國際機(jī)制間合作與G20機(jī)制轉(zhuǎn)型

【內(nèi)容提要】 G20目前處于從危機(jī)應(yīng)對向長效治理機(jī)制的轉(zhuǎn)型中，正在發(fā)展“G20+”的國際機(jī)制間合作治理模式。其中，G20承擔(dān)全球經(jīng)濟(jì)治理中的設(shè)定議程和建立共識的政治引領(lǐng)功能，其他國際機(jī)制提供全球經(jīng)濟(jì)治理的技術(shù)支持和執(zhí)行方案。在這種合作治理的新模式中，新興經(jīng)濟(jì)體能否以平等身份參與，維護(hù)G20開創(chuàng)的發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家共同治理全球經(jīng)濟(jì)的時(shí)代精神，是決定G20機(jī)制能否成功轉(zhuǎn)型的重要條件。在G20/OECD反避稅治理的案例中，G20較好地體現(xiàn)了上述主張和訴求，推動達(dá)成了“稅收與實(shí)質(zhì)性經(jīng)濟(jì)活動相匹配”以及“稅收情報(bào)自動交換”的治理原則和政治共識，而OECD也提供了一系列有效的技術(shù)實(shí)施綱領(lǐng)，從而實(shí)現(xiàn)了G20的“政治優(yōu)勢”與OECD“技術(shù)優(yōu)勢”的相互補(bǔ)充，推動全球反避稅治理進(jìn)程取得良好進(jìn)展。

【關(guān)鍵詞】 G20 機(jī)制轉(zhuǎn)型 國際機(jī)制間合作 平等參與 反避稅治理

【作者簡介】 朱杰進(jìn)，復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院、金磚國家研究中心副教授

【中圖分類號】 D81/F11

【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】 A

【文章編號】 1006-1568-（2015）05-0032-18

【DOI編號】 10.13851/j.cnki.gjzw.201505003

二十國集團(tuán)（G20）機(jī)制是兩次國際金融危機(jī)的產(chǎn)物：第一次是1997—1998年的亞洲金融危機(jī)，它催生了G20財(cái)長和央行行長會議機(jī)制；第二次是2007—2008年的全球金融危機(jī)，它催生了G20領(lǐng)導(dǎo)人峰會機(jī)制。 有學(xué)者提出，“既然G20是金融危機(jī)催生的產(chǎn)物，那么是否會因金融和經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇而導(dǎo)致合作動力減弱？” 現(xiàn)實(shí)似乎也某種程度上應(yīng)驗(yàn)了這一推測。在2008—2009年金融危機(jī)形勢最為嚴(yán)峻的時(shí)刻，G20華盛頓峰會、倫敦峰會、匹茲堡峰會取得了不錯(cuò)的成績；但在2010年以后，G20峰會的成效呈現(xiàn)相對下降的趨勢。

G20機(jī)制真的只能在危機(jī)時(shí)刻才能發(fā)揮作用嗎？ 如何才能推動G20在“后危機(jī)時(shí)代”向長效治理機(jī)制轉(zhuǎn)型？ 新興經(jīng)濟(jì)體究竟應(yīng)該如何在G20機(jī)制轉(zhuǎn)型中發(fā)揮作用？在中國即將主辦2016年G20峰會之際，這些問題顯得特別重要。 本文提出，考察目前G20的有效性和機(jī)制轉(zhuǎn)型，需要超越危機(jī)的思維，不能僅僅關(guān)注G20會議本身所取得的成果，還應(yīng)該將其他與G20相關(guān)的國際機(jī)制也考慮在內(nèi)，因?yàn)镚20正逐漸創(chuàng)造出一種“G20+”的國際機(jī)制間合作治理新模式：其中，G20機(jī)制承擔(dān)的是全球經(jīng)濟(jì)治理中設(shè)定議程和建立共識的政治引領(lǐng)功能，其他國際機(jī)制發(fā)揮的是全球經(jīng)濟(jì)治理技術(shù)支持和推動執(zhí)行的作用。

而在這一新的治理模式中，新興經(jīng)濟(jì)體能否以平等身份參與，維護(hù)G20機(jī)制所開創(chuàng)的發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家共同治理21世紀(jì)世界經(jīng)濟(jì)的時(shí)代精神，是G20完成機(jī)制轉(zhuǎn)型的重要條件。正如外交部國際經(jīng)濟(jì)司司長張軍所言，“G20發(fā)展壯大的歷程說明，完善全球經(jīng)濟(jì)金融治理是國際經(jīng)濟(jì)格局變化的客觀反映和必然結(jié)果，而發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家平等參與、共同決策，代表著全球經(jīng)濟(jì)治理變革的必然趨勢和方向”。

一、國際機(jī)制間合作治理：概念與類型

國際機(jī)制研究學(xué)者奧蘭·楊（Oran Young）指出，“國際機(jī)制的研究者往往把這些機(jī)制看作單獨(dú)的制度安排，并且對單個(gè)機(jī)制進(jìn)行了詳細(xì)的研究。這對于理解單個(gè)機(jī)制的基本性質(zhì)和運(yùn)作程序無疑具有可取之處，但隨著國際社會中機(jī)制數(shù)量和密度（density）的不斷增加，國際機(jī)制之間的互動與合作日益普遍，尤其是在互動已經(jīng)對機(jī)制有效性產(chǎn)生重大影響的情況下，這種研究的缺陷便逐漸暴露”。 約翰·彼得森也認(rèn)為，“國際機(jī)制之間的互動，而不是機(jī)制本身，已經(jīng)成為國際機(jī)制研究的新重點(diǎn)”。

