構(gòu)建重大行政決策終身責(zé)任追究制度的困境與路徑選擇

摘 要：無(wú)論是依據(jù)民主法治理論抑或是建設(shè)責(zé)任政府的要求，領(lǐng)導(dǎo)干部都應(yīng)對(duì)其行政決策負(fù)責(zé)。構(gòu)建重大行政決策終身責(zé)任追究制既是依法治國(guó)的客觀需要，又是建設(shè)法治政府的應(yīng)有之義。對(duì)此，本文從當(dāng)前我國(guó)構(gòu)建重大行政決策終身責(zé)任追究制度的困境出發(fā)，在分析產(chǎn)生問(wèn)題原因的基礎(chǔ)上，提出了構(gòu)建重大行政決策終身責(zé)任追究制的建議。

關(guān) 鍵 詞：重大行政決策；責(zé)任終身制；責(zé)任追究；領(lǐng)導(dǎo)干部

中圖分類(lèi)號(hào)：D630.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2015）04-0026-07

收稿日期：2014-12-18

作者簡(jiǎn)介：聶帥鈞（1992—），男，河南洛陽(yáng)人，四川大學(xué)人權(quán)法律研究中心工作人員，四川大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)閼椃ㄅc行政法學(xué)。

重大行政決策關(guān)乎人民的福祉，涉及經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，一旦決策失誤將會(huì)給國(guó)家和人民造成無(wú)法挽回的損失。近年來(lái)，行政決策失誤的現(xiàn)象在各地頻頻出現(xiàn)，如云南省河口縣耗資2.7億元打造的“中國(guó)—東盟河口國(guó)際旅游文化景觀長(zhǎng)廊”，建成三年之后就面臨被大部分拆遷的命運(yùn)。[1]為此，黨的十八屆四中全會(huì)明確提出“建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制”。與以往的決策責(zé)任制不同，目前黨中央明確強(qiáng)調(diào)的重大決策終身責(zé)任追究制度，無(wú)論責(zé)任人調(diào)任或離任，還是事發(fā)已久都要追究其法律責(zé)任。

由于重大行政決策影響范圍廣、涉及不同社會(huì)主體利益訴求、決策效果又一時(shí)得不到顯現(xiàn)，所以，決策者往往會(huì)急功近利、盲目地作出決策，而重大行政決策終身責(zé)任追究制度的建立將會(huì)倒逼領(lǐng)導(dǎo)干部增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)，以實(shí)現(xiàn)決策權(quán)和決策責(zé)任的相互統(tǒng)一，推進(jìn)法治政府建設(shè)。

不管行政決策的內(nèi)容如何復(fù)雜，就其本質(zhì)而言，與行政執(zhí)法一樣，都是一種來(lái)源于公民權(quán)利的國(guó)家權(quán)力。[2]因此，唯有構(gòu)建重大行政決策終身責(zé)任追究制度，才能有效地制約領(lǐng)導(dǎo)干部的決策權(quán)，規(guī)范行政權(quán)力，進(jìn)而構(gòu)建責(zé)任政府、實(shí)現(xiàn)決策法治化。

