淺析農(nóng)村土地信托制度的社會保障功能

謝　靜　劉永鋒

摘要 近年來黨中央國務院對民生問題和“三農(nóng)”問題給予了高度重視,建立健全農(nóng)村社會保障體系成為改善農(nóng)村民生的關(guān)鍵舉措之一。在當前農(nóng)村社保體系還不健全的形勢下,土地在農(nóng)村社保方面發(fā)揮著至關(guān)重要的作用,是農(nóng)民賴以生存的物質(zhì)生產(chǎn)資料。本文將對當前農(nóng)村社會保障的現(xiàn)狀、土地信托的社會保障優(yōu)越性進行深入分析,并結(jié)合農(nóng)村實際提出進一步發(fā)揮土地社會保障功能的政策建議。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村社會保障 土地信托 社保體系

中圖分類號:D922.3文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)11-046-02

一、 農(nóng)村社會保障的現(xiàn)狀

隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展,近年來在農(nóng)村社保體系建設(shè)方面做了大量而卓有成效的工作,并取得了一定成效,但由于我國農(nóng)村條件特殊,農(nóng)村社保體制建設(shè)仍處于起步階段,存在的問題依然較多。

(一)農(nóng)村社會保障理念滯后,且缺乏有效法律支撐

由于我國“二元社會”觀念根深蒂固,大多人觀念上依然認為社會保障是城鎮(zhèn)人口和國家干部的特權(quán),農(nóng)民無權(quán)享有。長期以來,農(nóng)民的社會保障基本上由農(nóng)民自行負擔,盡管與社會主義體制不相吻合,但長期的實行已經(jīng)固化了農(nóng)民的思想,淡化了政府的責任意識,導致從政府到農(nóng)民的農(nóng)村社保意識極其淡薄。到目前為止仍沒有一部正規(guī)的農(nóng)村社保法律法規(guī),當前主要依據(jù)的是中央和地方政府的有關(guān)規(guī)章制度,其缺乏應有的權(quán)威性和系統(tǒng)性,農(nóng)村社會保障體制建設(shè)缺乏必要的法律支持,制約了農(nóng)村社保體制建設(shè)持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展。

(二)待完善的社保涉及面相當廣泛,缺乏強有力的資金支持

我國80%以上是農(nóng)村人口,且分布比較零散、地區(qū)發(fā)展差異較大,當前納入社保體系的人口和社保項目極少,占80%的農(nóng)村居民僅享受不到11%的社會保障,因此待完善的農(nóng)村社會保障涉及面相當廣泛,且必須依據(jù)地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展狀況分層次推進。當前農(nóng)村社保的資金以農(nóng)民自籌為主,中央政府和地方政府各出一部分,但由于長期思想禁錮、對社保內(nèi)容的不了解和對政府部門的不信任,大多農(nóng)民不愿出錢入保險,而政府由于多方面原因撥付的資金也少得可憐,據(jù)統(tǒng)計,2008年中央、地方財政投入總共才100多個億,相對實際需求來說顯然微不足道。雖然目前政府決定加大對農(nóng)村社保資金投入,但卻沒有出臺一個權(quán)威的資金支持規(guī)范性文件,對農(nóng)村社保資金支持缺乏持續(xù)性和規(guī)范性。

(三)作為農(nóng)村社?；耐恋氐谋Ｕ瞎δ苋諠u削弱

長期以來農(nóng)村社保體制缺位使土地自然而然成為農(nóng)民的社保替代物,在我國只要農(nóng)村土地的社保功能始終存在,農(nóng)民的基本權(quán)益就有著較好的著落。但隨著我國城市化和工業(yè)化進程的不斷加快,一方面越來越多的耕地被征用、非法侵占或被污染破壞,可有效利用的耕地越來越少;另一方面,大量農(nóng)村青壯年進城務工,導致大量耕地被撂荒,農(nóng)民對土地的依賴度持續(xù)下降,土地的社會保障功能極大削弱,農(nóng)民的社會保障也就失去了穩(wěn)定的依靠。

