以法治思維和法治方式反腐敗的思考

周農(nóng)

黨的十八屆四中全會(huì)作出全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定，為黨和國(guó)家各項(xiàng)工作也包括黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作提供了理論和實(shí)踐指南。推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)，要堅(jiān)決貫徹依法治國(guó)的基本方略，遵循以法治思維和法治方式反腐敗的基本要求，將黨的政治優(yōu)勢(shì)、社會(huì)主義的制度優(yōu)勢(shì)與依法治國(guó)的法治優(yōu)勢(shì)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，努力形成規(guī)范化、制度化、法治化的反腐新常態(tài)。

深刻理解以法治思維和法治方式反腐敗的重要意義

以法治思維和法治方式反腐敗，涉及黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)走什么路、把握什么原則、朝著什么方向前進(jìn)、達(dá)到什么效果等基本問(wèn)題，不是偶然率性而為，而是黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)深入發(fā)展的必然。

堅(jiān)持以法治思維和法治方式反腐敗是由全面推進(jìn)依法治國(guó)的要求決定的。全面推進(jìn)依法治國(guó)，我們黨不但需要發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，而且具有示范、推動(dòng)、保障等責(zé)任，從根本上說(shuō)是對(duì)黨自身提出的要求。依法治國(guó)的核心是依規(guī)治黨，要求黨的一切工作必須嚴(yán)格依據(jù)法律和紀(jì)律而不是任何其他規(guī)則進(jìn)行。黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)既是黨內(nèi)工作的重要方面，也是維護(hù)黨紀(jì)國(guó)法嚴(yán)肅性的黨內(nèi)最后防線，是否堅(jiān)持法治思維和法治方式，關(guān)系到依法治國(guó)、依規(guī)治黨目標(biāo)能否真正落實(shí)，影響到社會(huì)公眾乃至一般黨員干部對(duì)我們黨是否真正堅(jiān)持依法治國(guó)、依規(guī)治黨的評(píng)判，對(duì)全面推進(jìn)依法治國(guó)、依規(guī)治黨具有重要的導(dǎo)向、推動(dòng)和保障作用。

堅(jiān)持以法治思維和法治方式反腐敗是由反腐敗目標(biāo)要求決定的。堅(jiān)決遏制腐敗蔓延勢(shì)頭，建設(shè)廉潔政治，決定當(dāng)前的反腐敗不但要有力，而且要有效。要實(shí)現(xiàn)有效反腐，公正的裁決和堅(jiān)定的執(zhí)行是關(guān)鍵。相對(duì)于人治反腐、權(quán)力反腐以及歷史上的其他反腐形式，以法治思維和法治方式反腐敗所持有的標(biāo)準(zhǔn)不是權(quán)力意志，而是穩(wěn)定統(tǒng)一的法律紀(jì)律，能夠最大限度地實(shí)現(xiàn)對(duì)所有主體的一視同仁，確保同樣的腐敗受到同樣的懲罰，從而打掉一切“漏網(wǎng)”預(yù)期、僥幸心理，使反腐產(chǎn)生最大的震懾力和公信力。這種思維和方式一旦成為制度性規(guī)范，就會(huì)對(duì)行為主體產(chǎn)生持續(xù)的約束性，以及思維和行為的導(dǎo)向性，使反腐能夠更持久更普遍地發(fā)揮對(duì)腐敗問(wèn)題的遏制效力，從而推動(dòng)反腐敗跳出“一陣風(fēng)”“三把火”“原地轉(zhuǎn)圈”等怪圈，實(shí)現(xiàn)由短治到長(zhǎng)治、由表治到深治的轉(zhuǎn)變。

