對私人建房模式的思考
——以浙江省舟山市為例

楊凌鋒

(舟山市定海規(guī)劃管理中心,浙江舟山 316000)

對私人建房模式的思考
——以浙江省舟山市為例

楊凌鋒

(舟山市定海規(guī)劃管理中心,浙江舟山 316000)

新社區(qū)建設(shè)向我們提出了一個全新課題,在沒有以往經(jīng)驗的情況下,一輪包括體制、政策的改革勢在必行。農(nóng)村私人建房已成為目前制約土地集約利用的重要問題,如何解決好私人建房的“散、亂、差”的現(xiàn)狀,關(guān)系到農(nóng)漁村新社區(qū)村容村貌的改變、土地的合理利用,農(nóng)民生活水平的提高。本文以舟山市為例,對私人建房改革模式提出思考,希望對其他地區(qū)有一定借鑒作用。

建房模式 規(guī)劃建設(shè) 管理

建設(shè)社會主義新農(nóng)漁村，是我國目前城市化的一項重要工作。在規(guī)劃建設(shè)管理方面，如何做到改變村容村貌，提高農(nóng)民居住水平成為一項重要的任務(wù)。

由于居住習(xí)慣與規(guī)劃建設(shè)相對滯后等原因，農(nóng)村私人建房普遍存在“布點散、建設(shè)亂、面積大、標(biāo)準(zhǔn)低、配套差”的狀況，與農(nóng)漁村新社區(qū)建設(shè)的要求不相適應(yīng)。同時，農(nóng)村私人建房中的土地浪費、重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象比較嚴(yán)重。由此產(chǎn)生的一系列社會問題也日益凸顯出來：如果不加以改革，不僅不利于農(nóng)漁村新社區(qū)建設(shè)，農(nóng)村私人建房戶的長遠(yuǎn)利益也難以得到有效保障。

目前舟山市農(nóng)漁村社區(qū)住房現(xiàn)狀中存在的主要問題主要表現(xiàn)在：

(1)大部分村莊住房建設(shè)沒有規(guī)劃，布局雜亂，房屋犄角相對，東西不暢，南北不通，沒有規(guī)整的道路。(2)農(nóng)村的道路、排水、供水、路燈、綠化和環(huán)境衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施落后，盤子大、任務(wù)重，與農(nóng)漁村新社區(qū)建設(shè)的要求還有很大差距。(3)住房造型樣式因循守舊，平面布局不合理，立面單調(diào)簡陋。住房使用功能差。堂廳開門多，空間零碎。臥房采光不足，私密性差，干擾使用。由于資金及相關(guān)人員缺乏的限制，私人建房主極少采取先進(jìn)的圖紙設(shè)計及施工工藝，房屋從結(jié)構(gòu)到外觀均較落后。(4)住房占地面積住房大，人均住房面積遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)居民，但建筑日照間距普遍不足，達(dá)不到強制性標(biāo)準(zhǔn)，群眾提出翻建、擴(kuò)建使政府為難，容易產(chǎn)生鄰里糾紛，進(jìn)而發(fā)生信訪事件。(5)住房結(jié)構(gòu)整體差，防臺風(fēng)、抗地震能力低。由于屋頂普遍采用粘土瓦，密閉性差，在強臺風(fēng)襲擊時很容易被掀掉。墻與墻之間連接不牢靠，往往采用石灰砂漿砌墻，造成房屋強度低，剛度小，整體性差，對防風(fēng)抗震不利。(6)跨村建房難度大。雖然農(nóng)漁村新社區(qū)從行政體制上已建立，但從土地、經(jīng)濟(jì)體制上并未完善。由于土地政策的限制，使得農(nóng)民建房依然以村為范圍，各村的可建設(shè)用地?zé)o法調(diào)劑使用。

從城鄉(xiāng)建設(shè)的角度，農(nóng)漁村新社區(qū)建設(shè)給我們提出了以下幾點要求：

(1)布局優(yōu)化。村莊建設(shè)規(guī)劃要科學(xué)處理生產(chǎn)、生活、生態(tài)文化之間的關(guān)系，布局合理，組團(tuán)建筑有個性特色、美觀大方，組團(tuán)建筑間相互協(xié)調(diào)；建筑布局能充分結(jié)合自然地形，借山用水，錯落有致；農(nóng)戶住宅適當(dāng)集中、實用、美觀。(2)道路硬化。通村及村內(nèi)路網(wǎng)布局合理，主次分明，村內(nèi)主干道硬化；通行政村主干公路達(dá)到四級以上標(biāo)準(zhǔn)。(3)村莊綠化。山區(qū)、半山區(qū)、平原的中心村建成區(qū)的綠化覆蓋率，分別達(dá)到15%、20%、25%以上。村莊中有休閑健身綠地，主要道路和河道兩邊實現(xiàn)綠化，住宅之間有綠化帶，農(nóng)戶庭院綠化。(4)路燈亮化。村內(nèi)主干道和公共場所路燈安裝率達(dá)到100%。(5)衛(wèi)生潔化。給水、排水系統(tǒng)完善，管網(wǎng)布局規(guī)范合理，自來水普遍入戶；村莊內(nèi)有專用公共廁所，農(nóng)戶衛(wèi)生廁所改造率達(dá)到100%；農(nóng)戶普遍使用清潔能源；保潔制度健全，垃圾等廢棄物集中處理，生產(chǎn)和生活污水凈化處理，達(dá)標(biāo)排放，基本消除垃圾及廢水污染。(6)河道凈化。保護(hù)好村域內(nèi)現(xiàn)有的水面，河道清潔，水體流動，水質(zhì)達(dá)到功能區(qū)劃的要求；河道堤防和排澇工程建設(shè)符合國家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)。

