和諧閶江，無補(bǔ)償下的跨界河流共榮樣本

文｜方張應(yīng)松

和諧閶江，無補(bǔ)償下的跨界河流共榮樣本

在全國多地跨界水資源污染頻發(fā)，出事后又互相推諉扯皮的當(dāng)下，一條連接江西和安徽的河流為何能和諧共榮？

>>美麗如畫的閶江風(fēng)光。

在安徽最南端的黃山市祁門縣，一條清澈如練的閶江自古來滋潤哺育了流域內(nèi)的安徽祁門縣、江西景德鎮(zhèn)市近百萬民眾。自兩地建立閶（昌）江流域縣（區(qū)）人大水環(huán)境與水資源保護(hù)工作聯(lián)席會議十多年來，從未發(fā)生過一起水污染事件。更難能可貴的是，地處上游的祁門縣在犧牲自身利益不發(fā)展工業(yè)，也沒要下游一分錢補(bǔ)償前提下，全縣自發(fā)竭力構(gòu)筑起牢固生態(tài)屏障，長年為下游輸出汩汩清流。在全國多地跨界水資源污染頻發(fā)，出事后又互相推諉扯皮的當(dāng)下，一條連接江西和安徽的河流為何能和諧共榮？

>>兩地人大商討工作。

發(fā)源：瓷都人大探源萌生聯(lián)席創(chuàng)意

閶江，又名昌江，發(fā)源于安徽省祁門縣大洪嶺深處，經(jīng)祁門縣柏溪、祁山、蘆溪等鄉(xiāng)鎮(zhèn)在倒湖流入江西省浮梁縣境內(nèi)，再向南流經(jīng)景德鎮(zhèn)，至鄱陽縣與樂安河匯合注入鄱陽湖。閶江全長254公里，其中在安徽境內(nèi)河長79.3公里。閶江既是維系祁門、景德鎮(zhèn)兩地人民生命的母親河，也是兩地經(jīng)濟(jì)發(fā)展必不可缺的自然資源。隨著人口的急劇增長、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，水資源短缺和水質(zhì)惡化的問題日益突出。20世紀(jì)90年代，閶江流域洪災(zāi)頻發(fā)，沿線小水庫汛期屢屢潰壩，下游的景德鎮(zhèn)市經(jīng)常被淹，1996年和1998年都出現(xiàn)了歷史上的大洪災(zāi)。景德鎮(zhèn)市人大在連續(xù)12年推進(jìn)凈化藍(lán)天取得的成果基礎(chǔ)上，進(jìn)一步開展“藍(lán)天碧水”活動。為考察閶江源頭的生態(tài)屏障究竟如何，2004年6月，市人大環(huán)資委組織當(dāng)?shù)厮畡?wù)、水文、環(huán)保局及電視臺等新聞媒體一行22人，由景德鎮(zhèn)市第十二屆人大常委會主任周庭祥、分管環(huán)境資源保護(hù)工作的王光秋副主任、秘書長王曉茅帶隊(duì)，開展閶江源探源采訪活動。這是景德鎮(zhèn)市人大首次與上游祁門牽手，時(shí)任祁門人大主任的劉炳國和副主任章社飛陪同客人前往大宏嶺和牯牛降等源頭探源并進(jìn)行座談，雙方相談甚歡，兩地人大同志達(dá)成共識，均表達(dá)了修復(fù)生態(tài)屏障治理好閶江河源頭，造福流域百姓的強(qiáng)烈愿望。為做好閶江流域水環(huán)境與水資源保護(hù)工作，當(dāng)年由景德鎮(zhèn)市人大環(huán)資委牽頭擬定了聯(lián)席會議章程：每年一個(gè)主題，召開一次會議，流域縣區(qū)人大承辦，輪流辦會。2004年12月8日，由景德鎮(zhèn)市第十二屆人大環(huán)資委牽頭召開了閶江流域兩?。ò不帐　⒔魇。?市（景德鎮(zhèn)市）兩縣（祁門縣、浮梁縣）兩區(qū)（珠江區(qū)、昌江區(qū)）人大水環(huán)境與水資源保護(hù)工作聯(lián)席會議，會議邀請各成員單位所在市、縣區(qū)的環(huán)保、林業(yè)、水利(水務(wù))、水文等部門負(fù)責(zé)同志參會。