堅(jiān)持以法治思維和法治方式反腐敗是由反腐敗工作現(xiàn)狀決定的。過(guò)去一段時(shí)間，黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)雖然取得了非常明顯的成效，但也存在一些比較突出的問(wèn)題。比如，雖然查處了大批腐敗問(wèn)題，但對(duì)造成問(wèn)題的源頭觸及較少，以至腐敗問(wèn)題不斷被查處、又不斷產(chǎn)生。查辦和處理腐敗案件不同程度存在查遠(yuǎn)不查近、查下不查上、查易不查難，大案講政治、中案講政策、小案講人情等現(xiàn)象；以及法不責(zé)眾觀念，以功抵罪做法，以情亂法、以言代法、以權(quán)壓法等問(wèn)題。執(zhí)紀(jì)手段粗糙，重實(shí)體輕程序、重口供輕物證、重效率輕規(guī)范、重權(quán)力輕義務(wù)。法紀(jì)不透明、不規(guī)范、不穩(wěn)定，對(duì)同一問(wèn)題的處罰因時(shí)、因人、因地、因行政層級(jí)而異，等等。這些問(wèn)題都與法治原則相沖突，與依規(guī)治黨的要求不一致，消解和削弱了反腐敗勢(shì)能，長(zhǎng)此以往將使反腐敗歸于無(wú)序和失效。解決這些問(wèn)題，必須克服人治思想和行為，強(qiáng)化法治思維和方式。

準(zhǔn)確把握以法治思維和法治方式反腐敗的重點(diǎn)內(nèi)容

堅(jiān)持以法治思維和法治方式反腐敗，是黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)理念思路和方式方法的開創(chuàng)性發(fā)展，內(nèi)涵十分豐富，而且每個(gè)階段的重點(diǎn)并不完全一致。當(dāng)前，重點(diǎn)是把握以下內(nèi)容：

培養(yǎng)法紀(jì)信仰。過(guò)去一段時(shí)間，反腐敗斗爭(zhēng)多是行動(dòng)導(dǎo)向型、結(jié)果導(dǎo)向型的，對(duì)法紀(jì)特別是法紀(jì)細(xì)節(jié)的堅(jiān)持并不十分嚴(yán)格，一些紀(jì)檢監(jiān)察干部腦子里法紀(jì)觀念樹得不牢。對(duì)中央推行法治的決心心存疑義，認(rèn)為這只是一時(shí)之舉、權(quán)宜之計(jì)；對(duì)法紀(jì)的價(jià)值認(rèn)同心有糾結(jié)，一般情況下還能依紀(jì)依法辦事，在形勢(shì)相對(duì)復(fù)雜、任務(wù)相對(duì)壓頭、外來(lái)干預(yù)較多時(shí)，不能抵抗壓力和誘惑；對(duì)法紀(jì)的實(shí)際運(yùn)用存在偏差，習(xí)慣于老辦法、老套路，對(duì)新辦法既不會(huì)用，也不想用?！胺ㄖ蔚臋?quán)威，源自人民的內(nèi)心擁護(hù)和真誠(chéng)信仰。”以法治思維和法治方式反腐敗，需要紀(jì)檢監(jiān)察干部牢固樹立法紀(jì)意識(shí)。這一方面要加強(qiáng)面向紀(jì)檢監(jiān)察干部的法紀(jì)宣傳教育，更重要的是在制度上加以引導(dǎo)。必須把法紀(jì)目標(biāo)作為黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)的一項(xiàng)基本工作目標(biāo)，想問(wèn)題、作決策、辦事情，先用黨紀(jì)國(guó)法的標(biāo)尺量一量，形成辦事依法、遇事找法、解決問(wèn)題用法、化解矛盾靠法的思維習(xí)慣和工作方式。把法紀(jì)標(biāo)準(zhǔn)作為衡量黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)成效眾多標(biāo)準(zhǔn)中的一條主要標(biāo)準(zhǔn)，確保紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)所查辦的每一件案件、處理的每一個(gè)問(wèn)題都嚴(yán)格按照法紀(jì)的規(guī)定進(jìn)行，嚴(yán)格懲處違反法紀(jì)規(guī)定的行為。通過(guò)對(duì)法紀(jì)的長(zhǎng)期堅(jiān)持、對(duì)細(xì)節(jié)的錙銖必較，促進(jìn)法紀(jì)觀念的形成和鞏固。