所謂機(jī)制互動指的是機(jī)制之間發(fā)生的因任務(wù)和行動所導(dǎo)致的無意識后果或包括在機(jī)制設(shè)計(jì)中的有意識關(guān)聯(lián)。 奧蘭·楊進(jìn)一步根據(jù)機(jī)制之間關(guān)聯(lián)的形式，將機(jī)制互動分為四種類型：嵌入式互動（embedded interaction）、嵌套式互動（nested interaction）、集束式互動（clustered interaction）和交疊式互動（overlapping interaction）。其中，嵌套式互動和交疊式互動最為引人關(guān)注。嵌套式互動關(guān)注的是兩個(gè)機(jī)制之間的銜接問題，那些功能規(guī)模、地理范疇或其他相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)有限的具體機(jī)制安排被納入到更加廣泛的機(jī)制框架中，反映出機(jī)制之間的互動具有明顯的層次性。 而交疊式互動指的是個(gè)體機(jī)制成立的目的不同并且在很大程度上彼此無關(guān)，但它們事實(shí)上互有交叉，從而對彼此產(chǎn)生了巨大影響。

托馬斯·格林（Thomas Gehring）和塞巴斯蒂安·奧博斯赫（Sebastian Oberthur）則從機(jī)制互動對機(jī)制有效性產(chǎn)生影響的角度，將機(jī)制互動分為理念型機(jī)制互動、條款型機(jī)制互動、行為型機(jī)制互動和功能型機(jī)制互動四種類型。理念型機(jī)制互動指的是機(jī)制之間相互學(xué)習(xí)和理念上的相互模仿；條款型機(jī)制互動指的是機(jī)制之間相互援引對方的條款，相互強(qiáng)化；行為型機(jī)制互動指的是一個(gè)機(jī)制產(chǎn)生的行為效果會對另一個(gè)機(jī)制的有效性產(chǎn)生影響；功能型機(jī)制互動是指不同的機(jī)制具有不同的功能，它們相互結(jié)合在一起，能夠提升整體機(jī)制的有效性。

按照這些分類，G20機(jī)制與其他國際機(jī)制之間的互動較為接近的是嵌套式機(jī)制互動與功能型機(jī)制互動的類型，是一種“國際機(jī)制間合作治理”的新模式。一方面，G20機(jī)制與其他國際機(jī)制之間的互動具有明顯的層級關(guān)系，G20是國際經(jīng)濟(jì)合作的“首要平臺”，居于最為核心的位置，具有十分廣泛的議題領(lǐng)域，而其他國際機(jī)制作為具體議題領(lǐng)域的機(jī)制，“嵌套”在G20機(jī)制的周圍，在各自的議題領(lǐng)域內(nèi)發(fā)揮作用；另一方面，G20機(jī)制與其他國際機(jī)制具有不同的功能，前者具有明顯的政治性，其核心使命是要在主要發(fā)達(dá)國家和新興市場國家之間達(dá)成關(guān)于全球經(jīng)濟(jì)治理的政治共識，尤其是在治理的原則和規(guī)范方面，而其他國際機(jī)制側(cè)重于專業(yè)性和技術(shù)性，為G20提供服務(wù)，制定落實(shí)G20領(lǐng)導(dǎo)人共識的具體治理規(guī)則和方案。目前，“G20+”的國際機(jī)制間互動與合作治理的新模式正在形成之中，換言之，G20正在經(jīng)歷從“G20機(jī)制”向“G20+”的機(jī)制轉(zhuǎn)型。

二、國際機(jī)制間合作治理與G20機(jī)制轉(zhuǎn)型

從2010年多倫多峰會開始，G20逐步進(jìn)入機(jī)制轉(zhuǎn)型期，即從一個(gè)危機(jī)應(yīng)對機(jī)制向長效治理機(jī)制轉(zhuǎn)型。 從峰會議題來看，在危機(jī)應(yīng)對階段，G20的議題集中于協(xié)調(diào)各國應(yīng)對危機(jī)的宏觀經(jīng)濟(jì)政策，包括共同采取金融救助和經(jīng)濟(jì)刺激措施、加強(qiáng)金融監(jiān)管、支持發(fā)展中國家應(yīng)對危機(jī)等。隨著全球經(jīng)濟(jì)逐步復(fù)蘇，G20重心開始向全球經(jīng)濟(jì)的長效治理轉(zhuǎn)移，議題包括促進(jìn)全球經(jīng)濟(jì)“強(qiáng)勁、可持續(xù)、平衡”增長、推動國際金融組織改革、制定并落實(shí)國際金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)則、維護(hù)多邊貿(mào)易體制、促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施投資、加強(qiáng)國際稅收治理等領(lǐng)域。

從運(yùn)行機(jī)制上看，在危機(jī)應(yīng)對階段，由于多數(shù)議題屬于短期應(yīng)急性的政策協(xié)調(diào)議題，G20主要是通過自身這一非正式機(jī)制來運(yùn)行， 在峰會上達(dá)成的政策共識也主要是依靠各成員國之間的同行審議（peer review）或相互評估（mutual assessment）的方式，推動成員國去履行各自所作出的政策承諾。而在長效治理階段，由于議題更具長期性、技術(shù)性和專業(yè)性，G20需要更多依靠其他專門性國際機(jī)制來參與治理進(jìn)程，形成一種“G20+”的機(jī)制間合作治理新模式。

迄今為止，在過去的九次峰會中，G20最為倚重的七個(gè)專門性國際機(jī)制分別是國際貨幣基金組織（IMF）、世界銀行（WB）、世界貿(mào)易組織（WTO）、金融穩(wěn)定理事會（FSB）、聯(lián)合國（UN）、國際勞工組織（ILO）和經(jīng)合組織（OECD）。一方面，這些國際機(jī)制受G20委托，在G20會議籌備過程中就有關(guān)議題提供技術(shù)和智力支持，包括背景文件和研究報(bào)告等；另一方面，這些國際機(jī)制也成為G20會議重要成果的執(zhí)行者和貢獻(xiàn)者，承擔(dān)G20分配的工作任務(wù)。