一、構(gòu)建重大行政決策終身

責(zé)任追究制度面臨的困境

（一）重大行政決策終身責(zé)任追究的事項(xiàng)范圍和權(quán)限劃分邊界不統(tǒng)一

把哪些行政事項(xiàng)納入重大行政決策范圍，是構(gòu)建重大行政決策終身責(zé)任追究制度的起點(diǎn)和前提，它直接決定了終身責(zé)任追究的廣度和深度。如果對(duì)重大行政決策的范圍界定過(guò)寬，則會(huì)挫傷領(lǐng)導(dǎo)干部決策的積極性，在決策時(shí)瞻前顧后、猶豫不決；如果界定過(guò)窄，則擴(kuò)大了“權(quán)力尋租”空間，為滋生“權(quán)錢(qián)交易”的腐敗行為提供可能。目前，由于在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、地域因素等方面存在著差異，各地界定的重大行政決策事項(xiàng)的范圍并不一致，這必然會(huì)導(dǎo)致犯同樣錯(cuò)誤的領(lǐng)導(dǎo)干部受到的處罰不一樣，這既有損法律的公正和權(quán)威，又破壞了法秩序的統(tǒng)一性。如廣州市相比上海市而言就增加了開(kāi)發(fā)利用重大自然資源、文化衛(wèi)生資源等事項(xiàng)。就重大行政決策的事項(xiàng)范圍和權(quán)限劃分邊界而言，我國(guó)目前尚無(wú)專(zhuān)門(mén)的《行政決策法》，關(guān)于行政決策方面的法律規(guī)章較少，位階也較低。[3]通過(guò)對(duì)各地出臺(tái)的有關(guān)重大行政決策文本的考察①不難發(fā)現(xiàn)，目前全國(guó)還沒(méi)有界定重大行政決策事項(xiàng)范圍和權(quán)限劃分邊界的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，各地政府的規(guī)章對(duì)此也都是概括性的說(shuō)明。重大行政決策的模糊性和不確定性極易導(dǎo)致各級(jí)政府濫用或誤用公權(quán)力，因此，筆者認(rèn)為，明確重大行政決策事項(xiàng)范圍和權(quán)限劃分邊界，有助于重大行政決策終身責(zé)任追究制度的構(gòu)建與實(shí)施，但值得注意的是某些依照法定程序作出的重大行政決策，雖然在當(dāng)時(shí)的條件和環(huán)境下具有合法性和科學(xué)性，但隨著社會(huì)的發(fā)展和變化可能會(huì)成為帶來(lái)一定危害的行政決策，對(duì)于這些缺乏“期待可能性”的決策則不應(yīng)納入重大決策終身責(zé)任追究制度的范疇。也就是說(shuō)，應(yīng)當(dāng)區(qū)分是重大行政決策失誤所導(dǎo)致的危害還是重大行政決策實(shí)施過(guò)程中“不可抗力”所導(dǎo)致的危害，如果重大決策是領(lǐng)導(dǎo)干部依法定程序作出的，就不應(yīng)當(dāng)追責(zé)。

（二）重大行政決策終身責(zé)任追究主體存在片面性

“責(zé)任追究制度的建立，重要的是要有明確的責(zé)任追究主體。”[4]追究主體的權(quán)威、公正與否直接關(guān)系到責(zé)任追究能否落實(shí)到位、追究結(jié)果是否科學(xué)合理。目前，我國(guó)重大行政決策終身責(zé)任追究主體存在片面和單一性，導(dǎo)致相關(guān)權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、媒體及公眾的問(wèn)責(zé)力度比較薄弱，由此重大行政決策終身責(zé)任追究的過(guò)程和結(jié)果也難以得到公眾的信服。按照追究主體是否存在于行政系統(tǒng)內(nèi)部，可劃分為“同體”責(zé)任追究和“異體”責(zé)任追究，實(shí)踐證明，行政系統(tǒng)內(nèi)的“同體”責(zé)任追究效率高、執(zhí)行力強(qiáng)，并且具有較強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性，但囿于上下級(jí)之間的“牽連”關(guān)系，使很多責(zé)任追究難以做到客觀、公正。