健全法規(guī)體系。法治，首先是良法之治，完善的黨內(nèi)法規(guī)體系是依規(guī)治黨的前提和基礎(chǔ)。經(jīng)過(guò)這么多年的探索發(fā)展，黨內(nèi)法規(guī)體系雖然已經(jīng)成型，但這并不是說(shuō)黨內(nèi)法規(guī)制度沒(méi)有問(wèn)題。一些黨內(nèi)法規(guī)頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，應(yīng)急的痕跡比較明顯，“碎片化”現(xiàn)象比較嚴(yán)重；一些工作年年發(fā)文、重復(fù)規(guī)定，以至形成了“制度轟炸”、造成了“審美疲勞”；法規(guī)制度規(guī)范范圍過(guò)寬過(guò)泛，相互之間以及與國(guó)家法律之間重復(fù)、沖突；一些法規(guī)制度過(guò)于原則，可操作性較差；一些法規(guī)制度缺乏程序性規(guī)定。完善黨內(nèi)法規(guī)，是以法治思維和法治方式反腐敗的當(dāng)務(wù)之急。必須克服和糾正紅頭文件治黨、會(huì)議紀(jì)要治黨、領(lǐng)導(dǎo)講話治黨、工作批示治黨等做法，推動(dòng)黨內(nèi)工作的法規(guī)化、條文化，提升黨內(nèi)工作的規(guī)范性和嚴(yán)肅性。加強(qiáng)黨內(nèi)立法的頂層設(shè)計(jì)，確保黨內(nèi)法規(guī)與管黨治黨的實(shí)際需要相協(xié)調(diào)，法規(guī)精神和條文規(guī)定與國(guó)家法律相一致，各個(gè)具體法規(guī)之間相配套。加大黨內(nèi)法規(guī)的清理力度，搞好“健康體檢”，解決法規(guī)重疊、沖突、過(guò)時(shí)、過(guò)寬過(guò)泛、銜接不嚴(yán)密等問(wèn)題。提升黨內(nèi)法規(guī)的可操作水平，減少倡導(dǎo)性要求、原則性規(guī)定，加強(qiáng)程序性、懲戒性規(guī)定建設(shè)，杜絕法規(guī)本身的“暗道”和“后門”，提高細(xì)密性和運(yùn)行剛性。

善用法紀(jì)方式。能不能運(yùn)用法紀(jì)方式反腐敗，是對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察干部法紀(jì)素養(yǎng)最經(jīng)常、最直接、最具體的考驗(yàn)，也是衡量一個(gè)紀(jì)檢監(jiān)察干部業(yè)務(wù)能力合不合格、綜合素質(zhì)過(guò)不過(guò)硬的一個(gè)基本標(biāo)準(zhǔn)。運(yùn)用法紀(jì)方式反腐敗，必須嚴(yán)格按照黨章和行政監(jiān)察法規(guī)定，聚焦監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)，落實(shí)“監(jiān)督的再監(jiān)督”理念，克服職能泛化、異化和工作越位、錯(cuò)位、缺位等問(wèn)題，做到“法定職責(zé)必須為，法無(wú)授權(quán)不可為”。堅(jiān)持有貪必肅、有腐必反，以零容忍態(tài)度懲治腐敗，堅(jiān)決破除一切反腐“禁區(qū)”“特區(qū)”和盲區(qū)，掃除“法不責(zé)眾”“將功抵過(guò)”、以人劃線等背離法治原則的做法，真正做到法紀(jì)面前人人平等、遵守法紀(jì)沒(méi)有特權(quán)，執(zhí)行法紀(jì)沒(méi)有例外。規(guī)范黨內(nèi)審查流程，嚴(yán)格遵守群眾反映干部問(wèn)題線索管理、黨內(nèi)審查時(shí)限、安全文明辦案等要求，少用、慎用、短用甚至不用黨內(nèi)審查措施，進(jìn)一步規(guī)范自由裁量權(quán)的使用，堅(jiān)決杜絕隨意性執(zhí)紀(jì)、選擇性執(zhí)紀(jì)和越權(quán)違規(guī)執(zhí)紀(jì)等問(wèn)題。加強(qiáng)職能部門間的協(xié)調(diào)配合，對(duì)腐敗問(wèn)題抓早抓小抓苗頭、快查快結(jié)快移交，堅(jiān)決克服貪大求全、挖深挖透，在黨內(nèi)審查階段包辦司法審查問(wèn)題的傾向。強(qiáng)化程序意識(shí)，規(guī)范證據(jù)取得、認(rèn)定和使用，使查辦的每一個(gè)案件都事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿、定性準(zhǔn)確、量紀(jì)恰當(dāng)、手續(xù)完備，經(jīng)得起法紀(jì)和時(shí)間的檢驗(yàn)。