在這樣一種合作治理的新模式中，G20堅(jiān)持非正式性和領(lǐng)導(dǎo)人戰(zhàn)略引領(lǐng)的基本定位， 致力于成為“國際經(jīng)濟(jì)合作的首要平臺”（premier forum）和全球經(jīng)濟(jì)治理的“指導(dǎo)委員會”（steering committee），突出的是G20在國際經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易、投資、發(fā)展等領(lǐng)域的治理中“設(shè)置議程”和“建立共識”的政治引領(lǐng)功能?？梢哉f，G20是站在全球經(jīng)濟(jì)治理的制高點(diǎn)和最前沿的位置，體現(xiàn)出領(lǐng)導(dǎo)人的戰(zhàn)略視野和政治遠(yuǎn)見，扮演全球經(jīng)濟(jì)領(lǐng)路人角色，引領(lǐng)世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方向。

在設(shè)置議程方面 ，G20作為當(dāng)今世界最主要發(fā)達(dá)國家和新興市場國家領(lǐng)導(dǎo)人集合的非正式機(jī)制，有著天然的優(yōu)勢。一方面，G20成員國都是聯(lián)合國、IMF、世界銀行、WTO等正式國際組織的核心成員，G20的決定對這些機(jī)構(gòu)的議程設(shè)置將產(chǎn)生舉足輕重的影響；另一方面，與正式國際組織的議程設(shè)置容易受到組織文化和“官僚制病癥”影響不同， G20作為非正式機(jī)制，沒有常設(shè)秘書處和官僚制機(jī)構(gòu)，因而經(jīng)常能夠?qū)?yīng)對全球經(jīng)濟(jì)中最新、最緊迫的挑戰(zhàn)設(shè)置為全球經(jīng)濟(jì)治理的議程。

傳統(tǒng)上，全球經(jīng)濟(jì)治理的議程主要由發(fā)達(dá)國家設(shè)置，總體目標(biāo)是推廣和傳播“華盛頓共識”以及新自由主義的經(jīng)濟(jì)政策和理念，具體做法是通過每年召開的七國集團(tuán)（G7）峰會來為IMF、世界銀行等正式國際組織設(shè)定當(dāng)年的議事重點(diǎn)。而在G20框架下，由于新興市場國家與發(fā)達(dá)國家有著不同的議題偏好，當(dāng)新興市場國家主辦G20峰會時(shí)，經(jīng)常設(shè)置一些能夠反映發(fā)展中國家利益訴求的議題。比如，韓國在2010年G20首爾峰會上，將發(fā)展議題列為峰會的核心議程之一，并集中討論了發(fā)展中國家最為關(guān)心的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、糧食安全、發(fā)展經(jīng)驗(yàn)共享等多項(xiàng)內(nèi)容。2012年，墨西哥主辦G20峰會時(shí)，主要推動了三個(gè)方面的議題：與經(jīng)濟(jì)增長相關(guān)的結(jié)構(gòu)性改革、就業(yè)促進(jìn)議題；與金融改革相關(guān)的國際金融機(jī)構(gòu)改革、增強(qiáng)金融包容性議題；與糧食、能源安全相關(guān)的大宗商品價(jià)格形成機(jī)制改革議題等。

在建立共識方面，G20作為全球經(jīng)濟(jì)治理“指導(dǎo)委員會”所具備的靈活性、保密性和平衡性，使得它比正式國際組織更有優(yōu)勢。從靈活性來看，相比正式國際組織采用嚴(yán)格的投票程序和議事規(guī)則，G20更多強(qiáng)調(diào)各國決策者之間就大家共同關(guān)心的重大國際議題開展自由對話和交流，發(fā)揮“論壇”而非“談判場所”的作用。享有“G20之父”之稱的加拿大前總理保羅·馬?。≒aul Martin）指出，在G20會議上，與會者被要求盡量避免宣讀事先準(zhǔn)備好的發(fā)言稿，鼓勵(lì)大家以一種自由開放的心態(tài)坦率交流。

從保密性角度來看，盡管一直受到透明度不高的指責(zé)，G20為此也采取了一些措施，如會后發(fā)表聯(lián)合公報(bào)、向非會員國通報(bào)會議相關(guān)情況、與非政府組織進(jìn)行對話等，但總體上仍堅(jiān)持了保密性的原則：一是由于G20不會做出有法律約束力的政策承諾和決定，使得它沒有必要將透明度作為優(yōu)先考慮，二是由于保密性能有效保障各參會者將建立共識作為G20會議的主要目標(biāo)。

從平衡性看，正是由于美歐發(fā)達(dá)國家“華盛頓共識”的神話被國際金融危機(jī)所打破，在后危機(jī)時(shí)代，發(fā)達(dá)國家與新興市場國家必須重新凝聚關(guān)于全球經(jīng)濟(jì)治理的共識，這樣G20作為發(fā)達(dá)國家和新興市場共同參與的國際經(jīng)濟(jì)合作平臺，能夠更加平衡地反映發(fā)達(dá)國家和新興國家不同的治理理念，促進(jìn)雙方更快找到新的全球經(jīng)濟(jì)治理共識。比如，針對發(fā)達(dá)國家采取“量化寬松政策”，新興國家敦促發(fā)達(dá)國家采取負(fù)責(zé)任的貨幣政策，關(guān)注本國貨幣政策對他國造成的“外溢效應(yīng)”，最終在G20內(nèi)形成了“本國貨幣政策以穩(wěn)定國內(nèi)物價(jià)和經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇為導(dǎo)向，避免各國之間貨幣的競爭性貶值”的共識。