缺乏“異體”責(zé)任追究的重大行政決策終身責(zé)任追究是蒼白無(wú)力的。事實(shí)上，現(xiàn)行法律框架下“異體”責(zé)任追究仍有待加強(qiáng)。首先，人大作為我國(guó)最高的權(quán)力機(jī)關(guān)，各級(jí)政府都要對(duì)其負(fù)責(zé)，其自然具有追究的職權(quán)，但在責(zé)任追究實(shí)踐中，人大對(duì)行政機(jī)關(guān)的重大行政決策的監(jiān)督并沒(méi)有完全發(fā)揮應(yīng)有的作用。其次，重大行政決策終身責(zé)任追究沒(méi)有納入行政訴訟受案范圍，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)對(duì)政府重大行政決策的合法性審查不到位，也極大地削弱了司法機(jī)關(guān)在重大行政決策終身責(zé)任追究中的地位。最后，由于缺乏相應(yīng)的問(wèn)責(zé)渠道與機(jī)制，媒體和公眾在某種程度上只是在輿論上給政府施加壓力，對(duì)于政府追不追責(zé)、如何追責(zé)并無(wú)太大的影響，這就難免會(huì)出現(xiàn)消極追責(zé)的問(wèn)題。由此可見(jiàn)，多元化追責(zé)主體的缺位使得重大行政決策問(wèn)責(zé)結(jié)果的公信力和權(quán)威性在很大程度上有所降低。

（三）重大行政決策終身責(zé)任追究的對(duì)象不夠明晰

“有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，違法受追究，侵權(quán)須賠償”是法治政府依法行政的基本理念，行政決策失誤必須要有明確的責(zé)任人來(lái)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，否則重大行政決策終身責(zé)任追究制度的公正性、權(quán)威性就會(huì)大打折扣。在我國(guó)，由于特殊的歷史原因，黨政之間、不同行政部門(mén)之間的職責(zé)交叉現(xiàn)象還大量存在，對(duì)權(quán)力和責(zé)任劃分在有些方面很不明晰。[5]一方面，在我國(guó)現(xiàn)行體制下，一些行政領(lǐng)導(dǎo)干部同時(shí)兼任人大代表、政協(xié)委員等職，不同的政治身份之間存在的職能交叉導(dǎo)致相關(guān)部門(mén)難以準(zhǔn)確合理地界定追責(zé)對(duì)象，這種責(zé)任主體自身權(quán)責(zé)不清給責(zé)任的追究和認(rèn)定帶來(lái)了困難，同時(shí)各職能部門(mén)上下級(jí)之間職能重疊、事權(quán)不清，也導(dǎo)致了在出現(xiàn)問(wèn)題后很難科學(xué)界定責(zé)任的大?。涣硪环矫?，依據(jù)我國(guó)憲法和相關(guān)法律規(guī)定，各級(jí)政府實(shí)行行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。然而，在實(shí)踐中，行政決策往往是黨委集體作出的，領(lǐng)導(dǎo)干部只享有行政裁量權(quán)，負(fù)責(zé)執(zhí)行具體事務(wù)，倘若黨委集體決策失誤，往往會(huì)因找不到具體的責(zé)任人轉(zhuǎn)而追責(zé)領(lǐng)導(dǎo)干部，這顯然有失公允。即便是追責(zé)黨委集體，而相關(guān)人員責(zé)任的量化無(wú)疑又是個(gè)難題，因此，“高級(jí)行政官員即使是決策觀點(diǎn)的形成者，卻因?yàn)椴恢苯影l(fā)布決策而游離在責(zé)任追究模式之外”。[6]

