謂公眾是指單個(gè)或多個(gè)自然人或法人以及國家法律、慣例規(guī)定所組成的協(xié)會(huì)、組織或團(tuán)體。

日本：先判定是否需要環(huán)評

在日本，環(huán)評的第一步是判定是否需要進(jìn)行環(huán)評。

第二步則是確定評價(jià)方法，先做“環(huán)評方法書”，然后分別送交都道府縣知事和縣鎮(zhèn)長。方法書公告一個(gè)月，期間無論誰都可以提出意見和建議。評價(jià)者匯總提出的意見概要，送交都道府縣知事和縣鎮(zhèn)長，90天以內(nèi)決定環(huán)評的方法。

瑞士綠十字會(huì)發(fā)布的2013年環(huán)保評估報(bào)告《世界十大污染地》中，俄羅斯的捷爾任斯克和諾里爾斯克被列入名單，圖為被化學(xué)工業(yè)嚴(yán)重污染的捷爾任斯克。

第三步是進(jìn)行環(huán)評，評價(jià)者進(jìn)行充分的調(diào)查、預(yù)測、評價(jià)。

第四步是環(huán)評結(jié)果報(bào)告書的修改和定稿。這是環(huán)評中具有決定性意義的階段，是報(bào)告書編制程序的核心環(huán)節(jié)。評價(jià)者必須在初稿形成之后和在定稿形成之前公布報(bào)告書，公布后一個(gè)半月內(nèi)任何人都可以提出意見。評價(jià)者根據(jù)建議修改報(bào)告書，再聽取許可機(jī)關(guān)意見，對報(bào)告書進(jìn)行最后修改。報(bào)告書定稿之后，再次邀請有關(guān)各方對其進(jìn)行評議，經(jīng)過許可機(jī)關(guān)審查，使其成為決策依據(jù)之一。

這樣一套程序下來，環(huán)境影響報(bào)告書能夠比較充分地反映擬議行動(dòng)及其替代方案的環(huán)境影響，為決策提供全面、客觀的科學(xué)依據(jù)。

俄羅斯：環(huán)評與生態(tài)鑒定并行

進(jìn)入新世紀(jì)以來，俄羅斯環(huán)境污染形勢嚴(yán)峻。國際環(huán)境機(jī)構(gòu)瑞士綠十字會(huì)發(fā)布的2013年環(huán)保評估報(bào)告《世界十大污染地》，俄羅斯有兩個(gè)地區(qū)名列污染最嚴(yán)重名單。

在環(huán)評方面，俄聯(lián)邦除了頒發(fā)專門的《俄羅斯聯(lián)邦環(huán)境影響評價(jià)條例》，還發(fā)布了《俄羅斯聯(lián)邦生態(tài)鑒定法》。所謂生態(tài)鑒定，就是生態(tài)鑒定機(jī)關(guān)的成員依照相關(guān)法律規(guī)定，根據(jù)專業(yè)知識(shí)或權(quán)威論述來評定鑒定對象的環(huán)境影響和鑒定對象的合法性，以鑒定結(jié)論的形式說明鑒定對象是否符合生態(tài)規(guī)定。生態(tài)鑒定的結(jié)論有兩種形式，一是國家生態(tài)鑒定 （具備法律效力），這是必須執(zhí)行的；二是社會(huì)生態(tài)鑒定，不具備法律效力，只起參考作用。

在哥倫比亞蒙波斯修建公路的方案被環(huán)評機(jī)構(gòu)否決。圖為從哥倫比亞第一大河馬格達(dá)萊納河上遠(yuǎn)眺風(fēng)光旖旎的蒙波斯。

俄羅斯的生態(tài)鑒定，更側(cè)重于預(yù)防人的活動(dòng)對自然環(huán)境可能產(chǎn)生的不良影響，以及實(shí)施后帶來的不良社會(huì)、經(jīng)濟(jì)及其他后果。生態(tài)鑒定的對象，首先是生態(tài)政策，具體包括聯(lián)邦和聯(lián)邦主體實(shí)施的、可能對自然環(huán)境產(chǎn)生消極影響的規(guī)范性和非規(guī)范性法律文件草案等，其次才是俄境內(nèi)企業(yè)和其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng)項(xiàng)目的新建、改擴(kuò)建、技術(shù)改造、歇業(yè)和關(guān)閉的經(jīng)濟(jì)技術(shù)論證和方案。對于國家政策的評價(jià)和鑒定，是俄羅斯環(huán)境影響評價(jià)的一個(gè)特色和長處所在，值得借鑒。

澳大利亞：聯(lián)邦比州政府慢一拍

在澳大利亞，各州引進(jìn)環(huán)評走在了聯(lián)邦的前面，1974年新南威爾士州污染控制委員會(huì)率先引進(jìn)了環(huán)評導(dǎo)則。1999年，聯(lián)邦通過了《環(huán)境和生物多樣性保護(hù)法》（EPBC），對以下8個(gè)方面的資源進(jìn)行保護(hù)：世界遺產(chǎn)、國家遺產(chǎn)地、按照《拉姆薩公約》應(yīng)予保護(hù)的濕地、按照國際協(xié)定予以保護(hù)的外來物種、瀕危物種和生態(tài)群落、聯(lián)邦海洋環(huán)境、原子能活動(dòng) （包括鈾礦開采） 場地和國家遺產(chǎn)等。

值得一提的是，為了協(xié)調(diào)各州和聯(lián)邦之間的法律，澳大利亞聯(lián)邦和各州間還簽訂了一系列的雙邊協(xié)定，來協(xié)調(diào)環(huán)評的執(zhí)行。