總的來看，無論是設(shè)置議程還是建立共識，G20比正式國際組織都更能體現(xiàn)發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體和新興經(jīng)濟(jì)體“共同引領(lǐng)”21世紀(jì)全球經(jīng)濟(jì)治理的特征，而不再是發(fā)達(dá)國家將自己所偏好的議程與共識單方面強(qiáng)加給發(fā)展中國家?！芭c以往發(fā)展中國家被動接受國際規(guī)則不同，G20提供了一個(gè)發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家可以平等協(xié)商、求同存異的協(xié)調(diào)機(jī)制和平臺，使發(fā)展中國家有機(jī)會參與到全球經(jīng)濟(jì)治理和國際規(guī)則制定中”。 正是在這個(gè)意義上，G20的歷史性貢獻(xiàn)就在于它是第一個(gè)發(fā)展中國家以平等身份參與的全球經(jīng)濟(jì)治理機(jī)制。

但目前的挑戰(zhàn)是，G20向長效治理機(jī)制轉(zhuǎn)型就必須更多地發(fā)揮上述七個(gè)正式國際組織的作用，而在這七個(gè)國際組織中，發(fā)達(dá)國家仍占有明顯的優(yōu)勢。在短期內(nèi)，這些國際組織很難實(shí)現(xiàn)發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家影響力相對均衡的改革目標(biāo)，一再拖延的IMF改革進(jìn)程就是這方面的一個(gè)典型案例，因此如何將G20所倡導(dǎo)的“新興經(jīng)濟(jì)體與發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體平等參與全球經(jīng)濟(jì)治理”的精神體現(xiàn)在“G20+”的合作治理新架構(gòu)中，是目前G20機(jī)制轉(zhuǎn)型所面臨的一個(gè)重大挑戰(zhàn)。

從近年來G20機(jī)制轉(zhuǎn)型的實(shí)踐來看，相比其他國際機(jī)制，OECD在G20機(jī)制轉(zhuǎn)型的進(jìn)程中發(fā)揮了越來越大的作用，尤其是“G20/OECD反避稅治理”堪稱G20機(jī)制轉(zhuǎn)型為數(shù)不多的成功案例之一。 譬如，在2015年4月召開的財(cái)長和央行行長會議上，G20共收到來自其他國際經(jīng)濟(jì)組織提交的9份背景文件和研究報(bào)告，其中6份與OECD有關(guān)，而在隨后G20分配給其他國際組織的14項(xiàng)下一步工作任務(wù)中，有8項(xiàng)工作任務(wù)分配給了OECD；OECD在G20進(jìn)程中的作用由此可見一斑。 下文將進(jìn)一步探討“G20+OECD”的國際機(jī)制間合作治理新模式。

三、“G20+OECD”合作治理模式的形成原因

為什么OECD在G20機(jī)制轉(zhuǎn)型進(jìn)程中的作用會越來越強(qiáng)？換言之，為什么G20在后危機(jī)時(shí)代會越來越倚重OECD，形成“G20+OECD”的合作治理新架構(gòu)？至少有三個(gè)方面的原因：

首先，OECD的“專業(yè)技術(shù)權(quán)威”，恰恰是G20作為全球經(jīng)濟(jì)治理“政治權(quán)威”所缺乏的。G20是全球經(jīng)濟(jì)治理的“指導(dǎo)委員會”，在設(shè)定治理議程和建立政治共識方面發(fā)揮引領(lǐng)作用。但在后危機(jī)時(shí)代的全球經(jīng)濟(jì)治理中，議題越來越廣泛、越來越專業(yè)化，G20缺乏相關(guān)議題的專業(yè)技術(shù)知識和執(zhí)行操作能力，而OECD作為一個(gè)以專業(yè)知識和制定標(biāo)準(zhǔn)“見長”的國際組織，共有200余個(gè)委員會、工作組和專家小組，幾乎囊括了關(guān)于全球經(jīng)濟(jì)治理的所有議題，能夠?yàn)镚20提供所需的智力支持和政策建議。

自1961年建立以來，OECD就積極參與制定全球經(jīng)濟(jì)治理的各項(xiàng)規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)。盡管大部分標(biāo)準(zhǔn)是非約束性的“指南”、“建議”，但由于全球沒有相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，逐漸地這些標(biāo)準(zhǔn)被大多數(shù)國家所“接受”，成為相關(guān)領(lǐng)域的“主流標(biāo)準(zhǔn)”（Mainstream Standards）和“傳統(tǒng)智慧”（Conventional Wisdom）。另外，與IMF、ILO等某一個(gè)議題領(lǐng)域內(nèi)的專門性國際組織不同，OECD涉及除文化和國防政策之外的廣泛經(jīng)濟(jì)治理領(lǐng)域，如宏觀經(jīng)濟(jì)政策、稅收、反洗錢、能源、大宗商品價(jià)格、反避稅、反腐敗等，其口號是“政策讓生活更美好”（Better Policies for Better Life）。在G20轉(zhuǎn)向長效治理的過程中，全球經(jīng)濟(jì)的議題越來越多元復(fù)雜，而OECD在這些議題上均有著長期的治理經(jīng)驗(yàn)，因而也就會出現(xiàn)G20越來越倚重OECD的局面。

其次，OECD與G20有著“歷史淵源”。G20的誕生是在先后面對亞洲金融危機(jī)和全球金融危機(jī)的背景下，G7/G8國家與新興經(jīng)濟(jì)體加強(qiáng)合作的產(chǎn)物。而OECD長期以來充當(dāng)G7/G8“實(shí)際上的”（de facto）常設(shè)秘書處的功能。長期研究OECD的專家理查德·伍德沃德（Richard Woodward）形象地指出，OECD和G7/G8的關(guān)系就像“灰姑娘”同“姐姐們”的關(guān)系，通常G7/G8峰會受關(guān)注程度較高，但實(shí)際上這背后大多都是OECD的功勞。