聯(lián)席會議主要活動方式為工作研討和實(shí)地視察，內(nèi)容涉及閶江流域內(nèi)突發(fā)性環(huán)境污染事件、流域跨地區(qū)交界水質(zhì)監(jiān)測和達(dá)標(biāo)管理問題等諸多領(lǐng)域。根據(jù)聯(lián)席會議章程要求，聯(lián)席會議應(yīng)每年召開一次并進(jìn)行會標(biāo)交接，圍繞會議主題專門研究并討論相關(guān)問題，由閶江流域自上而下流經(jīng)的成員單位輪流承辦。每年各成員單位對上年確定的主題進(jìn)行調(diào)研執(zhí)法，在充分調(diào)查研究基礎(chǔ)上，切實(shí)抓住那些帶有普遍性和傾向性、經(jīng)過努力可以解決的突出問題作為人大監(jiān)督工作突破口，依法加強(qiáng)工作監(jiān)督和法律監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問題匯總后由各地人大進(jìn)行督辦，為政府及相關(guān)部門開展閶江流域水環(huán)境與水資源保護(hù)工作營造良好環(huán)境氛圍，推動一些制約和影響閶江流域生態(tài)建設(shè)問題的解決。區(qū)域有邊界，流域無邊界。十年來，通過聯(lián)席會議這條紐帶，閶江流域縣區(qū)之間密切了聯(lián)系，增進(jìn)了感情，促進(jìn)了閶江流域水環(huán)境與水資源監(jiān)管工作年年上臺階，在全國水污染事故頻發(fā)態(tài)勢下，閶江流域十年來沒有發(fā)生重大環(huán)境污染事件，有效地保護(hù)了閶江流域水環(huán)境與水資源，確保了沿岸群眾飲水安全。百聞不如一見。近期，筆者來到閶江上游源頭的生態(tài)屏障大坦鄉(xiāng)。一路上筆者發(fā)現(xiàn)，水源一級保護(hù)區(qū)內(nèi)祁大公路全線都安裝了2米高的綠色封閉防護(hù)網(wǎng)，防止居民沿岸傾倒生活垃圾污染水源。大坦鄉(xiāng)人大副主席胡春海告訴筆者，祁門縣從2005年起就出臺規(guī)定，對閶江源頭上游鄉(xiāng)鎮(zhèn)取消中密度板廠原料采伐計(jì)劃，逐步縮減木材采伐限額，原則上不再安排采伐，這是祁門縣為建設(shè)生態(tài)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣、保護(hù)母親河生態(tài)安全的舉措。大坦全鄉(xiāng)4100多人口，年采伐林木指標(biāo)只有730立方米，且上游可視范圍內(nèi)水源地天然林不得采伐，闊葉林也嚴(yán)禁砍伐，只能間伐櫟樹、杉樹針葉林。2012年，該鄉(xiāng)建成了農(nóng)村清潔工程垃圾中轉(zhuǎn)站，2013年成立了保潔公司，采取市場化運(yùn)作，新建了生態(tài)污水處理站。由于山區(qū)人口居住分散，通常全鄉(xiāng)一月收集兩次垃圾約2噸，經(jīng)中轉(zhuǎn)站壓縮后送往縣城垃圾填埋場處理。逢年過節(jié)返鄉(xiāng)人口增多垃圾量大則要加密清運(yùn)。一年的垃圾清理投入約有20多萬元，而縣財(cái)政只撥付20萬元，缺口只得從鄉(xiāng)辦公經(jīng)費(fèi)中擠出補(bǔ)缺。采訪中也有村民反映，由于要保護(hù)閶江上游生態(tài)，老百姓傳統(tǒng)的靠山吃山理念已經(jīng)不復(fù)存在?，F(xiàn)在老百姓在水源地附近種菜連農(nóng)藥噴霧器都不使用，只能靠茶葉、徽菇、務(wù)工等謀生，光保護(hù)只付出卻無任何回報(bào)，對上游老百姓實(shí)在不公平，也不利于提高百姓保護(hù)積極性，因此，亟需建立一種良性長效的可持續(xù)上游水資源保護(hù)機(jī)制。