（四）重大行政決策終身責(zé)任追究制度的規(guī)定不具體

在實(shí)踐中，因重大行政決策終身責(zé)任追究制度缺乏具體的規(guī)定，可操作性不強(qiáng)，對(duì)追究的責(zé)任懲罰的力度不夠，往往會(huì)導(dǎo)致責(zé)任追究難以到位。這主要體現(xiàn)在：首先，行政問(wèn)責(zé)尚未法制化和制度化，容易受領(lǐng)導(dǎo)批示和社會(huì)輿論的影響，存在畸輕畸重的情況。[7]而責(zé)任追究程序不健全，在追責(zé)過(guò)程中就易受到問(wèn)責(zé)對(duì)象“背景”、“實(shí)力”、“關(guān)系網(wǎng)”等因素的影響，造成責(zé)任追究的困難。其次，對(duì)被問(wèn)責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)干部的復(fù)出、提拔缺乏程序規(guī)定，導(dǎo)致重大行政決策終身責(zé)任追究的效力大減或流于形式。被問(wèn)責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)干部“異地復(fù)出”、“帶病提拔”的情況，在一定程度上降低了黨和政府在公眾中的威信。第三，現(xiàn)有責(zé)任規(guī)定存在的不足。在《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《黨章》）中的黨內(nèi)撤職以及在《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《公務(wù)員法》）中的撤職都沒(méi)有規(guī)定相應(yīng)的適用條件，且《黨章》中并沒(méi)有說(shuō)明重大決策失誤是否給予紀(jì)律處分。[8]第四，重大行政決策的終身責(zé)任追究制度與刑法上的追訴時(shí)效的法律規(guī)定存在一定的沖突和矛盾，重大行政決策的終身責(zé)任追究制度有違法律上的時(shí)效制度，二者在現(xiàn)有的法律框架內(nèi)無(wú)法有效銜接。因而，重大行政決策的終身責(zé)任追究制度在實(shí)際操作中就淪為了一紙空文，發(fā)揮不了應(yīng)有的作用。[9]第五，重大行政決策的終身責(zé)任追究制度中的同體問(wèn)責(zé)沒(méi)有回避制度，難以避免“官官相護(hù)”；重大行政決策責(zé)任追究過(guò)程中的重要信息未予以公開(kāi)，難以規(guī)避“暗箱操作”；重大行政決策責(zé)任追究過(guò)程中的相關(guān)利益人未能參與聽(tīng)證，難以保障責(zé)任追究的公平與公正。

二、構(gòu)建重大行政決策終身責(zé)任追究制度面臨困境的原因

（一）法律制度不健全使重大行政決策終身責(zé)任追究于法無(wú)據(jù)

當(dāng)前，重大行政決策責(zé)任追究的運(yùn)動(dòng)式、非常態(tài)化與責(zé)任追究領(lǐng)域法律不健全有著較為直接的關(guān)系。首先，在全國(guó)范圍內(nèi)并沒(méi)有統(tǒng)一的、有關(guān)重大行政決策責(zé)任追究的法律，僅在《公務(wù)員法》、《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》等法律法規(guī)中有一些相關(guān)的規(guī)定。一方面，雖然《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》和《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》等黨規(guī)黨紀(jì)對(duì)決策失誤責(zé)任追究做了規(guī)定，但其并非是法律，且僅是針對(duì)黨內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)干部做出的；另一方面，雖然各地立法不少，但效力層級(jí)較低、適用范圍有限、寬嚴(yán)不一等問(wèn)題的存在也給決策責(zé)任追究帶來(lái)了諸多困難。其次，重大行政決策終身責(zé)任追究的相關(guān)規(guī)定過(guò)于原則，不易操作。如《憲法》和《地方組織法》中都規(guī)定了各級(jí)人大及其常委會(huì)“討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族等工作的重大事項(xiàng)”，但對(duì)“重大事項(xiàng)”卻沒(méi)有明確的界定，致使這一規(guī)定難以量化，以至于各地的“面子工程”很少經(jīng)過(guò)人大的表決通過(guò)，進(jìn)而導(dǎo)致了公共財(cái)政和資源的巨大浪費(fèi)。