進(jìn)入21世紀(jì)以后，新興經(jīng)濟(jì)體在全球經(jīng)濟(jì)中的作用日益凸顯，G8從2007年開啟與新興經(jīng)濟(jì)體制度性對話的進(jìn)程——“海利根達(dá)姆進(jìn)程”（G8+5）， 主要是與中國、印度、巴西、南非、墨西哥等五個(gè)發(fā)展中國家，就知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、投資自由化、發(fā)展及氣候變化和有效利用能源等方面進(jìn)行為期兩年的對話。在2009年，G8拉奎拉峰會決定將該對話延長兩年，稱為“海利根達(dá)姆—拉奎拉進(jìn)程”（G8+5+埃及）。在某種意義上，這兩個(gè)對話進(jìn)程堪稱是G20峰會的前奏，而OECD被G8指定充當(dāng)了這兩個(gè)對話進(jìn)程的常設(shè)秘書處（Support Unit），由此可以看出，無論是在G7/G8自身長期的歷史進(jìn)程中，還是在后來“G8+5”以及“G8+5+埃及”這些發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體與新興經(jīng)濟(jì)體對話進(jìn)程中，OECD實(shí)際上都發(fā)揮了常設(shè)秘書處的功能。

最后，OECD與G20在成員構(gòu)成上有著高度“重合性”，開啟了發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體與新興經(jīng)濟(jì)體“雙向社會化”的進(jìn)程。在多邊層面上，有11個(gè)G20成員國是OECD的成員國：美國、加拿大、英國、德國、法國、意大利、日本、墨西哥、澳大利亞、韓國、土耳其。除了7個(gè)G7成員外，剩余4個(gè)經(jīng)濟(jì)體均舉辦過G20峰會，OECD對這些國家的宏觀經(jīng)濟(jì)有著長期的跟蹤研究，并在經(jīng)濟(jì)治理的理念上對這些國家影響很深，這也是為什么G20愿意同OECD保持良好合作關(guān)系的一個(gè)重要原因。在雙邊層面上，OECD針對除沙特阿拉伯和阿根廷之外的其他6個(gè)G20成員國（中國、俄羅斯、印度、巴西、南非、印度尼西亞）均實(shí)施了“加強(qiáng)接觸伙伴關(guān)系計(jì)劃”（Enhanced Engagement Partnership Program）。

正是通過這些多邊和雙邊進(jìn)程，OECD逐漸改變了自己作為“發(fā)達(dá)國家俱樂部”傳播“西方經(jīng)濟(jì)治理理念”的傳統(tǒng)形象，開啟了發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體和新興經(jīng)濟(jì)體“雙向度社會化”的進(jìn)程。 以發(fā)展援助議題為例，長期以來，OECD一直將發(fā)展援助委員會（DAC）所確定的關(guān)于ODA的定義以及“援助有效性”的規(guī)范傳播給新興經(jīng)濟(jì)體。但從2011年釜山會議之后，OECD也開啟了“全球發(fā)展有效性伙伴關(guān)系進(jìn)程”，開始重新定義ODA的定義并將“援助有效性”（Aid Effectiveness）升級為“發(fā)展有效性”（Development Effectiveness），顯然這是受了新興經(jīng)濟(jì)體的影響，是一種雙向度的“規(guī)范傳播進(jìn)程”。

總體上看，OECD本身所具備的“專業(yè)技術(shù)權(quán)威”，與G20的“歷史淵源”以及在成員構(gòu)成上與G20的“重合度”，尤其是OECD推動發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體與新興經(jīng)濟(jì)體開啟“雙向社會化”的進(jìn)程，都是G20為什么越來越依賴OECD，愿意組建“G20+OECD”機(jī)制間合作治理新架構(gòu)的原因。 其中，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體與新興經(jīng)濟(jì)體平等參與治理一直是貫穿始終的一個(gè)特征，這一點(diǎn)在G20/OECD開展的全球反避稅治理的案例中表現(xiàn)得格外明顯。

四、案例分析：“G20+OECD”與全球反避稅治理

全球反避稅治理是近年來G20治理中較為成功的一個(gè)案例。在2013年G20圣彼得堡峰會上，俄羅斯總統(tǒng)普京稱“G20讓全球反避稅治理取得了一百多年來最大的一次進(jìn)步”。 2014年的澳大利亞G20峰會和2015年的土耳其G20峰會仍然將反避稅治理作為峰會的核心議程之一，尤其是在G20其他議題治理難以取得實(shí)質(zhì)性成果的情況下，反避稅治理所取得的實(shí)質(zhì)性成果顯得更加難能可貴。

從治理結(jié)構(gòu)上看，G20和OECD分別發(fā)揮了全球反避稅治理中的政治和技術(shù)優(yōu)勢。G20為全球反避稅治理提供了政治推動力，OECD構(gòu)建出一個(gè)讓所有G20成員國平等參與全球反避稅治理的“議題性制度架構(gòu)”。 從治理進(jìn)程上看，在應(yīng)對“稅基侵蝕和利潤轉(zhuǎn)移”（Base Erosion and Profit Shifting，以下簡稱BEPS）和“稅收情報(bào)自動交換”（Automatic Exchange of Information，以下簡稱AEOI）兩項(xiàng)核心稅收議題上，G20發(fā)揮了設(shè)定議程和凝聚政治共識的關(guān)鍵作用，而OECD則提供了有力的技術(shù)支持和執(zhí)行方案。

（一）治理結(jié)構(gòu)

G20作為國際經(jīng)濟(jì)合作的首要平臺，成員涵蓋面廣，代表性強(qiáng)，構(gòu)成兼顧了發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家以及不同地域的利益平衡，占全球GDP的90%，占全球貿(mào)易額的80%，占全球人口的2/3，占全球國土面積的60%，具有較好的代表性和政治引領(lǐng)的功能。而OECD在國際稅收領(lǐng)域享有公認(rèn)的專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢，盡管有34個(gè)成員國，涵蓋了發(fā)達(dá)國家和部分新興經(jīng)濟(jì)體，但缺乏金磚國家等影響力日漸上升的新興經(jīng)濟(jì)體的參與，因而其政治代表性存在相當(dāng)?shù)娜毕荨?/p>