>>祁門縣城昌江水面。

祁門縣蘆溪鄉(xiāng)是安徽省最南的一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，與江西省浮梁縣交界。蘆溪鄉(xiāng)境內(nèi)河溪眾多，其中大北河和大洪河在此交匯于閶江流經(jīng)景德鎮(zhèn)入鄱陽湖終融長江。近期，筆者從祁門縣城驅(qū)車1小時(shí)后來到蘆溪鄉(xiāng)碧桃村，呼吸著清純空氣，從山坡拾階而下，只見閶江在此繞個(gè)大大“S”形，奔騰著向下游的景德鎮(zhèn)輸送可直接飲用的優(yōu)質(zhì)清流。該鄉(xiāng)人大專職副主席程民鑫告訴記者，縣里給全鄉(xiāng)每年的森林砍伐指標(biāo)僅800多立方。面對如此秀水青山，蘆溪人深知蘆溪的優(yōu)勢就在于生態(tài)好、環(huán)境佳，幾年來舉全鄉(xiāng)之力啟動綠色質(zhì)量提升工程，對蘆溪至倒湖10公里經(jīng)果林、景觀林項(xiàng)目進(jìn)行栽植，對倒湖兩岸毛竹進(jìn)行墾復(fù)培育。綜合舉措下，如今的閶江蘆溪段已呈現(xiàn)出水墨山水畫廊的美景，每年吸引大批游客前來觀光，實(shí)現(xiàn)了生態(tài)保護(hù)與發(fā)展生態(tài)旅游雙贏。黃山市環(huán)境監(jiān)測站每月在蘆溪鄉(xiāng)省界出水?dāng)嗝嫒訖z測均為Ⅱ類水。如2014年8月檢測表明，25項(xiàng)指標(biāo)中22項(xiàng)為Ⅰ類，僅pH值和大腸桿菌、氨氮3項(xiàng)指標(biāo)為Ⅱ類。對此，祁門縣環(huán)保局副局長王有福告訴筆者，一般情況下，植被的茂密導(dǎo)致野生動物增多，其糞便與落葉枯枝增加，自然漚腐隨著雨水徑流入河后，才導(dǎo)致這3項(xiàng)指標(biāo)的增高，恰恰是生態(tài)環(huán)境質(zhì)量提升的“晴雨表”，正說明閶江源頭生態(tài)保護(hù)得力。

推進(jìn)：上游自發(fā)下游感恩和諧一家親

祁門縣環(huán)保局局長黃國勝稱，祁門縣以創(chuàng)建國家級生態(tài)縣為抓手，以兩地人大聯(lián)席會議制度為載體，將縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）環(huán)境保護(hù)經(jīng)費(fèi)列入縣財(cái)政預(yù)算，逐年增加對環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施的投入，使全縣對閶江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)上升為自發(fā)自覺行為。護(hù)河得先有硬件去污。祁門全縣總?cè)丝?8.6萬人，縣城座落在閶江河和金東河匯集處，常住人口5萬多人，生活垃圾日產(chǎn)生量約60噸，生活用水日排放量達(dá)7500多噸。為妥善處理好環(huán)境污染問題，2009年2月祁門縣投資4100多萬元動工建設(shè)縣污水處理廠，2010年6月實(shí)現(xiàn)正常運(yùn)營。在生態(tài)提升與修復(fù)方面，全縣大力開展封山育林、退耕還林，在閶江流域劃定國家公益林1.1萬公頃，其中源頭大坦、柏溪、祁山3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃界定6000公頃，發(fā)放生態(tài)補(bǔ)償金244.3萬元，聘請護(hù)林員54人。為從源頭上控制污染源，將流域附近原有的一家存在污染隱患的化工企業(yè)搬遷，對涉鉛等重金屬企業(yè)一律關(guān)停并轉(zhuǎn)。在加強(qiáng)保護(hù)的同時(shí)，該縣還利用以工代賑、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、水利等多項(xiàng)資金，進(jìn)行生態(tài)修復(fù)工程，使祁門縣生態(tài)環(huán)境質(zhì)量連續(xù)6年居安徽省第一。目前，在政策強(qiáng)力推動下，閶江上游鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)保護(hù)意識已經(jīng)深入人心，對林業(yè)的依賴減弱，農(nóng)民的林業(yè)收入已經(jīng)由原來的60%下降到30%。在這些舉措發(fā)力下，如今閶江源頭的生態(tài)林枝繁葉茂，有效地減少了水土流失。但黃國勝也表示，祁門一縣之力畢竟有限，當(dāng)務(wù)之急是加大爭取力度，努力建立水源地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，對閶江源頭、縣水廠取水口上游的鄉(xiāng)鎮(zhèn)適當(dāng)給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償或政策、項(xiàng)目傾斜，充分調(diào)動他們保護(hù)水源的積極性。

