《環(huán)保公眾參與辦法》“參與”仍待破題

楊未宏

脫離具有操作意義的實(shí)施細(xì)則，再多再嚴(yán)的法律法規(guī)也難免淪為“空中樓閣”

環(huán)保法實(shí)施以來，首個(gè)對環(huán)境保護(hù)公眾參與做出專門規(guī)定的部門規(guī)章——《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》（簡稱《辦法》），將于2015年9月1日起正式施行。

完善制度建設(shè) 鼓勵(lì)公民參與環(huán)保

據(jù)了解，對于新修訂的環(huán)保法重要配套細(xì)則，環(huán)保部門希望通過《辦法》的出臺，切實(shí)保障公民、法人和其他組織獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利，暢通參與渠道，規(guī)范引導(dǎo)公眾依法、有序、理性參與，促進(jìn)環(huán)境保護(hù)公眾參與更加健康地發(fā)展。

在過去一段時(shí)間內(nèi)，環(huán)境保護(hù)工作中違法成本低、執(zhí)法軟等問題一直飽受詬病。人們往往在目睹江河土地、海洋天空一天天被各種污染蠶食得面目全非后，才以輿論監(jiān)督的方式參與。在環(huán)保領(lǐng)域公眾缺乏話語權(quán)，可以說是過去環(huán)境問題頻發(fā)的重要原因之一。

而《辦法》在保障公民、法人和其他組織獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)權(quán)利的同時(shí)，重點(diǎn)提出“暢通參與渠道，規(guī)范引導(dǎo)公眾依法、有序、理性參與”的規(guī)定，對促進(jìn)環(huán)境保護(hù)公眾參與健康發(fā)展意義重大。

歷數(shù)環(huán)保法的發(fā)展，不難發(fā)現(xiàn)，在過去一段時(shí)間內(nèi)，企業(yè)違法成本低、監(jiān)管部門自由裁量權(quán)過大、落實(shí)過程中執(zhí)法軟、以罰代治、公民參與度低和信息不對稱等問題普遍存在。只有當(dāng)污染現(xiàn)象進(jìn)入人們的生活，并形成一定傷害后，公眾才以舉報(bào)和投訴、職能部門監(jiān)管、輿論監(jiān)督曝光等方式被動(dòng)參與。在環(huán)保領(lǐng)域，公民知情權(quán)、話語權(quán)被剝奪的現(xiàn)象大量存在。

《辦法》將于9月1日起施行，相當(dāng)于在環(huán)保監(jiān)管問題上，給職能部門上了一道緊箍咒。有業(yè)界專家指出，環(huán)保法實(shí)施以來最嚴(yán)厲的《辦法》即將實(shí)施，旨在解決處理環(huán)保問題時(shí)企業(yè)對法律的敬畏及監(jiān)管部門依法執(zhí)行的被監(jiān)督問題。這必將激發(fā)新一輪涉事公民維護(hù)自身知情權(quán)、話語權(quán)、損害索賠權(quán)的高潮，是中國環(huán)保法規(guī)里程碑式的規(guī)定。

新瓶裝舊酒 具體施行仍有難度

在步入法治化軌道的今天，國家正在迎來新的發(fā)展機(jī)遇。經(jīng)歷了經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期犧牲環(huán)境搞發(fā)展之后，環(huán)境污染的后果漸漸暴露在公眾視野，環(huán)保領(lǐng)域的法律法規(guī)和細(xì)則相繼出臺。

在國際環(huán)境中，輸出落后產(chǎn)能制造的商品開始遭遇發(fā)達(dá)國家的抵制，如何擺脫簡單商品加工廠的外衣，如何開發(fā)擁有自主知識產(chǎn)權(quán)的高科技商品，已經(jīng)成為“中國制造”跟上全球市場的關(guān)鍵。

《辦法》在指導(dǎo)和推進(jìn)全國環(huán)境保護(hù)公眾參與工作方面提出了進(jìn)步觀點(diǎn)。但是，重塑監(jiān)管職能部門的執(zhí)法形象，再造新型的公民參與環(huán)境治理模式，僅僅依靠籠統(tǒng)的指導(dǎo)，很難緩解當(dāng)前環(huán)境保護(hù)工作面臨的復(fù)雜形勢，從為公民參與提供制度保障方面來說，也并非全新舉措。

