國(guó)內(nèi)創(chuàng)新集群政策梳理及對(duì)廣東的啟示

廖曉東++陳麗佳

摘 要：創(chuàng)新集群政策是政府引導(dǎo)、激勵(lì)創(chuàng)新集群發(fā)展的重要手段。從國(guó)家的創(chuàng)新集群政策出發(fā)，比較分析了北京中關(guān)村示范區(qū)、上海張江區(qū)示范區(qū)和江蘇省蘇南自主創(chuàng)新示范區(qū)創(chuàng)新集群發(fā)展的政策，總結(jié)出了在3個(gè)示范區(qū)中先行先試的試點(diǎn)政策。全面梳理廣東省推動(dòng)創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)集群、高新區(qū)發(fā)展的政策措施，結(jié)合廣東省的實(shí)際經(jīng)濟(jì)和創(chuàng)新情況，提出了積極調(diào)整政府的職能和定位，充分發(fā)揮政府的引導(dǎo)和服務(wù)作用；完善創(chuàng)新集群發(fā)展政策環(huán)境，形成錯(cuò)位發(fā)展、各具特色、優(yōu)勢(shì)突出的格局；整頓市場(chǎng)秩序，完善開發(fā)機(jī)制，確保市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)等建議。

關(guān)鍵詞：創(chuàng)新集群；政策演進(jìn)；高新區(qū)；廣東省

中圖分類號(hào)：F062.9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.15913/j.cnki.kjycx.2015.18.001

1999年，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）在《集群：促進(jìn)創(chuàng)新之動(dòng)力》中正式提出了“創(chuàng)新集群”的概念，之后不少學(xué)者對(duì)創(chuàng)新集群的網(wǎng)絡(luò)、形成、演化等各項(xiàng)內(nèi)容進(jìn)行了詳細(xì)的研究，逐漸形成了創(chuàng)新集群的理論體系，其中也包括對(duì)創(chuàng)新集群政策的研究。政策即政策性文件，雖然它不屬于法律范疇，但是，政策是國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)為了達(dá)到奮斗目標(biāo)而制訂的、在一定時(shí)期內(nèi)應(yīng)完成的任務(wù)和需要遵循的行動(dòng)原則的文件，它不同于規(guī)范性文件及其他行政管理類公文。作為政府調(diào)控的重要工具，政策可以對(duì)創(chuàng)新集群的發(fā)展起到引導(dǎo)、激勵(lì)等作用。創(chuàng)新集群的演化和發(fā)展離不開一個(gè)完整的政策體系。本文嘗試從國(guó)家和省市的層面入手，系統(tǒng)地梳理了國(guó)內(nèi)近年促進(jìn)創(chuàng)新集群發(fā)展方面的政策，分析了當(dāng)前廣東省創(chuàng)新集群的政策體系，并有針對(duì)性地提出重點(diǎn)的政策建議。

1 國(guó)家層面創(chuàng)新集群政策概況

近年來，為了推動(dòng)創(chuàng)新集群的形成和發(fā)展，我國(guó)相繼出臺(tái)了一系列支持高新區(qū)創(chuàng)新發(fā)展的政策文件，為高新區(qū)發(fā)展成為成熟的創(chuàng)新集群提供了良好的政策環(huán)境。國(guó)家科技部和發(fā)展改革委是國(guó)家相關(guān)政策的主要制訂主體，主要從創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境優(yōu)化、稅收金融優(yōu)惠、支持創(chuàng)新載體發(fā)展建設(shè)等方面制訂政策，進(jìn)而推動(dòng)高新區(qū)的創(chuàng)新發(fā)展。在2011年出臺(tái)的《創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)集群建設(shè)工程實(shí)施方案（試行）》中，明確了創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)集群的定義，即“圍繞戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，通過制度建設(shè)和機(jī)制創(chuàng)新，以科技資源帶動(dòng)各種生產(chǎn)要素和創(chuàng)新資源集聚，形成以科技型中小企業(yè)、高新技術(shù)企業(yè)和創(chuàng)新人才為主體，以知識(shí)或技術(shù)密集型產(chǎn)品為主要內(nèi)容，以創(chuàng)新組織網(wǎng)絡(luò)、商業(yè)模式和創(chuàng)新文化為依托的產(chǎn)業(yè)集群”。這是推進(jìn)區(qū)域創(chuàng)新的重要途徑。該實(shí)施方案的出臺(tái)為我國(guó)建設(shè)創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)集群的具體工作指明了方向，明確了以國(guó)家高新區(qū)為重點(diǎn)實(shí)施集群的建設(shè)工程。