那么，在兩地人大聯(lián)席會議制度構(gòu)建框架下，每年一個(gè)有針對性的主題促使政府部門采用了哪些具體措施來保護(hù)母親河水資源？2014年11月，在江西省浮梁縣召開的閶江流域縣（區(qū)）人大水環(huán)境與水資源保護(hù)工作第10次聯(lián)席會議主題為：加強(qiáng)農(nóng)業(yè)面源治理，確保閶江河水質(zhì)量。以祁門為例，要改變農(nóng)民傳統(tǒng)的種植習(xí)慣不僅要打持久戰(zhàn)，還是個(gè)多部門聯(lián)動的社會系統(tǒng)工程。祁門縣人大常委會副主任江平安提供了一組數(shù)據(jù)：在全縣聲勢浩大的輿論引導(dǎo)下，大力推行農(nóng)作物秸稈綜合利用、使用液化氣、沼氣等清潔能源項(xiàng)目，全縣近幾年建成沼氣池5000余口，農(nóng)村能源省柴灶6600臺。2014年上半年，全縣化肥用量為3150噸，比上年同期下降3.5 %；農(nóng)藥用量為12.3噸，比上年同期下降5.2%；農(nóng)用薄膜使用量為157.2噸，比上年同期下降10.6 %。通過實(shí)施測土配方施肥項(xiàng)目的推廣，2013年上半年完成水稻、茶葉測土配方施肥推廣面積8.5萬畝，發(fā)放水稻、茶葉配方施肥建議卡4.2萬份，推廣水稻配方肥905噸，配方肥施用面積達(dá)1.8萬余畝。

上游在發(fā)力，下游如何作為？“以聯(lián)席聯(lián)絡(luò)感情，以感情聚集熱情，以熱情推動工作”。 擔(dān)任三屆景德鎮(zhèn)市人大環(huán)資委副主任黎小蘭介紹，十年來，在兩地聯(lián)席會議制度為流域治理載體推進(jìn)下，江西沿線縣區(qū)加大了生態(tài)保護(hù)投入，加強(qiáng)了水生態(tài)環(huán)境保護(hù)，每年投入大量資金，開展了農(nóng)村人居環(huán)境的整治，實(shí)施了集水源地保護(hù)、污水處理垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)和焚燒為一體的農(nóng)村清潔工程，正逐步實(shí)現(xiàn)垃圾處理城鄉(xiāng)一體化。如上游的浮梁縣2012年建立了閶江源頭人大保護(hù)聯(lián)席點(diǎn)，將閶江源頭六個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建立聯(lián)席制度，加強(qiáng)日常監(jiān)督，建立考核機(jī)制，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府聯(lián)防聯(lián)治。自2010年以來，浮梁縣每年縣級財(cái)政預(yù)算投入全縣農(nóng)村清潔工程400萬元以上，加之環(huán)保項(xiàng)目專項(xiàng)資金和建設(shè)部門部分專項(xiàng)資金來源，近3年平均每年新完成各類無害化處理基礎(chǔ)設(shè)施總計(jì)達(dá)3000萬元以上。爭取財(cái)政投入一定的資金用于垃圾污水處置、河道生態(tài)護(hù)坡建設(shè)等，為該縣生活污水和生活垃圾無害化處理提供了有力保障。浮梁縣城鄉(xiāng)生活垃圾無害化處理工作全面推廣始于2009年，先期建設(shè)以小型焚燒爐為主，然后向大型處理設(shè)施轉(zhuǎn)變。2012年10月開始建設(shè)湘湖、壽安、羅家橋等大、中型垃圾中轉(zhuǎn)站。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前全縣17個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，已有13個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建成集鎮(zhèn)垃圾處理場，全縣累計(jì)建成小型焚燒爐202座，垃圾分類棚330座，從事垃圾處理的農(nóng)村保潔員400人。為保證設(shè)施建后管護(hù)好、運(yùn)行好，浮梁縣將城鄉(xiāng)生活污水和生活垃圾無害化處理列入政府千分制考核組成部分，成為全縣領(lǐng)導(dǎo)干部和各部門、各單位獎懲評定的重要依據(jù)。