過去處理環(huán)保問題，欠缺的是對法律的真正敬畏及嚴(yán)格執(zhí)行，準(zhǔn)確地說，是法律實(shí)施細(xì)則的可操作性差。那么現(xiàn)在呢？自1989年《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》施行以來，相關(guān)補(bǔ)充性規(guī)定和辦法一再出臺，生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題近年來卻屢見不鮮。

從社會(huì)發(fā)展角度來說，并不是初衷沒達(dá)到，而是隨著信息時(shí)代來臨、資訊更為豐富快捷，民眾的知情權(quán)獲得了快速提升。

判例法是英美法系國家的主要法律淵源，優(yōu)點(diǎn)是能夠緊跟形勢，發(fā)現(xiàn)問題即可跟進(jìn)。而我國法律通常為成文法或制定法，有案例指導(dǎo)等可以借鑒，但在某種程度上仍需補(bǔ)充。

《辦法》的出臺，為公眾參與環(huán)保提供了重要的制度保障，而在具體措施方面仍然延續(xù)了機(jī)構(gòu)解讀、機(jī)構(gòu)鼓勵(lì)等無法落實(shí)的空虛一面，只突出民眾在環(huán)境保護(hù)工作中的分量和作用，沒有諸如獎(jiǎng)金數(shù)額、監(jiān)管保障機(jī)構(gòu)建設(shè)、職能部門領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督機(jī)制等的具體內(nèi)容，仍然容易陷入“民眾對違法事件舉證難、政府監(jiān)管以罰代法、職能工作人員自由裁量權(quán)過大”的怪圈。如此，《辦法》難以擺脫“新瓶裝舊酒”之嫌。

環(huán)保訴訟困難重重 落實(shí)仍待破題

法律法規(guī)和辦法類規(guī)定出臺，總有不同的聲音，《辦法》也是如此?！掇k法》為調(diào)動(dòng)公眾參與監(jiān)督舉報(bào)積極性，在要求環(huán)保部門接受舉報(bào)后公布相關(guān)信息方面，不但設(shè)置了保障公民知情權(quán)的內(nèi)容，還規(guī)定了監(jiān)管部門要保護(hù)舉報(bào)人的合法權(quán)益、及時(shí)向舉報(bào)人反饋信息等內(nèi)容，在獎(jiǎng)懲機(jī)制方面更是明確鼓勵(lì)地方設(shè)立有獎(jiǎng)舉報(bào)專項(xiàng)資金。有業(yè)界人士表示，《辦法》“亮點(diǎn)”的確很多，但在執(zhí)行層面依然將會(huì)遇到重重問題，有待摸索。

我國當(dāng)前有眾多的案例可供指導(dǎo)。根據(jù)已經(jīng)見諸報(bào)端的環(huán)境保護(hù)個(gè)案，我們不難發(fā)現(xiàn)，很多地方政府已經(jīng)走在了國家立法機(jī)構(gòu)的前面。云南昆明2008年12月成立了環(huán)保法庭，早在成立之初，就向市政府建議并設(shè)立“昆明市環(huán)境公益訴訟基金”，解決了訴訟成本高和訴訟利益歸屬問題。與此同時(shí)，昆明市政府公布《昆明市環(huán)境公益訴訟救濟(jì)資金管理暫行辦法》和《環(huán)境保護(hù)法修訂草案》，明確了公益訴訟的主體、訴訟成本和訴訟利益歸屬問題。一個(gè)是2010年，一個(gè)是2015年，地方《辦法》出臺，走在了全國《辦法》之先。

從法律的角度分析，《民事訴訟法》明確規(guī)定“誰主張，誰舉證”，到法院起訴，一定要證明自己受到了損害，并證明是對方的行為直接導(dǎo)致了自己的損害。對于民間環(huán)保組織或公民個(gè)人而言，舉證無疑是最大的“軟肋”。拋開調(diào)查和取證的難度，單就對物證的權(quán)威性而言，監(jiān)管機(jī)構(gòu)最終裁定權(quán)的執(zhí)法天平已經(jīng)傾斜——民眾依然處在不對等的弱勢地位。從昆明環(huán)保庭“全國首創(chuàng)”的做法中不難發(fā)現(xiàn)，環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)再多再嚴(yán)，離開了具有操作意義的實(shí)施細(xì)則，都將是理想世界的空中樓閣。

《辦法》已出臺，但落實(shí)尚需“細(xì)則”破題。號稱“環(huán)境保護(hù)法制訂以來最嚴(yán)格”的規(guī)定落實(shí)前，讓我們呼吁立法的保障，這才是關(guān)注環(huán)境保護(hù)應(yīng)有的聲音。endprint