（二）法治文化欠缺對(duì)重大行政決策終身責(zé)任追究制的負(fù)面影響

由于缺乏法治文化與官員問(wèn)責(zé)的政治文化傳統(tǒng)，尤其是法治觀念的缺失，嚴(yán)重阻礙了我國(guó)行政決策的民主化、科學(xué)化進(jìn)程。在行政決策過(guò)程中主要表現(xiàn)為：從行政決策的理念來(lái)看，“官本位”思想還根深蒂固地存在著，行政決策權(quán)還經(jīng)常呈現(xiàn)出膨脹的態(tài)勢(shì)，因此在決策時(shí)往往忽視公眾的訴求，不以人民的實(shí)際需求為導(dǎo)向、不以國(guó)家權(quán)力為核心；同時(shí)，因公眾參與不夠廣泛，一旦失誤便以“缺乏經(jīng)驗(yàn)”、“交學(xué)費(fèi)”為由推卸責(zé)任。從領(lǐng)導(dǎo)干部自身來(lái)看，他們往往只重視手中的行政決策權(quán)力而忽視行政決策責(zé)任，在作出涉及公眾利益的重大決策時(shí)缺乏基本的法治思維，為了追求政績(jī)和效率，他們往往不遵循法定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，而是把個(gè)人意志凌駕于憲法和法律之上。

（三）權(quán)力配置不健全增加了構(gòu)建重大行政決策終身責(zé)任追究制度的難度

權(quán)力配置不均和運(yùn)行缺乏監(jiān)督是構(gòu)建重大行政決策終身責(zé)任追究制度困境的重要原因。首先，在權(quán)力配置層面，存在黨與政府之間的權(quán)力邊界模糊即“黨政不分、以黨代政”的問(wèn)題。具體到行政決策中，就是因黨政職責(zé)部門(mén)權(quán)限不清，故而在行政決策追責(zé)中無(wú)法明確責(zé)任人。其次，在權(quán)力運(yùn)行層面，政府超越法律的授權(quán)范圍，人大未盡到應(yīng)有的監(jiān)督職責(zé)，權(quán)力缺乏有效的監(jiān)督等，當(dāng)重大行政決策終身責(zé)任追究觸及權(quán)力本身時(shí)便很難再進(jìn)一步。正如孟德斯鳩所說(shuō)：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)，有權(quán)力的人使用權(quán)力一直到遇到有界限的地方才休止。”[10]

三、構(gòu)建重大行政決策終身

責(zé)任追究制度的路徑

構(gòu)建重大行政決策終身責(zé)任追究制度的路徑可以分為基本原則和具體途徑兩個(gè)方面，從應(yīng)然的角度講，重大行政決策終身責(zé)任追究需要一定的原則指引和評(píng)價(jià)以實(shí)現(xiàn)其公平、合理；從實(shí)然的角度講，唯有依賴(lài)切實(shí)可行的路徑，重大行政決策終身責(zé)任追究制度的價(jià)值目標(biāo)才能得以實(shí)現(xiàn)。

（一） 構(gòu)建重大行政決策終身責(zé)任追究制度的基本原則

⒈權(quán)責(zé)一致原則。所謂權(quán)責(zé)一致原則，是指行政官員享有的權(quán)力與其承擔(dān)的義務(wù)具有高度的一致性，即行政官員在依法享有權(quán)力的同時(shí)也必須承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)，即權(quán)力有多大，責(zé)任就有多大。[11]對(duì)此，筆者認(rèn)為可以從兩個(gè)方面加以理解：一是領(lǐng)導(dǎo)干部享有權(quán)力是以承擔(dān)責(zé)任為前提的，二者必須高度統(tǒng)一、不可分割?！皬囊?guī)范意義上說(shuō)，問(wèn)責(zé)是由授權(quán)產(chǎn)生的?！盵12]問(wèn)責(zé)是授予權(quán)力發(fā)展的必然結(jié)果，凡權(quán)力行使必定承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。二是責(zé)任承擔(dān)的多少與權(quán)力的大小之間存在正相關(guān)關(guān)系，兩者在量上保持一一對(duì)應(yīng)。也就是說(shuō)，根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)干部的不同職位和級(jí)別追究不同程度的法律責(zé)任，領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力越大，其承擔(dān)的責(zé)任就越大，反之亦然。