2013年，科技部和發(fā)展改革委印發(fā)《“十二五”國(guó)家重大創(chuàng)新基地建設(shè)規(guī)劃》（國(guó)科發(fā)計(jì)〔2013〕381號(hào)），在分析國(guó)際形勢(shì)和國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)狀況的基礎(chǔ)上，提出了依托現(xiàn)有各類創(chuàng)新載體建設(shè)具有四大功能的國(guó)家重大創(chuàng)新基地。建設(shè)國(guó)家重大創(chuàng)新基地有利于改變我國(guó)科技資源分散的局面，進(jìn)一步發(fā)揮創(chuàng)新鏈上各類創(chuàng)新載體的整體優(yōu)勢(shì)，圍繞國(guó)家重大的科技創(chuàng)新任務(wù)，開展緊密的、實(shí)質(zhì)性的合作創(chuàng)新。國(guó)家重大創(chuàng)新基地的建設(shè)實(shí)際上是對(duì)現(xiàn)有各類創(chuàng)新載體的整合和優(yōu)化，創(chuàng)新現(xiàn)有的體制機(jī)制，促進(jìn)現(xiàn)有創(chuàng)新載體的開放共享和協(xié)同創(chuàng)新，推動(dòng)創(chuàng)新集群的形成和演化。

2 北京、上海、江蘇等省市創(chuàng)新集群政策梳理

除了國(guó)家政策外，各省和直轄市為了推動(dòng)區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)集群向高端創(chuàng)新集群轉(zhuǎn)化，同樣出臺(tái)了一系列促進(jìn)創(chuàng)新集群形成與發(fā)展的政策文件。2009年以來，有7個(gè)省市先后獲批建設(shè)國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)。國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)是指經(jīng)中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，在推進(jìn)自主創(chuàng)新和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面先行先試、探索經(jīng)驗(yàn)、做出示范的區(qū)域。在創(chuàng)新政策方面，國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)同樣起到了先行先試的示范性作用。截至目前，廣東省仍未建設(shè)國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)。總結(jié)、分析建有國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)省市的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)促進(jìn)廣東省創(chuàng)新集群建設(shè)有借鑒意義。下面重點(diǎn)介紹了北京市中關(guān)村、上海市張江示范區(qū)、江蘇省蘇南國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)在創(chuàng)新集群建設(shè)和科技創(chuàng)新發(fā)展方面起到推動(dòng)作用的相關(guān)政策文件。

2.1 北京市中關(guān)村國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)

2009年，國(guó)務(wù)院批復(fù)同意中關(guān)村科技園區(qū)建設(shè)國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)。2011-02，國(guó)家發(fā)展改革委根據(jù)國(guó)務(wù)院的批復(fù)文件印發(fā)了《中關(guān)村國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要（2011—2020年）》（發(fā)改高技〔2011〕367號(hào)）。2011-03，在全國(guó)人大審議通過的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》中，明確提出了要將北京中關(guān)村逐步建設(shè)為具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心。為了實(shí)現(xiàn)建設(shè)目標(biāo)，發(fā)揮其在推進(jìn)創(chuàng)新型國(guó)家建設(shè)、探索中國(guó)特色自主創(chuàng)新道路中的示范作用，中關(guān)村在體制機(jī)制創(chuàng)新方面先行先試，開展了“1+6”政策和“新四條”政策的試點(diǎn)，并逐步將其推廣到其他省市和全國(guó)范圍內(nèi)。2014年，“京校十條”發(fā)布后，中關(guān)村示范區(qū)在政策創(chuàng)新方面又迎來了新一輪的突破。除了上述政策外，北京市政府為促進(jìn)人才引進(jìn)、融資租賃等方面的發(fā)展也出臺(tái)了相關(guān)的政策文件。在推動(dòng)中關(guān)村發(fā)展，加快北京市創(chuàng)新集群形成、發(fā)展建設(shè)方面，北京市政府不遺余力，在政策試點(diǎn)先行先試，為其他省市作出了好的示范和引領(lǐng)。