通過“G20+OECD”的治理架構(gòu)，G20能夠幫助OECD與金磚國家等新興大國建立起“政治聯(lián)系”。一方面，這些新興大國從OECD的先進(jìn)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)中獲益，有利于推動本國反避稅制度的現(xiàn)代化； 另一方面，通過G20的平臺（包括G20財(cái)長央行行長會議和領(lǐng)導(dǎo)人峰會），這些新興大國能夠平等地參與國際反避稅規(guī)則的制定，掌控規(guī)則制定的自主性，這與之前OECD針對新興大國雙邊的“加強(qiáng)接觸伙伴關(guān)系計(jì)劃”存在本質(zhì)的區(qū)別。因而，借助國際機(jī)制間合作治理的新架構(gòu)，非OECD的G20國家愿意接受OECD在全球反避稅治理中作為規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)制定者的角色。

2013年9月，中國國家主席習(xí)近平在G20圣彼得堡峰會上指出，“中國支持加強(qiáng)多邊反避稅合作，愿為健全國際稅收治理機(jī)制盡一份力”。 2014年7月，在巴西福塔萊薩金磚峰會上，金磚國家領(lǐng)導(dǎo)人也認(rèn)可了OECD在全球稅收治理中所倡導(dǎo)的基本原則，“我們認(rèn)為，對經(jīng)濟(jì)活動發(fā)生地轄區(qū)進(jìn)行征稅有利于實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長。我們對逃稅、跨國稅務(wù)欺詐和惡意稅收籌劃給世界經(jīng)濟(jì)造成的危害表示關(guān)切。我們認(rèn)識到惡意避稅和非合規(guī)行為帶來的挑戰(zhàn)。因此，我們強(qiáng)調(diào)在稅收征管方面合作的承諾，并將在打擊稅基侵蝕和稅收情報(bào)交換全球論壇中加強(qiáng)合作”。

與此同時(shí)，G7/G8等發(fā)達(dá)國家對稅收議題也格外重視。2013年英國在主辦G8厄恩湖峰會時(shí)，將稅收議題設(shè)置為核心議程之一，對G20稅收議程進(jìn)行了有效的補(bǔ)充，提出了跨國公司向各國逐一進(jìn)行稅收申報(bào)的模板。該模板現(xiàn)在已經(jīng)成為G20/OECD反避稅治理的一項(xiàng)重要工具。

除此之外，廣大發(fā)展中國家也在BEPS和AEOI等稅收核心議題的規(guī)則制定中發(fā)揮了一定作用。在BEPS項(xiàng)目中，OECD成員國、非OECD的G20國家以及BEPS的“聯(lián)系國”哥倫比亞和拉脫維亞共44個(gè)國家構(gòu)成了核心參與國，再通過舉辦一些全球性和地區(qū)性稅收會議，大約有80多個(gè)發(fā)展中國家參與了BEPS稅收規(guī)則的制定。 在AEOI項(xiàng)目中，G20“改革和擴(kuò)大”原本建立在OECD框架下的“全球稅收透明度和情報(bào)交換論壇”（簡稱全球稅收論壇），成立了論壇指導(dǎo)委員會及同行審議小組并選舉了指導(dǎo)委員會成員，建立了同行審議機(jī)制。全球稅收論壇設(shè)1名主席和3名副主席，兼任指導(dǎo)委員會主席和副主席。同行審議小組由30個(gè)稅收轄區(qū)組成。2012年，中國被推選為全球稅收論壇副主席國及指導(dǎo)委員會副主席，同時(shí)成為同行審議小組的30個(gè)成員之一。截至目前，全球稅收論壇共有123個(gè)成員國，涵蓋了大多數(shù)發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家，大大增強(qiáng)了G20和OECD在全球稅收治理中的代表性。

（二）治理進(jìn)程：稅基侵蝕和利潤轉(zhuǎn)移（BEPS）

根據(jù)OECD的定義，BEPS是指跨國公司利用國際稅收規(guī)則存在的不足，以及不同稅收轄區(qū)的稅制差異和規(guī)則錯(cuò)配進(jìn)行稅收籌劃的策略，其目的是人為造成應(yīng)稅利潤“消失”或?qū)⒗麧欈D(zhuǎn)移到?jīng)]有實(shí)質(zhì)經(jīng)營活動的低稅負(fù)國家（地區(qū)），最大限度地減少其全球總體稅負(fù)，甚至達(dá)到雙重不征稅的效果，造成對各國稅基的侵蝕。 對此放任將會破壞稅制的公平和完整，從根本上扭曲市場競爭。因此，與主要業(yè)務(wù)在國內(nèi)的企業(yè)相比，實(shí)施跨境稅基侵蝕和利潤轉(zhuǎn)移的跨國公司獲得了不正當(dāng)競爭優(yōu)勢。

2012年6月，G20洛斯卡沃斯峰會將BEPS列為稅收議程的重點(diǎn)，承諾通過國際合作應(yīng)對BEPS問題，并委托OECD開展研究。2013年9月，G20圣彼得堡峰會重點(diǎn)討論了OECD提交的關(guān)于應(yīng)對BEPS的行動計(jì)劃，在主要經(jīng)濟(jì)體之間建立了重要共識，從而為OECD開展的全球反避稅治理確立了基本原則：“應(yīng)當(dāng)在創(chuàng)造利潤的經(jīng)濟(jì)活動發(fā)生地和價(jià)值創(chuàng)造地進(jìn)行征稅”，即“稅收要與實(shí)質(zhì)經(jīng)濟(jì)活動相匹配”。