拓展：縣市先行補(bǔ)償再入國家層面

一路走來，兩地聯(lián)席會議制度為流域治理機(jī)制帶來了哪些深刻變化？“首先從地域上看，兩地具有相同濃厚的人文積淀色彩，不僅飲食文化相同許多風(fēng)俗也相似，而且很多祁門人在景德鎮(zhèn)政界擔(dān)任要員，一衣帶水同風(fēng)同俗使兩地的合作有了親密感，許多問題可以放在桌面上解決。聯(lián)席會議主要是加強(qiáng)了合作與交流，實(shí)現(xiàn)了信息和資料的共享，促進(jìn)了閶江流域內(nèi)水環(huán)境與水資源的監(jiān)管工作，形成利益兼容的激勵(lì)機(jī)制與責(zé)任共擔(dān)的約束機(jī)制，為共同開展水污染防治科學(xué)研究，平等交流水污染信息搭建了一個(gè)良好的平臺?！弊婕铋T縣渚口鄉(xiāng)、清瘦矍鑠的景德鎮(zhèn)市人大常委會副主任胡志榮概括總結(jié)道，“通過這個(gè)交流機(jī)制，建立了環(huán)境執(zhí)法信息交流互動平臺，流域內(nèi)雙方定期召開聯(lián)席會議，加強(qiáng)執(zhí)法信息交流互通，有效化解信息不溝通、不及時(shí)、不對稱等問題。閶江流域的人大聯(lián)席會議制度作為新時(shí)期社會管理模式的有效創(chuàng)新，已經(jīng)成為知名環(huán)保品牌，在江西不同級別的人大、政府工作會議上屢屢被當(dāng)作典型介紹學(xué)習(xí)。正因?yàn)橥ㄟ^打破行政界限，實(shí)施跨省流域水質(zhì)聯(lián)動聯(lián)防聯(lián)控，合作、坦誠和友愛成了流域社會的主流，保護(hù)流域水環(huán)境、實(shí)現(xiàn)流域價(jià)值最大化成為大家的共識，真正實(shí)現(xiàn)了從分歧走向共識、從分治走向共治、從非合作博弈走向合作共贏的轉(zhuǎn)變?！?/p>

黎小蘭告訴筆者，保護(hù)閶江河，治理水污染，既是環(huán)境、經(jīng)濟(jì)問題，也是一個(gè)非常敏感的社會問題，更是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)性民生工程。尤其是縣市人大常委會如何去完善、創(chuàng)新這種機(jī)制，如何督促政府及部門保護(hù)好閶江流域的水環(huán)境與水資源，任重道遠(yuǎn)。黎小蘭與景德鎮(zhèn)市環(huán)保局幾任老局長曾在多種場合建議：生態(tài)項(xiàng)目不同于其他項(xiàng)目，生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目如果沒有全流域聯(lián)動、全民參與，實(shí)施起來非常難。因此，建立一套更為科學(xué)完整的治理考核體系促進(jìn)兩地深化協(xié)同保護(hù)，對于建立系統(tǒng)的全流域水資源環(huán)境保護(hù)機(jī)制至關(guān)重要。她認(rèn)為首先要探索建立閶江流域水資源質(zhì)量共管機(jī)制，保護(hù)流域生態(tài)平衡是流域內(nèi)各行政區(qū)共同責(zé)任和義務(wù)。十年來兩地用于閶江流域生態(tài)保護(hù)資金逐年增加，為保護(hù)閶江流域水質(zhì)達(dá)標(biāo)，護(hù)衛(wèi)鄱陽湖一湖清水作出了貢獻(xiàn)。近年來，兩地對閶江流域建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的呼聲在日漸高漲，也引起兩省人大環(huán)資委的高度關(guān)注。黎小蘭建議兩地省級政府進(jìn)行專題研究，提出可行性方案。共同設(shè)立閶江流域水環(huán)境與水資源保護(hù)共管機(jī)制和生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)。在目前深化推進(jìn)流域水環(huán)境共管的基礎(chǔ)上，把閶江流域交界斷面的水量與水質(zhì)搞清楚，并作為資料，設(shè)計(jì)出考核指標(biāo)和方案。爭取在跨省、跨市、跨縣的流域生態(tài)補(bǔ)償上先行試驗(yàn)，為進(jìn)入國家生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)打好基礎(chǔ)，最終達(dá)到促進(jìn)兩市經(jīng)濟(jì)建設(shè)和生態(tài)保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展。