2.2 上海張江國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)

2011年，上海市張江示范區(qū)獲批成為國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)。在中央各部委大力指導(dǎo)、市委和市政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，上海市張江示范區(qū)在創(chuàng)新政策環(huán)境的優(yōu)化、創(chuàng)新政策體系的建設(shè)和創(chuàng)新政策的落實(shí)與推進(jìn)上都有了新進(jìn)展和新突破。在張江示范區(qū)獲批為國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)之前，上海市政府就出臺(tái)了一系列推動(dòng)創(chuàng)新集群形成和發(fā)展的政策文件。在國(guó)家規(guī)劃綱要的指導(dǎo)下，2006-01，上海市政府出臺(tái)了《上海中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006—2020年）》（滬府〔2006〕1號(hào)），并在2006-05頒布了若干配套政策（滬府發(fā)〔2006〕12號(hào)），共36條，從政府科技投入和管理、企業(yè)資助創(chuàng)新能力、產(chǎn)學(xué)研創(chuàng)新合力、高新技術(shù)成果轉(zhuǎn)化、引進(jìn)消化吸收再創(chuàng)新、政府采購(gòu)力度、投融資環(huán)境、知識(shí)產(chǎn)權(quán)的創(chuàng)造運(yùn)用和保護(hù)、人才隊(duì)伍建設(shè)、推進(jìn)落實(shí)機(jī)制等10方面入手，初步構(gòu)建了上?？萍紕?chuàng)新政策框架體系，聚焦于增加創(chuàng)新要素投入、提高創(chuàng)新活動(dòng)效率、促進(jìn)創(chuàng)新價(jià)值實(shí)現(xiàn)等3個(gè)主要環(huán)節(jié)?！?6條”的出臺(tái)為上海市營(yíng)造了良好的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境，并為相關(guān)事業(yè)的發(fā)展提供了重要的政策支持。

2012-04，上海市政府印發(fā)了《上海市科學(xué)和技術(shù)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》（滬府發(fā)〔2012〕39號(hào)），其中明確了“十二五”期間上?？萍紕?chuàng)新工作將組織實(shí)施的“四大工程”。2012-06，上海市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過并施行《關(guān)于促進(jìn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、轉(zhuǎn)型發(fā)展的決定》，進(jìn)一步明確了上海市堅(jiān)持創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、轉(zhuǎn)型發(fā)展的總方針。圍繞發(fā)展規(guī)劃綱要和滬府發(fā)〔2006〕12號(hào)文件，上海市陸續(xù)出臺(tái)了科技創(chuàng)新政策，圍繞科技投入、稅收激勵(lì)、金融支持、政府采購(gòu)、技術(shù)轉(zhuǎn)移與成果轉(zhuǎn)化、創(chuàng)造和保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)、人才隊(duì)伍、教育與科普、科技創(chuàng)新基地與平臺(tái)等方面的政策文件，完善和修正了政策體系，進(jìn)一步優(yōu)化創(chuàng)新集群的內(nèi)部與外部發(fā)展環(huán)境。

2.3 江蘇省蘇南國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)

2014-11-03，國(guó)務(wù)院正式批復(fù)同意支持南京、蘇州、無錫、常州、昆山、江陰、武進(jìn)和鎮(zhèn)江等8個(gè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)和蘇州工業(yè)園區(qū)的建設(shè)，并將其稱為“蘇南國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)”。至此，它成為了中國(guó)首個(gè)以城市群為基本單元的國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)。它并不是以一個(gè)城市或一個(gè)國(guó)家高新區(qū)為主體，而是由9個(gè)國(guó)家高新區(qū)組成的。其中，南京、無錫、常州、蘇州和鎮(zhèn)江5個(gè)城市為國(guó)家創(chuàng)新型試點(diǎn)城市。