⒉責(zé)任追究法定原則。所謂責(zé)任追究法定就是法定追究主體按照法定的程序、方式追究責(zé)任主體相應(yīng)的法律責(zé)任。具體體現(xiàn)在：一是追究主體法定化，即由法律明文規(guī)定的機(jī)關(guān)追究責(zé)任，如黨委和人大追究領(lǐng)導(dǎo)干部的政治責(zé)任，上級(jí)行政機(jī)關(guān)追究其行政責(zé)任，司法機(jī)關(guān)追究其刑事責(zé)任；二是依法追責(zé)，在追責(zé)過(guò)程中的各個(gè)環(huán)節(jié)都應(yīng)當(dāng)由法律進(jìn)行規(guī)制，即由誰(shuí)來(lái)追究，啟動(dòng)的方式，如何追究，作何處罰等應(yīng)按照法律的規(guī)定進(jìn)行；三是責(zé)任法定，即領(lǐng)導(dǎo)干部承擔(dān)責(zé)任的大小應(yīng)當(dāng)與決策損失相適應(yīng)、過(guò)錯(cuò)程度相符合，問(wèn)責(zé)時(shí)選擇對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的合法權(quán)益損害最小的方式，以約束追責(zé)的自由裁量權(quán)，做到對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部在追責(zé)上的一視同仁。

⒊程序公開(kāi)原則。程序公開(kāi)是現(xiàn)代民主政治的基本原則，應(yīng)將追責(zé)的原因、程序、結(jié)果盡可能地公開(kāi)，這既可以通過(guò)公眾知曉來(lái)避免暗箱操作，又可以通過(guò)激發(fā)公眾參與的熱情來(lái)維護(hù)自身的合法權(quán)益，推進(jìn)責(zé)任政府建設(shè)。責(zé)任追究旨在維護(hù)最廣大人民的根本利益。具體而言，追責(zé)公開(kāi)要求全方位、持續(xù)的公開(kāi)，除涉及國(guó)家秘密事項(xiàng)可以不予公開(kāi)外，包括事前追責(zé)事由與依據(jù)，事中追責(zé)的調(diào)查材料和事后的處罰措施，針對(duì)不同的追責(zé)對(duì)象可采用不同的公開(kāi)方式。一方面，追責(zé)公開(kāi)會(huì)縮小追究主體濫用私權(quán)的空間，防止包庇或縱容現(xiàn)象的發(fā)生；另一方面，將追責(zé)過(guò)程置身于公眾的監(jiān)督之下，能夠增強(qiáng)追責(zé)結(jié)果的公信力。

（二） 構(gòu)建重大行政決策終身責(zé)任追究制度的具體路徑

⒈完善與重大行政決策程序相關(guān)的立法。首先，從國(guó)家層面要盡早出臺(tái)《重大行政決策程序條例》，在全國(guó)范圍內(nèi)確立統(tǒng)一的規(guī)范，可采用概括加列舉配合兜底條款的模式對(duì)重大行政決策予以量化，區(qū)別于一般的行政決策，但必須符合憲法的基本精神、基本原則。各地可在不違背上位法的情況下因地制宜地設(shè)立本地重大行政決策目錄，科學(xué)界定本地區(qū)的重大行政決策，羅列重大行政決策的責(zé)任清單。同時(shí)應(yīng)明確規(guī)定具體的免責(zé)情形。其次，在《重大行政決策程序條例》中應(yīng)詳盡規(guī)定問(wèn)責(zé)范圍、問(wèn)責(zé)對(duì)象、問(wèn)責(zé)主體、問(wèn)責(zé)程序和問(wèn)責(zé)對(duì)象的權(quán)利救濟(jì)途徑；明確公職人員職務(wù)行為的民事和刑事責(zé)任的追訴時(shí)效不受年限的限制，在司法上實(shí)行終身追訴制度。第三，加強(qiáng)黨的制度建設(shè)，切實(shí)做到以嚴(yán)密完備的黨規(guī)黨紀(jì)約束領(lǐng)導(dǎo)干部決策，待條件成熟時(shí)再通過(guò)制定法律的方式將黨規(guī)黨紀(jì)轉(zhuǎn)化為法律，從而將其上升為國(guó)家意志，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)規(guī)章和國(guó)家法律的有機(jī)銜接，形成多層次、全方位的責(zé)任追究法律體系。最后，對(duì)重大行政決策“簽字背書(shū)”，明晰各自責(zé)任，區(qū)分不同環(huán)節(jié)的直接責(zé)任人，遵循“誰(shuí)決策、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，進(jìn)一步明確責(zé)任主體，建立行政決策連帶責(zé)任制度。[13]總之，通過(guò)立法，實(shí)現(xiàn)重大行政決策終身責(zé)任追究制度與國(guó)家相關(guān)法律的銜接，做到責(zé)任追究時(shí)有法可依、有據(jù)可循，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)重大行政決策終身責(zé)任追究的規(guī)范化、制度化和法治化。