二、土地信托的社會保障優(yōu)越性

信托制度最早起源于英國的“use”制度,就是出于對土地的保護、對土地所有者權(quán)益的維護而產(chǎn)生的一種外部財產(chǎn)管理制度,其在維護土地的社會保障功能方面有著獨特的優(yōu)勢。農(nóng)村土地信托是信托制度的一種具體形式,是指在堅持農(nóng)民土地集體所有權(quán)和土地承包權(quán)不變的前提下,農(nóng)村土地承包者基于對受托主體的信任,為了使自己取得更大的土地收益,將其承包地使用權(quán)信托給受托人,受托人以實現(xiàn)土地收益最大化為宗旨,以自己的名義對土地進行管理或處分,而土地收益則由土地承包者或其指定受益人享有的土地流轉(zhuǎn)方式。

(一)土地信托能激發(fā)市場在保護土地資源中的重要作用

農(nóng)村土地屬于稀缺和不可再生資源,是農(nóng)民賴以生存的最重要物質(zhì)資源,因此采取最有力措施保護耕地是我國的一項基本國策。當前土地保護僅靠政府強制性行政手段進行,但事實證明現(xiàn)有的農(nóng)村土地資源保護政策并沒有達到預期目標。農(nóng)地資源減少的主要原因是政府無序征地、非農(nóng)主體侵占破壞耕地以及農(nóng)民撂荒土地,其原因在于農(nóng)民在市場中處于弱勢地位,無法與政府及其他經(jīng)濟主體平等抗衡,同時土地未能給農(nóng)民帶來太多受益,導致農(nóng)民對土地不夠關(guān)心。土地信托是將土地信托給其他市場經(jīng)濟主體,將土地推入市場,受托主體出于對信托人和自己利益的保護會以市場法則與政府和其他經(jīng)濟主體抗衡,借助土地信托的市場機制,更大程度的發(fā)揮市場在農(nóng)地資源保護和有效配置中的作用,從而形成政府政策性土地資源保護和市場經(jīng)濟主體自覺保護的多元化農(nóng)地保護體系。

(二)土地信托可使農(nóng)地進一步發(fā)揮社會保障功能

首先,其信托的是承包地的使用權(quán)而非承包權(quán),受托主體只是替承包者代為經(jīng)營管理土地,土地收益仍然完全歸承包者所有。當農(nóng)民不愿從事其他產(chǎn)業(yè)而回到農(nóng)村時,依然可以按照法律規(guī)定或合同約定收回承包地使用權(quán),自行經(jīng)營。其次,由于受托主體一般是有資金、有技術(shù)、有市場的經(jīng)濟主體,其可以充分開發(fā)利用土地資源,使農(nóng)民獲得比其自身經(jīng)營多得多的土地收益。農(nóng)民在獲得土地收益的同時可以從事其他產(chǎn)業(yè)或被受托主體雇用依然從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn),從而獲得雙重收入。由此可見土地信托不但不會減弱農(nóng)地的社保功能,相反會進一步加強土地的社保功能。

(三)土地信托具有獨立性、承繼性,強調(diào)對信托人利益的保護

信托制度是一種具有長期性和穩(wěn)定性的外部財產(chǎn)管理制度,強調(diào)對信托人及受益人利益的保護。信托財產(chǎn)具有絕對的獨立性,其獨立于信托人、受托人和受益人的固有財產(chǎn),三方主體均無權(quán)用信托財產(chǎn)清償個人債務,其債權(quán)人亦不得強制執(zhí)行信托財產(chǎn),從而保障了農(nóng)民的土地權(quán)益不受侵害。農(nóng)地信托制度的承繼性強調(diào)農(nóng)地信托運作不受信托當事人經(jīng)營狀況和債權(quán)債務關(guān)系的影響,也不因當事人的死亡、解散、喪失行為能力或其他事由而終止,除非當事人共同約定。這對保護農(nóng)村婦女、兒童、老人的權(quán)益特別重要,只要被信托人指定為受益人,就不能因為婦女改嫁、兒童無地、老人喪失勞動能力而剝奪其土地收益權(quán),保障其擁有持續(xù)、可靠的收入來源。