在國(guó)務(wù)院的批復(fù)中，同意蘇南國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)參照?qǐng)?zhí)行《國(guó)務(wù)院關(guān)于同意支持中關(guān)村科技園區(qū)建設(shè)國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)的批復(fù)》（國(guó)函〔2009〕28號(hào)）中確定支持中關(guān)村科技園區(qū)的各項(xiàng)政策和配套措施。同時(shí)，支持蘇南國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)結(jié)合自身特點(diǎn)，在深化科技體制改革、建設(shè)新型科研機(jī)構(gòu)、科技資源開放共享、區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新等方面進(jìn)行積極探索。在蘇南示范區(qū)成立之前，江蘇省就已經(jīng)進(jìn)行過了一系列促進(jìn)科技創(chuàng)新、推動(dòng)創(chuàng)新集群發(fā)展的政策探索，包括2006年出臺(tái)的《關(guān)于鼓勵(lì)和促進(jìn)科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)若干政策的通知》（蘇政發(fā)〔2006〕53號(hào)）和2012年出臺(tái)的《江蘇省科學(xué)技術(shù)廳、江蘇省教育廳、中共南京市委、南京市人民政府關(guān)于印發(fā)深化南京國(guó)家科技體制、綜合改革試點(diǎn)城市建設(shè)、打造中國(guó)人才與創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新名稱的若干政策措施的通知（寧委發(fā)〔2012〕9號(hào)）》。前者簡(jiǎn)稱“50條政策”，按照解放思想、加大力度的要求，全面鼓勵(lì)和促進(jìn)江蘇省科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動(dòng)，突出以企業(yè)為主體，集中政策資源促進(jìn)企業(yè)成為技術(shù)創(chuàng)新的主體；注重實(shí)際、突出操作性，制訂的政策措施力求簡(jiǎn)明扼要、直接面向企業(yè)、減少中間環(huán)節(jié)、利于實(shí)際操作執(zhí)行；在突出重點(diǎn)的基礎(chǔ)上，力求更系統(tǒng)、更全面，包括對(duì)科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)所涉及的制度環(huán)境、載體平臺(tái)、資金投入、成果轉(zhuǎn)化、知識(shí)產(chǎn)權(quán)和人才隊(duì)伍等相關(guān)環(huán)節(jié)綜合予以扶持，進(jìn)而全面推進(jìn)全省科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。后者簡(jiǎn)稱“南京科技9條”，它進(jìn)一步構(gòu)建完善區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新機(jī)制、推動(dòng)產(chǎn)學(xué)研深度合作、加快南京科技教育人才文化資源優(yōu)勢(shì)向經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)的轉(zhuǎn)化。

3 廣東省發(fā)展創(chuàng)新集群的政策實(shí)踐

近年來，廣東省致力于推動(dòng)省內(nèi)高新區(qū)、創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)集群、創(chuàng)新型專業(yè)鎮(zhèn)的發(fā)展，省、市、園區(qū)方面出臺(tái)了各類政策，力求推動(dòng)這些創(chuàng)新載體的健康、快速發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級(jí)，利用政策引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集群走向高端。針對(duì)不同的創(chuàng)新載體，省政府出臺(tái)和修訂的政策文件內(nèi)容各有側(cè)重。針對(duì)創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展的政策主要是圍繞提高自主創(chuàng)新能力、產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)、產(chǎn)業(yè)升級(jí)等展開的，具體如表1所示。

針對(duì)高新區(qū)的創(chuàng)新發(fā)展，主要圍繞高新區(qū)的自主創(chuàng)新能力、“二次創(chuàng)業(yè)”、差異化發(fā)展等問題展開，具體內(nèi)容如表2所示。由于廣東區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展極不平衡，各地市在資源、環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上參差不齊，各高新區(qū)發(fā)展起點(diǎn)不一，導(dǎo)致廣東高新區(qū)發(fā)展很不平衡。針對(duì)這一情況，省政府在不同的政策文件中先后提出區(qū)別發(fā)展，為不同地域的高新區(qū)設(shè)定不同的發(fā)展目標(biāo)和任務(wù)，進(jìn)而推動(dòng)創(chuàng)新集群的形成和演化發(fā)展。

4 小結(jié)與啟示

目前，廣東省政府針對(duì)創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)集群、高新區(qū)和創(chuàng)新型專業(yè)鎮(zhèn)都制定了一系列具體的創(chuàng)新集群政策，以扶持這三類重要?jiǎng)?chuàng)新載體的發(fā)展，從不同的方面推動(dòng)廣東省創(chuàng)新集群的形成、演化和發(fā)展。但是，在借鑒北京市、上海市和江蘇省推動(dòng)創(chuàng)新集群發(fā)展的相關(guān)政策經(jīng)驗(yàn)時(shí)，也應(yīng)看到我省與這3個(gè)省市在高新區(qū)發(fā)展上存在的差異，其政府職能已經(jīng)有所轉(zhuǎn)變，在國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)內(nèi)先行先試的政策未必適合直接用于目前廣東省內(nèi)所有的高新區(qū)。