加拿大：部門權(quán)限有法可依

加拿大于1973年就確定了環(huán)評制度。加拿大的《環(huán)境評價(jià)法》規(guī)定了獨(dú)立的環(huán)評程序，類似于日本、葡萄牙、西班牙等國家。加拿大環(huán)評的程序主要分為項(xiàng)目審查、項(xiàng)目調(diào)查和編寫報(bào)告以及公布批準(zhǔn)階段。加拿大注重每個(gè)環(huán)評環(huán)節(jié)中相對應(yīng)負(fù)責(zé)機(jī)關(guān)的權(quán)力制約，每個(gè)部門的權(quán)限都很明確地在該法中寫明，更重要的是，為了保證公眾能更好地參與環(huán)評，加拿大環(huán)評立法很注重環(huán)境信息的公開。

哥倫比亞：環(huán)評結(jié)論是修路無益

哥倫比亞蒙波斯地區(qū)的公路建設(shè)，為我們提供了一個(gè)很好的戰(zhàn)略環(huán)評范例。

蒙波斯地區(qū)形勢復(fù)雜，是哥倫比亞地區(qū)政治暴力活動(dòng)的多發(fā)地之一，也是游擊隊(duì)叛亂活動(dòng)的多發(fā)地之一，當(dāng)?shù)鼐用駥儆谠搰钬毨У木用裰小８鐐惐葋喺Ｍ澜玢y行資助興建一條公路，這項(xiàng)工程已納入政府的“和平道路計(jì)劃”，被視為推動(dòng)該地區(qū)發(fā)展的契機(jī)。不過，蒙波斯地區(qū)又有重要的濕地生態(tài)系統(tǒng)，該國80%的淡水漁業(yè)產(chǎn)量來自這片濕地，因此這里具有很高的生物多樣性價(jià)值。

世界銀行認(rèn)為，在這里進(jìn)行戰(zhàn)略環(huán)評非常困難，所以他們找了一個(gè)活躍在當(dāng)?shù)氐姆钦M織幫忙，通過它去完成戰(zhàn)略環(huán)評。這個(gè)非政府組織在當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)進(jìn)行了深入調(diào)查，剖析了該地區(qū)的自然價(jià)值、生物價(jià)值、社會(huì)價(jià)值、經(jīng)濟(jì)價(jià)值和文化價(jià)值與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系。

戰(zhàn)略環(huán)評的第一個(gè)結(jié)論出人意料，哥倫比亞政府也很吃驚，因?yàn)槠浣Y(jié)論是，對當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)來說，陸路運(yùn)輸不是發(fā)展重點(diǎn)，修一條貫穿該地區(qū)的公路以推動(dòng)發(fā)展的想法是不切實(shí)際的，修公路不會(huì)給當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)帶來多大好處。

第二個(gè)結(jié)論是，土地使用限制是當(dāng)?shù)匕l(fā)展的主要障礙：極少數(shù)土地所有者擁有好地，大部分居民被推向河漫灘地和潟湖區(qū)，從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營。

第三個(gè)結(jié)論是，當(dāng)?shù)卮嬖谏鷳B(tài)系統(tǒng)加速退化和生態(tài)系統(tǒng)生物多樣化價(jià)值加速下降的問題，這是由當(dāng)?shù)赝恋厮姓吆蛵u上已有鄉(xiāng)村道路的侵蝕造成的。

最后，這份戰(zhàn)略環(huán)評給出的解決方案是，市級、省級、國家級管理機(jī)構(gòu)重疊，是影響該地區(qū)發(fā)展的主要限制因素，必須切實(shí)改進(jìn)該地區(qū)各行其是的管理方法。另外，還需要允許和鼓勵(lì)在私有土地上建立保護(hù)區(qū)，以改善當(dāng)?shù)氐暮拥肋\(yùn)輸。

中國香港：鐵路為鳥兒讓路

2003年開工的香港落馬洲支線鐵路，當(dāng)列車從市中心往西北方向駛離上水站后，會(huì)駛?cè)氪┻^塱原濕地的地底隧道。該隧道是一番激烈的環(huán)評爭論后的成果。在計(jì)劃初期，建設(shè)方九鐵公司想讓落馬洲支線塱原段以高架天橋形式穿越塱原濕地。但這個(gè)計(jì)劃遭到各環(huán)保團(tuán)體強(qiáng)烈反對，他們認(rèn)為興建高架橋?qū)?yán)重破壞塱原濕地的生態(tài)環(huán)境及地貌。這片淡水濕地是眾多鳥類的棲息地，目前塱原共錄得210種鳥類品種。即使九鐵公司提議工程完工后會(huì)盡量恢復(fù)原貌，環(huán)保署長羅樂秉仍不予認(rèn)同，拒絕對工程簽發(fā)環(huán)境許可證。

九鐵公司不服，向港府環(huán)境影響評估上訴委員會(huì)上訴，但最終被駁回。最后，九鐵公司不得不另辟蹊徑，采納香港科技大學(xué)的方案，改以地底隧道穿過濕地。雖然這個(gè)方案會(huì)使鐵路的建造成本上升、完工日期延后，但此方案還是獲得了大多數(shù)人的接受和支持，被視為平衡生態(tài)與基建需要的可持續(xù)發(fā)展方案。

（本文寫作過程中參考了《美中環(huán)評制度比較研究》、《澳大利亞的礦業(yè)管理及其啟示》等文獻(xiàn)，以及世界銀行、環(huán)境法律記者網(wǎng)和維基百科等網(wǎng)站的信息，特此致謝。）

2008年12月，香港塱原濕地魚塘的白鷺，它們對人類活動(dòng)極為敏感，這片濕地下面就是落馬洲支線鐵路的隧道。 來源：香港觀鳥會(huì)網(wǎng)站