為切實改善農(nóng)村居住環(huán)境，集約利用土地，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，可以考慮用集中建房模式替代原先的單家獨戶的建房模式，集中建房模式的優(yōu)勢主要體現(xiàn)在以下幾點：

(1)有利于節(jié)約基礎(chǔ)設(shè)施投入，提高基礎(chǔ)設(shè)施水平。由于居住地相對集中，基礎(chǔ)設(shè)施配方無須重復(fù)投入，邊遠(yuǎn)地居民的內(nèi)遷也減少了設(shè)施鋪設(shè)的浪費。(2)有利于提高住房的水平和質(zhì)量。集中建房采用農(nóng)村私人建房圖集，或在開發(fā)前統(tǒng)一設(shè)計，無需農(nóng)民自己投入設(shè)計資金，有利于住房結(jié)構(gòu)和外觀的優(yōu)化。(3)有利于節(jié)約土地。單家獨戶的建房占用大量土地，而且由于朝向不一，難以最優(yōu)化利用周邊空地。而統(tǒng)一規(guī)劃布局的住房可將同一地塊統(tǒng)籌考慮，有利于土地的集約利用。

為了搞好農(nóng)漁村新社區(qū)的建設(shè)，結(jié)合農(nóng)村住房要求，提出如下實施建議：

(1)控制農(nóng)村私人建房的審批。按照新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃的要求，控制并逐步停止傳統(tǒng)私人建房的審批。前期實行時應(yīng)同宣傳教育相結(jié)合，讓農(nóng)民知道“控制建房”并不等于“不讓建房”，而是用另一種更先進(jìn)的模式提供建房機會。以減少改革前期農(nóng)民上訪的事件。(2)完善規(guī)劃體系，完成包括總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃在內(nèi)的規(guī)劃體系，科學(xué)地指導(dǎo)社區(qū)的建設(shè)。在總體規(guī)劃中明確的建設(shè)用地中，劃出距離農(nóng)民生產(chǎn)資料較近，基礎(chǔ)設(shè)施配套成本較合理的區(qū)塊，用于集中建設(shè)私人建房，編制控制性詳細(xì)規(guī)劃，用于指導(dǎo)項目實施。(3)實施方式的設(shè)想。可采取統(tǒng)一建設(shè)和自行建設(shè)相結(jié)合的方式。拆遷后的安置可考慮多戶自行聯(lián)建和高層統(tǒng)一建設(shè)安置相結(jié)合的形式，前者主要針對原有擁有較大建筑面積的住戶，后者主要針對符合私人建房條件，而尚未建造的住戶。(4)加強基礎(chǔ)設(shè)施的配套建設(shè)，合理推廣具有農(nóng)村特色的配套基礎(chǔ)設(shè)施，如無動力厭氧型污水處理設(shè)施，該設(shè)施投入小，見效快，工藝簡單，可以大范圍推廣，提高農(nóng)村生活配套情況。還有集中式太陽能熱水器等。(5)解決跨村建房的土地政策。由于集中建設(shè)需要土地政策的支持，如何解決好跨村建房是做好私人建房改革的重點。由于村級土地牽涉到村民集體經(jīng)濟(jì)利益，而以村為單位的集中建房無論在布點還是在土地整理方面均達(dá)不到預(yù)期目的，因此要協(xié)調(diào)好村與村之間的經(jīng)濟(jì)利益，實行跨村集中建房。(6)嘗試讓農(nóng)民私宅進(jìn)入市場交易，不但可以提高農(nóng)民集中建房的積極性，更可以激活農(nóng)村房產(chǎn)市場。由于集體土地政策的限制，目前農(nóng)村私人住宅是不能轉(zhuǎn)讓給非本村農(nóng)民的。因此農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)需要在政策上有所突破。

搞好農(nóng)村私人建房是社會主義農(nóng)漁村新社區(qū)建設(shè)的重要內(nèi)容，也是推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的一項基礎(chǔ)性工作。要堅持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，不斷創(chuàng)新方式方法，不斷嘗試改革。目前舟山市已在進(jìn)行私人建房模式改革的嘗試，集中建房模式一旦成功，將可營造一個更加宜居的農(nóng)村居住環(huán)境，并整理出大量可用土地。