增強(qiáng)法治能力。以法治思維和法治方式反腐敗，對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察干部的工作能力水平提出了新的更高要求。必須強(qiáng)化宣傳教育，推動(dòng)紀(jì)檢監(jiān)察干部充分認(rèn)識(shí)到，以法治思維和法治方式反腐敗是今后工作的常態(tài)要求和基本方式，提高運(yùn)用法治思維和法治方式反腐敗的自覺(jué)性。建立健全考評(píng)機(jī)制，加強(qiáng)法紀(jì)教育，強(qiáng)化法紀(jì)知識(shí)考核，注重提拔重用法紀(jì)意識(shí)強(qiáng)、善于運(yùn)用法紀(jì)方式開展工作的干部，以鮮明的用人和工作導(dǎo)向引導(dǎo)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)進(jìn)入法治軌道。強(qiáng)化日常管理，根據(jù)法紀(jì)原則和規(guī)定，明確監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)各項(xiàng)工作的具體要求，嚴(yán)格監(jiān)督檢查，對(duì)違反法紀(jì)規(guī)定的苗頭性、傾向性問(wèn)題及時(shí)提醒、堅(jiān)決制止，對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察干部隊(duì)伍中違紀(jì)違法的“害群之馬”要零容忍，依紀(jì)依法及時(shí)查處并清除出紀(jì)檢監(jiān)察隊(duì)伍，確保隊(duì)伍的純潔，使法紀(jì)衛(wèi)士更好地護(hù)衛(wèi)法紀(jì)。

正確處理以法治思維和法治方式反腐敗的重要關(guān)系

堅(jiān)持以法治思維和法治方式反腐敗，涉及面廣，關(guān)聯(lián)度高，在正確處理好黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國(guó)、黨規(guī)與國(guó)法、權(quán)與法等基本關(guān)系的同時(shí)，在具體工作中還要注意處理好一些重要關(guān)系，澄清一些模糊認(rèn)識(shí)。

治標(biāo)與治本的關(guān)系。過(guò)去一段時(shí)間，中央要求反腐敗要“以治標(biāo)為主，為治本贏得時(shí)間”，并以超常規(guī)的力度和措施“打虎拍蠅”，查處了大批腐敗案件，有效遏制了腐敗蔓延勢(shì)頭。此時(shí)，突出強(qiáng)調(diào)以法治思維和法治方式反腐敗，有人就認(rèn)為這是中央釋放的調(diào)整反腐敗工作重心的信號(hào)，過(guò)去一段時(shí)間保持的反腐高壓態(tài)勢(shì)將會(huì)“松動(dòng)”，工作重心將由治標(biāo)轉(zhuǎn)向制度建設(shè)、腐敗預(yù)防，從而簡(jiǎn)單地將以法治思維和法治方式反腐敗與治本畫上等號(hào)。實(shí)際上，以法治思維和法治方式反腐敗，只是反腐敗方式方法的改變，不是反腐敗目標(biāo)重心的調(diào)整。無(wú)論是治標(biāo)和治本，都需要貫穿法紀(jì)要求，強(qiáng)化法紀(jì)思維，遵循法紀(jì)規(guī)定。