4.1 積極調(diào)整政府職能和定位

在推進(jìn)創(chuàng)新集群的發(fā)展上，廣東省不能簡(jiǎn)單借鑒其他省市的經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)針對(duì)不同的高新區(qū)發(fā)展?fàn)顩r，積極調(diào)整政府的職能和定位，充分發(fā)揮政府的引導(dǎo)和服務(wù)作用。同時(shí)，廣東省在發(fā)展創(chuàng)新集群時(shí)，應(yīng)利用好創(chuàng)新型專業(yè)鎮(zhèn)的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。在制訂創(chuàng)新集群政策時(shí)，要梳理清楚創(chuàng)新集群、創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)集群、高新區(qū)、專業(yè)鎮(zhèn)之間的關(guān)系，根據(jù)不同地區(qū)創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)集群、高新區(qū)和創(chuàng)新型專業(yè)鎮(zhèn)的發(fā)展差異，給予不同的政策支持，促進(jìn)不同創(chuàng)新載體間的開放共享、協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展，共同向更高層次的創(chuàng)新集群演化。

4.2 完善創(chuàng)新集群發(fā)展政策環(huán)境

針對(duì)仍處于初創(chuàng)階段的創(chuàng)新集群載體，政府除了要采取相應(yīng)的政策措施外，還要建設(shè)園區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和配套設(shè)施，重視創(chuàng)新資源的整合、科技創(chuàng)新平臺(tái)建設(shè)的完善和產(chǎn)業(yè)生態(tài)環(huán)境的優(yōu)化，并給予它們充足的資金支持，扶持支柱企業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)，主動(dòng)指導(dǎo)集群、園區(qū)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)特色，避免高新區(qū)間產(chǎn)業(yè)重復(fù)發(fā)展，形成錯(cuò)位發(fā)展、各具特色、優(yōu)勢(shì)突出的發(fā)展格局。

4.3 整頓市場(chǎng)秩序，完善開發(fā)機(jī)制

針對(duì)處于快速發(fā)展期或發(fā)展較為成熟的創(chuàng)新集群載體，各級(jí)政府應(yīng)從企業(yè)直接管理者的角色中淡化出來，做好集群發(fā)展的服務(wù)者和促進(jìn)者，整頓市場(chǎng)秩序，完善開發(fā)機(jī)制，以確保市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)。另外，要對(duì)高新區(qū)進(jìn)行簡(jiǎn)政放權(quán)，重新審視其支持性政策的審批流程，提高政府各部門工作的信息化管理水平，減少紙質(zhì)報(bào)送和多輪審批手續(xù)，逐步構(gòu)建自動(dòng)生成、自動(dòng)劃撥的審批辦理系統(tǒng)。

參考文獻(xiàn)

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作者簡(jiǎn)介：廖曉東（1987—），男，福建安溪人，助理研究員，經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士，主要從事科技戰(zhàn)略方面的研究。陳麗佳（1973—），女，廣東潮州人，研究員，主要從事科技戰(zhàn)略方面的研究。

〔編輯：白潔〕

Domestic Innovation Cluster Policy and Its Enlightenment to Guangdong Province

Liao Xiaodong， Chen Lijia

Abstract： The innovation cluster policy is an important means for the government to guide and encourage the development of innovation clusters. From the national innovation cluster policy of policy of Beijing Zhongguancun Demonstration Zone， Shanghai Zhangjiang Zone Demonstration Zone in and Jiangsu Province Sunan Independent Innovation Demonstration Zone development of innovative clusters are compared and analyzed and summed up in three demonstration zone pilot policies. Comprehensively combing the policies and measures to promote innovative industrial clusters and high-tech zones in Guangdong Province， combined with the actual economic and innovative situation in Guangdong Province， this paper puts forward to actively adjust the government's functions and positioning， give full play to the government's guidance and service role， improve the innovation cluster development policy environment， form the pattern of dislocation development， distinctive advantages， improve the market order， improve the development mechanism， to ensure fair competition and so on.

Key words： innovation cluster； policy evolution； high tech zone； Guangdong Province