⒉增強(qiáng)行政領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任意識(shí)和法治觀念。法治理念要求政府的所有公權(quán)力都應(yīng)在法律的框架內(nèi)行使，即政府行使的一切權(quán)力都要受制于法律。[14]因此，一方面應(yīng)通過(guò)培訓(xùn)和黨組織生活會(huì)等方式增強(qiáng)廣大領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任意識(shí)，樹(shù)立起為公眾服務(wù)的理念，擺脫“官本位”思想的束縛。領(lǐng)導(dǎo)干部在作出重大行政決策時(shí)，要以人民利益為出發(fā)點(diǎn)，要“權(quán)為民所用”，而非將其作為自身升遷的渠道。此外，要重視行政決策法治化的宣傳教育，營(yíng)造責(zé)任意識(shí)文化氛圍，從根本上提升領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)重大行政決策終身責(zé)任追究制度的認(rèn)同感。另一方面應(yīng)將領(lǐng)導(dǎo)干部決策的實(shí)際效果納入責(zé)任績(jī)效考核的范疇，用制度推動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任意識(shí)的提升。通過(guò)不斷健全干部選拔任用和管理監(jiān)督制度，使負(fù)責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)干部得到提拔，不負(fù)責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)干部受到嚴(yán)厲的懲處，以此為導(dǎo)向促使領(lǐng)導(dǎo)干部形成“責(zé)任重于泰山”的權(quán)力觀。在績(jī)效評(píng)價(jià)中，上下級(jí)以及相關(guān)決策人員的責(zé)任可以從行政職權(quán)、自由裁量和執(zhí)行正確性三個(gè)方面加以考量?！懊鞔_各級(jí)政府和各部門(mén)行政首長(zhǎng)及相關(guān)人員的政治責(zé)任、行政責(zé)任和法律責(zé)任，形成完整的政府責(zé)任鏈條”。[15]這樣，才能規(guī)范、引導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)干部依法行使決策權(quán)，形成正確的權(quán)力觀，真正“把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里”。在追責(zé)過(guò)程中，要堅(jiān)持運(yùn)用法治思維和法治方式，全面落實(shí)依法治國(guó)基本方略。 但構(gòu)建重大行政決策終身責(zé)任追究制度不能只重視培育法治理念，如果領(lǐng)導(dǎo)干部思想品德方面存在問(wèn)題，則必然會(huì)導(dǎo)致決策失誤頻現(xiàn)、相互推卸責(zé)任的后果。故而要借鑒我國(guó)古代“修齊治平、崇德重禮”的傳統(tǒng)文化，以道德責(zé)任約束領(lǐng)導(dǎo)干部的決策行為。