目前的所得稅國際規(guī)則是第一次世界大戰(zhàn)后于1923年建立起來的，已經(jīng)運(yùn)行近百年，主要是在所得的來源國與居民國之間進(jìn)行稅收權(quán)益的分配。分配的原則是：限制來源國征稅權(quán)，促進(jìn)跨境投資。該規(guī)則運(yùn)行的結(jié)果是，跨國公司受趨利引導(dǎo)，既規(guī)避來源國稅收也規(guī)避居民國稅收，居民國與來源國的稅基均被侵蝕，利潤均被轉(zhuǎn)移，轉(zhuǎn)移的目的地是低稅地和避稅地。而新的原則一方面是壓縮跨國公司逃避稅的空間，另一方面，在平衡企業(yè)居民國和所得來源國之間稅收利益的同時(shí)，比過去更加強(qiáng)調(diào)實(shí)質(zhì)經(jīng)濟(jì)活動發(fā)生國的征稅權(quán)。

為落實(shí)該共識，OECD制定了為期27個(gè)月（2013年9月至2015年12月）的《BEPS15項(xiàng)行動計(jì)劃》：數(shù)字經(jīng)濟(jì)（2014年9月完成）、混合錯(cuò)配（2014年9月完成）、受控外國公司規(guī)則（2015年9月完成）、利息扣除（2015年底完成）、有害稅收實(shí)踐（2015年底完成）、稅收協(xié)定濫用（2014年9月完成）、常設(shè)機(jī)構(gòu)（2015年9月完成）、無形資產(chǎn)、風(fēng)險(xiǎn)和資本（2015年9月完成）、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析（2015年9月完成）、強(qiáng)制披露原則（2015年9月完成）、轉(zhuǎn)讓定價(jià)同期資料（2014年9月完成）、爭端解決（2015年9月完成）、多邊工具（2015年底完成）。

2014年6月26日，OECD通過了15項(xiàng)行動計(jì)劃中的7項(xiàng)產(chǎn)出成果和1份針對這些成果的解釋性聲明。9月20—21日，G20財(cái)長和央行行長會議審議通過了這8份文件。11月15—16日，G20布里斯班領(lǐng)導(dǎo)人峰會在審議通過BEPS15項(xiàng)行動計(jì)劃的落實(shí)情況后指出，“對經(jīng)濟(jì)利潤課稅時(shí)，應(yīng)當(dāng)在創(chuàng)造利潤的經(jīng)濟(jì)活動發(fā)生地或價(jià)值創(chuàng)造地進(jìn)行。我們歡迎G20/OECD提出的稅基侵蝕和利潤轉(zhuǎn)移行動計(jì)劃在推動國際稅收規(guī)則現(xiàn)代化方面取得的重大進(jìn)展，承諾在2015年完成有關(guān)工作”， 這實(shí)際上是G20對OECD的《BEPS行動計(jì)劃》再一次進(jìn)行了“政治背書”，為全球反避稅治理進(jìn)程注入了更加強(qiáng)勁的政治推動力。

（三）治理進(jìn)程：稅收情報(bào)自動交換（AEOI）

在國際稅法中，對外國來源所得的課稅有兩種原則：地域原則（Territorial Principle）和居民原則（Residence Principle）。按照地域原則，居住國對外國來源所得不征稅，故東道國對外國投資的征稅就是最終的納稅義務(wù)。按照居民原則，居住國對母公司的外國來源所得征稅，但有外國稅收抵免或扣除。從目前來看，各國采用的征稅原則一般都是居民原則。從20世紀(jì)80年代開始，OECD、歐盟和G7國家就在積極倡導(dǎo)居民原則。而要落實(shí)居民原則，在各稅收轄區(qū)之間進(jìn)行“稅收情報(bào)交換”就是一個(gè)必備條件。

為實(shí)施各國之間的稅收情報(bào)交換，OECD于2000年推動成立了“全球稅收透明度與情報(bào)交換論壇”，制定了《OECD稅收情報(bào)交換協(xié)定范本》，提出“被請求提供稅收情報(bào)一方必須提供可預(yù)見性相關(guān)情報(bào)”。但由于該稅收情報(bào)交換只有在“被請求”的情況下才會發(fā)生，并未能夠阻止瑞士和列支敦士登等國家屢屢曝出逃稅丑聞，因此不斷引發(fā)美國、德國、法國等國家的不滿。例如，2008年，美國當(dāng)局指控大約5.2萬名美國客戶通過設(shè)在瑞士銀行的秘密賬戶匿藏約150億美元，以逃避稅收。為了避免受到法律訴訟，瑞士銀行和美國在2009年8月12日達(dá)成協(xié)議，瑞士銀行向美國出具約5 000名美國客戶的秘密賬戶數(shù)據(jù)，這一數(shù)字幾乎相當(dāng)于所有在瑞士銀行有賬戶的美國納稅人數(shù)量。瑞士銀行也因協(xié)助逃稅向美國政府支付7.8億美元的罰金，并同意終止這種非法行為。

全球金融危機(jī)爆發(fā)后，G20與OECD在推進(jìn)稅收情報(bào)交換上進(jìn)行了有效的合作。2009年4月，倫敦G20峰會決定強(qiáng)化實(shí)施稅收透明度和情報(bào)交換的標(biāo)準(zhǔn)和原則，將OECD下屬的“全球稅收論壇”進(jìn)行改造升級，并支持OECD將在稅收情報(bào)交換方面不合作的國家及地區(qū)列入“黑名單”，對它們進(jìn)行嚴(yán)厲制裁，比如將它們排除在IMF和世界銀行的融資安排之外等；將在履行稅收情報(bào)交換方面存在著一定問題的國家和地區(qū)列入“灰名單”，將較好地履行稅收情報(bào)交換標(biāo)準(zhǔn)和原則的國家及地區(qū)列入“白名單”。 G20的這些政治支持大大推動了OECD的稅收情報(bào)交換治理進(jìn)程。但隨后，G20逐漸認(rèn)識到這種“被請求的稅收情報(bào)交換”存在本質(zhì)缺陷，需要進(jìn)一步升級。