法紀(jì)與政策的關(guān)系。以法治思維和法治方式反腐敗，決定在未來(lái)的黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)中，法紀(jì)將發(fā)揮越來(lái)越重要的作用，紅頭文件、會(huì)議紀(jì)要、領(lǐng)導(dǎo)講話、工作批示等政策要求在整個(gè)工作中的權(quán)重必然逐漸下降。但這并不是說(shuō)，堅(jiān)持以法治思維和法治方式反腐敗就要完全取消政策。實(shí)際上，由于政策相對(duì)法紀(jì)更加靈活，對(duì)新事物的反映更敏感，在黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)的新領(lǐng)域中，往往要先行出臺(tái)一些政策性要求進(jìn)行規(guī)范；一些經(jīng)實(shí)踐證明行之有效的政策性要求，往往可以總結(jié)提升為法紀(jì)規(guī)范。法紀(jì)和政策互相補(bǔ)充、互相配合，雖然有此消彼長(zhǎng)的關(guān)系，但不是根本對(duì)立的。在我國(guó)的反腐敗實(shí)踐中，政策將在一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)繼續(xù)發(fā)揮作用，在某些時(shí)段和領(lǐng)域的作用還十分關(guān)鍵。

公平與效率的關(guān)系。以法治思維和法治方式反腐敗，必然要多一些限制、多一些程序、多一些條條框框。履行這些程序性要求、限制性規(guī)定，工作起來(lái)可能會(huì)不夠“靈活”，甚至要多走一些“彎路”，導(dǎo)致一些工作再也不能“步調(diào)一致”地推進(jìn)，甚至一些工作不能“按時(shí)完成”，從而損害到曾習(xí)以為常的效率。應(yīng)該說(shuō)，這種效率的部分損失，是追求公平的必要成本。在反腐敗過(guò)程中，我們所需要的效率，是在法紀(jì)規(guī)定和公平正義基礎(chǔ)上的效率，決不能為了追求效率，而“抄近路”“走捷徑”，踐踏法紀(jì)原則，突破法紀(jì)紅線。當(dāng)然，也不能無(wú)限度地糾纏于細(xì)枝末節(jié)，而默許甚至無(wú)視工作的低效率。應(yīng)當(dāng)在確保公平正義的前提下，盡可能提高反腐工作的效率。這個(gè)關(guān)系，要很好地權(quán)衡和把控。

黨內(nèi)審查與司法審查的關(guān)系。在過(guò)往的工作實(shí)踐中，紀(jì)檢機(jī)關(guān)熱衷于查辦大案要案，傾向于挖深挖透，在黨內(nèi)審查階段干了很多司法審查的工作，造成紀(jì)委和司法機(jī)關(guān)重復(fù)辦案，降低了辦案效率，而且同一個(gè)案子，經(jīng)過(guò)紀(jì)委、檢察院、法院的層層審查審理，案值往往越來(lái)越小，影響了反腐的公信力。以法治思維和法治方式反腐敗，要求正確處理好黨內(nèi)審查和司法審查的關(guān)系，紀(jì)委要集中精力搞好違紀(jì)調(diào)查，在黨內(nèi)審查階段只要發(fā)現(xiàn)被審查對(duì)象有違法事實(shí)，就要迅速移送，從而正確發(fā)揮紀(jì)檢機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)在反腐敗中的職能作用，實(shí)現(xiàn)兩者的互相配合、相互支持。

（作者系中共湖南省紀(jì)委副書記、省監(jiān)察廳廳長(zhǎng)）