⒊科學(xué)厘定權(quán)力的邊界，規(guī)范重大行政決策中的行為。權(quán)力沒(méi)有明晰的界限，就會(huì)因?yàn)E用權(quán)力損害公共利益，導(dǎo)致失職、瀆職現(xiàn)象頻出，因此，必須明確權(quán)力的邊界。首先，要明確各職能部門(mén)及其管理者的權(quán)力。具體來(lái)說(shuō)，就是在政府內(nèi)部理順縱向和橫向部門(mén)之間的關(guān)系，準(zhǔn)確、合理地界定職責(zé)權(quán)限。在部門(mén)內(nèi)部，各崗位之間，上下級(jí)之間的權(quán)責(zé)也要規(guī)范化、明確化。[16]這樣，既能實(shí)現(xiàn)合理分權(quán)，又能妥善解決黨內(nèi)追責(zé)和行政追責(zé)的交織問(wèn)題。其次，以完善和健全的行政決策監(jiān)督制度制約重大行政決策權(quán)的行使。強(qiáng)化人大的監(jiān)督職能，加強(qiáng)社會(huì)輿論的監(jiān)督，媒體、公眾可以公開(kāi)對(duì)行政決策提出建議和意見(jiàn)；通過(guò)第三方機(jī)構(gòu)對(duì)決策失誤進(jìn)行評(píng)估，保證追責(zé)的公正性。這就意味著，在重大行政決策作出后尚未產(chǎn)生重大影響之前，可以通過(guò)外部監(jiān)督的方式對(duì)其存在的問(wèn)題進(jìn)行糾正，使得在啟動(dòng)責(zé)任追究制度前有補(bǔ)救的機(jī)會(huì)。第三，建立全國(guó)性的重大行政決策備案審查制度，將所有符合標(biāo)準(zhǔn)的重大行政決策進(jìn)行備案審查，包括參與官員、具體決策的內(nèi)容、評(píng)估結(jié)果等。在全國(guó)性的備案審查制度約束下，領(lǐng)導(dǎo)干部不會(huì)因轉(zhuǎn)任、升遷等因素逃避責(zé)任，從而有效地規(guī)范重大行政決策權(quán)的行使。第四，對(duì)縣以上黨政機(jī)關(guān)“一把手”的權(quán)力加強(qiáng)監(jiān)督，建立“權(quán)力清單”制度，明確其應(yīng)有的職權(quán)，將部分權(quán)力下放給相應(yīng)的工作部門(mén)，進(jìn)而消除權(quán)力設(shè)租、尋租的空間，防止公共權(quán)力異化。同時(shí)，要發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)班子民主集中制的優(yōu)勢(shì)，把民主與法治結(jié)合起來(lái)，科學(xué)、合理地作出行政決策。

重大行政決策終身責(zé)任追究制度，實(shí)質(zhì)上是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部在任職期間工作的一種連帶保證，其目的在于促進(jìn)決策科學(xué)化，建設(shè)法治政府。當(dāng)然，重大行政決策終身責(zé)任追究制度的建立和完善是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及到諸多具體環(huán)節(jié)，需要各方形成追責(zé)的合力，重點(diǎn)在于培育領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維，難點(diǎn)在于規(guī)范決策權(quán)的行使?；诖?，重大行政決策終身責(zé)任追究制度應(yīng)成為責(zé)任追究中的新常態(tài)，這樣，才能發(fā)揮實(shí)質(zhì)性的功能和效用，才能使做出的重大行政決策能夠滿(mǎn)足不同社會(huì)階層的利益訴求，促進(jìn)社會(huì)的公平正義；才能有效地遏制決策過(guò)程中出現(xiàn)的腐敗行為，推進(jìn)國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化。

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（責(zé)任編輯：牟春野）

The Dilemma and Path Choices of the Construction of Lifelong

Accountability Systems of Major Executive Decisions

Nie Shuaijun

Abstract：According to the requirement of whichever，the theory of democracy and monocracy or the building of a responsible government，leading cadres should be liable for their executive decisions.The construction of lifelong accountability systems of major executive decisions is not only the objective requirement of the rule by law，but is also the due obligation of the construction of a government ruling by law.For this，intentions are made in this text to start from the dilemma of the construction of lifelong accountability systems of major executive decisions in our country，and to propose constructing lifelong accountability systems of major executive decisions based on the analyses of the causes of problems.

Key words：major executive decisions；lifelong accountability systems；leading cadres