(四)有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)代化,增加資金來源

農(nóng)地信托是將農(nóng)地使用權(quán)信托給有資金、有技術(shù)、有市場的市場經(jīng)濟主體,受托主體通過土地信托流轉(zhuǎn)機制將分布零碎的土地集中連片,按照效率原則重新安排整合,促進土地、資金、技術(shù)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的合理流動和優(yōu)化組合,實現(xiàn)各種農(nóng)業(yè)資源的充分利用。利用現(xiàn)代化生產(chǎn)設(shè)備發(fā)展農(nóng)、林、牧、副、漁等經(jīng)濟產(chǎn)業(yè),使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)逐步走上“專業(yè)化分工、規(guī)?；a(chǎn)、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營”的發(fā)展道路,實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化生產(chǎn),切實提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)量。

三、政策建議

(一)探索完善土地信托制度

由于信托制度是對我國來說舶來品,受思想理念和社會文化的影響,其并未完全被社會大眾接受,而農(nóng)地信托也處于初步發(fā)展階段,有許多地方需要規(guī)范完善。因此,要對信托制度進行成功移植,必須樹立信托文化理念,為信托制度在我國扎根發(fā)展創(chuàng)造良好的文化、社會環(huán)境,進一步建立健全信托法律法規(guī)制度,使農(nóng)地信托走上規(guī)范化發(fā)展道路。加強政府部門對土地信托的政策引導和扶持,設(shè)立功能齊全的農(nóng)地信托中介服務機構(gòu)。進一步完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場機制,為土地的信托流轉(zhuǎn)創(chuàng)造大環(huán)境。

(二)建立完善的農(nóng)村社會保障體制

按照黨的十七屆三中全會提“貫徹廣覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)原則,加快健全農(nóng)村社會保障體系”的要求,針對農(nóng)村社保體制覆蓋面小、保障水平差、體系不完善、法制不健全等問題,堅持農(nóng)民自愿互助和政府組織引導相結(jié)合的原則,探索建立與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平相適應,包括農(nóng)村社會保險、社會福利、社會救濟在內(nèi)的項目齊全的社保體制。各地應因地制宜,充分考慮個人收入、地區(qū)發(fā)展等方面的差距,構(gòu)建多層次的社會保障體系,以適應地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀,建立以法定基本社會保障為主體、鄉(xiāng)村集體保障和家庭儲蓄保障為補充的多層次的保障系。

(三)完善社保法律制度,促進社保體制建設(shè)規(guī)范化發(fā)展

社保法律法規(guī)是社保政策措施在法律層面上的集中體現(xiàn),社保體制改革的成果需要以法律形式確立和保障,而社保法律法規(guī)又在事實上促進了社保體制的形成和發(fā)展。因此建立完善的社會保障法制體系是推動農(nóng)村社會保障改革發(fā)展的重要保障,應建立以《社會保障法》為核心,其它實施性法律法規(guī)為輔,與農(nóng)村經(jīng)濟、財政、稅務等上下游法律法規(guī)相互配套的農(nóng)村社保法制體系,實行農(nóng)村社保法制化、規(guī)范化管理。由于我國地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展差異較大,建議在社保對象、保障標準、資金來源、等基本內(nèi)容制定全國統(tǒng)一標準的情況下,同時授予地方政府適度的自由裁量權(quán),根據(jù)當?shù)貙嶋H在規(guī)定權(quán)限范圍內(nèi)就有關(guān)事項作出具體規(guī)定。同時,法律制度應當具有一定的前瞻性和靈活性,為今后的完善發(fā)展預留足夠的政策空間。

(四)加強政府指引和支持,合理引導土地信托發(fā)揮社保功能

土地信托和農(nóng)村社會保障都屬于相對陌生的領(lǐng)域,尚處于探索發(fā)展階段,加之相應法律規(guī)范缺位,在發(fā)展過程中難免會出現(xiàn)一些問題。因此政府部門應當積極轉(zhuǎn)變職能觀念,從“管理者”的角色轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺照摺钡慕巧?推動土地信托和社保制度健康穩(wěn)定發(fā)展。土地信托方面應給予適度的政府優(yōu)惠和扶持,對信托經(jīng)營大戶在項目審批、資金扶持方面給予優(yōu)惠,免費為其提供有價值的市場信息,設(shè)立必要的土地信托中介機構(gòu),為信托當事人提供必要的服務。社保方面要加強宣傳力度,為農(nóng)民講解有關(guān)政策法規(guī),增強農(nóng)民參保積極性,將政府保障與農(nóng)民自保有機結(jié)合,提升農(nóng)村社會保障的社會化水平。

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