2012年墨西哥峰會上，G20達(dá)成了將“被請求的稅收情報(bào)交換”升級成“稅收情報(bào)自動交換”的共識，再一次體現(xiàn)了G20在全球反避稅治理中發(fā)揮政治引領(lǐng)的功能。G20成員國承諾“將采取一系列自愿和率先垂范（Lead by Example）的做法來促進(jìn)稅收情報(bào)的自動交換”。 2013年圣彼得堡峰會上，G20成員國進(jìn)一步明確要在2015年底之前開始稅收情報(bào)的自動交換，并要求OECD在2014年中之前提出一個(gè)稅收情報(bào)自動交換的全球標(biāo)準(zhǔn)。

2014年7月，OECD以報(bào)告形式發(fā)布了金融賬戶情報(bào)自動交換全球統(tǒng)一報(bào)告標(biāo)準(zhǔn)（Common Reporting Standard，CRS）。根據(jù)CRS，一國主管稅務(wù)機(jī)關(guān)從銀行和其他金融服務(wù)機(jī)構(gòu)獲取銀行賬戶信息，并自動與其他國家的主管稅務(wù)機(jī)關(guān)進(jìn)行交換和共享。2014年9月，G20財(cái)長央行行長會議在澳大利亞凱恩斯市舉行，OECD向會議提交了該標(biāo)準(zhǔn)，獲得G20財(cái)長央行行長們的一致認(rèn)可。會后，G20要求OECD和全球稅收論壇盡快促進(jìn)各國實(shí)施該標(biāo)準(zhǔn)。

2014年10月，在德國柏林召開的全球稅收論壇上，包括德、英、法、意、盧森堡、阿根廷、韓國、新加坡、南非、維爾京群島、開曼群島和澤西島等在內(nèi)的51個(gè)國家和地區(qū)代表簽署了一項(xiàng)建立在CRS基礎(chǔ)上的《多邊主管當(dāng)局協(xié)議》（Multilateral Competent Authority Agreement）。根據(jù)該協(xié)議，自2017年起，簽約國和地區(qū)的金融機(jī)構(gòu)必須在2015年12月30日記錄下其賬戶中的原有存量，2016年1月1日確定新客戶的稅務(wù)定居點(diǎn)。首次數(shù)據(jù)情報(bào)交換將于2017年9月進(jìn)行。從技術(shù)上看，該協(xié)議的簽署將大大推動G20“稅收情報(bào)自動交換”政治共識的落實(shí)。

2014年11月，G20布里斯班峰會上，領(lǐng)導(dǎo)人指出“為防止跨境避稅，我們核準(zhǔn)在對等基礎(chǔ)上開展的稅收情報(bào)自動交換全球統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)各國完成必要的立法程序情況，我們將于2017年或2018年同各成員國和其他國家開展稅收情報(bào)自動交換”。 這實(shí)際上是對2014年OECD以及全球稅收論壇的成果予以肯定，通過G20這一全球經(jīng)濟(jì)治理的最高平臺，為OECD下一步推動全球稅收情報(bào)自動交換工作提供了政治支持和保障。

總體上看，在“G20+OECD”全球反避稅治理的進(jìn)程中，G20主要是發(fā)揮了建立政治共識的功能，無論是“稅收要與實(shí)質(zhì)經(jīng)濟(jì)活動相匹配”還是“稅收情報(bào)自動交換”，這些反避稅治理的共識，都較好地反映了G20中發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體和新興經(jīng)濟(jì)體各方的利益和關(guān)切，體現(xiàn)了G20所倡導(dǎo)的主要經(jīng)濟(jì)體平等參與全球經(jīng)濟(jì)治理的精神，而OECD主要是發(fā)揮了技術(shù)支持和推動落實(shí)的作用，從而實(shí)現(xiàn)了G20的“政治優(yōu)勢”與OECD的“技術(shù)優(yōu)勢”相互補(bǔ)充、相互促進(jìn)的良好局面。

結(jié) 論

本文通過考察OECD在G20機(jī)制轉(zhuǎn)型中的作用及其開展的全球反避稅治理進(jìn)程，探討了G20所采取的“G20+”的國際機(jī)制間合作治理和機(jī)制轉(zhuǎn)型的新模式。其中，G20的角色定位是全球經(jīng)濟(jì)治理的“首要平臺”，主要在設(shè)置議程和建立共識方面承擔(dān)政治引領(lǐng)的功能，而其他國際機(jī)制發(fā)揮的則是專業(yè)技術(shù)支持和推動執(zhí)行的作用。

在這種新型全球經(jīng)濟(jì)治理架構(gòu)中，新興經(jīng)濟(jì)體能否以平等身份參與，是G20完成機(jī)制轉(zhuǎn)型的一個(gè)重要條件。 中國國家主席習(xí)近平在G20布里斯班峰會的發(fā)言中提出，“進(jìn)一步完善全球經(jīng)濟(jì)治理，建設(shè)公平公正包容有序的國際經(jīng)濟(jì)新秩序，核心是要提高新興市場國家和發(fā)展中國家的代表性和發(fā)言權(quán)，確保各國在國際經(jīng)濟(jì)合作中權(quán)利平等、機(jī)會平等、規(guī)則平等”。 可以說，G20機(jī)制開啟了一個(gè)由發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家平等治理、共同治理全球經(jīng)濟(jì)的新時(shí)代，但必須強(qiáng)調(diào)的是，這也只是“開啟”，未來還有很長的路要走，尤其是在進(jìn)一步推動其他相關(guān)國際機(jī)制的改革方面。在這一背景下，金磚國家等發(fā)展中大國聯(lián)合創(chuàng)建的新開發(fā)銀行（NDB）、亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行（AIIB），一方面會成為世界銀行等現(xiàn)有國際機(jī)制的有益補(bǔ)充，另一方面也會推動世界銀行等現(xiàn)有機(jī)制加快改革，盡快成為服務(wù)于G20而非G7的新型多邊開發(fā)銀行，從而幫助G20完成機(jī)制轉(zhuǎn)型。

[收稿日期：2015-06-02]

[修回日期：2015-07-23]

[責(zé)任編輯：樊文光]