出入境管理法執(zhí)法檢查助力國際化

邢亞飛

八月中旬的一個下午，正值上海高溫，浦東聯洋社區(qū)境外人員服務站內卻是涼爽宜人，美國人John正在辦理居留登記事宜。面對笑容可掬、操一口流利英文為他服務的涉外社杜小姐，他豎起大拇指連說幾個“wonderful”，贊嘆服務站的工作高效便捷。

這是上海已有的33個境外人員服務站之一，也是全市最早設立的境外人員服務站，集住宿登記、人口管理、辦證咨詢、溝通交流、輿情收集等功能為一體，是上海和浦東面對日益增多的境外人員、為適應建設國際化社區(qū)需求而采取的一項積極措施。

正是看到了上海日益深化開放后所帶來的新問題、新挑戰(zhàn)，為響應中央和市委要求，督促市政府依法加強對境外人員入出境、居留及就業(yè)方面的管理和服務，提高本市涉外事務管理依法行政水平，市人大常委會于今年開展對本市貫徹執(zhí)行《中華人民共和國出境入境管理法》情況的檢查，并于9月24日常委會第二十三次會議進行審議。正如市人大常委會主任殷一璀在講話中所指出的，這是市人大常委會歷史上第一次就外事領域法律開展的執(zhí)法檢查，希望市政府以本次執(zhí)法檢查為契機，進一步增強國門意識，完善大外管工作體系；進一步增強外事意識，提高“三非”管控力度；進一步增強服務意識，提升境外人員出境入境便利水平，創(chuàng)新出入境管理措施，使上海涉外管理服務工作繼續(xù)走在全國的前列。

出入境工作事關國家安全、城市治理和對外開放，是檢驗上海國際化和法治化水平的一項重要工作。隨著上海國際化大都市建設進程的加快和具有全球影響力科創(chuàng)中心建設的大力推進，本市出入境工作將面臨更加復雜的形勢和更為繁重的任務。黨的十八屆三中、四中全會分別對創(chuàng)新社會治理、加強涉外法律工作提出要求，指出要運用法律手段化解社會矛盾、維護國家利益。從本次執(zhí)法檢查調研和審議情況看，本市出入境管理工作作為國家和上海全局工作中的重要內容，有兩個重要關系值得深入研究。

管理VS服務

出入境管理法開宗明義第一條就指出，本法的立法目的在于“規(guī)范出境入境管理，維護中華人民共和國的主權、安全和社會秩序，促進對外交往和對外開放”。這也是法律執(zhí)行過程中需重點把握的內容，即既要加強和規(guī)范出入境管理，維護國家主權、安全和社會秩序，也要服務經濟社會發(fā)展，促進對外交往和對外開放。“管理”和“服務”，是政府工作兩個永恒的話題，也是實踐中一直困擾、較難把握的一對關系。對出入境管理工作而言，正確處理好這對關系、平衡好兩者的“度”顯得更為重要。

調研發(fā)現，盡管近年來本市出入境工作取得了良好成績，管理和服務水平不斷提高，但與上海建設國際化大都市和具有全球影響力科創(chuàng)中心的要求相比，諸多方面仍然不能滿足，一些難點問題仍然需要市政府加強研究、著力破解。一方面，對境外人員聯動管理水平仍有待提高，存在著管理水平不均衡、散居人員管理薄弱、缺少合力、信息不共享等問題，特別是對外國人非法入出境、非法居留、非法就業(yè)等“三非”行為管控力度有待加強。據基層公安部門介紹，本市境外人員非法就業(yè)正出現新形態(tài)，已由最常見的不按規(guī)定辦理就業(yè)證演化出新的種類，如高星級賓旅館聘用持訪問簽證的外國實習生、留學人員違反規(guī)定私自打工、外國青年邊旅游邊打工、外教機構外籍教師隱性就業(yè)等，給查處帶來難度。另一方面，出入境管理服務水平仍有待提高。按照建設具有全球影響力的科創(chuàng)中心要求，出入境工作要為上海吸引全球高層次人才提供便利，為此公安部已專門出臺12項出入境新政。要激發(fā)出這些新政的效應，關鍵在落地，對此企業(yè)最有發(fā)言權。執(zhí)法檢查組在張江、自貿區(qū)與涉外企業(yè)座談時，企業(yè)人員坦言目前政策落地的“最后一公里”還需加強，某些出入境管理和服務仍缺少人性化，某些管理程序復雜、環(huán)節(jié)過多。比如，境外人員辦理和變更居留就業(yè)相關證件的過程較長，因更換工作單位需要變更居留證件登記事項時，需先赴人社局辦理“就業(yè)證工作單位變更”后再赴出入境管理局辦理“居留證件登記事項變更”，但“就業(yè)證工作單位變更”辦理時限為15個工作日，致一些境外人員無法按期完成居留許可變更登記。

所以，如何切實加強管理、深化服務，正確處理好兩者之間的關系，仍然是今后本市出入境工作的重要內容。正如市人大常委會副主任鐘燕群指出的，既要發(fā)揮出入境管理在保障國家安全中的職能作用，使不該進的人進不來、該管的人管得??；又要服務于上海建設國際大都市和具有全球影響力的科技中心這一大局，寓管理于服務之中，以有形的、人性化的服務彰顯無形的管理效能，通過貼心、高效的服務吸引更多全球化人才，并通過他們向全世界生動講述“中國故事”、“上海故事”。

政府VS社會

出入境工作是城市社會治理的重要內容，是本市經濟社會發(fā)展到一定程度后必然出現的客觀需求，對由此給城市治理提出的新情況、新挑戰(zhàn)，政府及其相關部門和全體執(zhí)法人員都必須有充分認識、積極應對。黨的十八屆三中全會對創(chuàng)新社會治理提出了明確要求，即既發(fā)揮政府主導作用、又鼓勵支持社會各方參與，實現政府治理和社會自我調節(jié)、居民自治良性互動。因此，首先要厘清政府與社會在境外人員管理服務中的權責，逐步實現政社分離，在加強政府治理的同時，更要發(fā)揮社會自身作用，對與境外人員居留、就業(yè)有關的各類企事業(yè)單位、機構等社會組織，要明確權責、依法自治、發(fā)揮作用。

一方面，政府應當擔負起應有的管理和服務職責。比如，要切實重視對境外人員“三非”行為的管控和查處工作，對未來的發(fā)展趨勢有預見、有預判、有預案，健全工作制度，切實保障城市安全和社會和諧穩(wěn)定。要加快建立統(tǒng)一的信息平臺，做到全市上下左右全方位貫通，并運用大數據比對分析，提升管理效能。同時，借鑒國外移民管理經驗，抓住口岸、銀行等關鍵環(huán)節(jié)制作外國人身份“一卡通”。在服務方面，要提高涉外法制宣傳針對性，編印多語種法律政策和權利義務告知書等一類的小冊子，在“中國上海”門戶網站和官方公眾微信平臺上開辟服務于在滬外國人的多語種網頁或欄目，便于境外人員了解相關法律政策和自身的權利義務，盡量避免非惡意違法行為的發(fā)生。要適當增加境外人員服務站，對服務站所需要的涉外社工、涉外民警等力量，市區(qū)兩級公共財政可以適當支持。

另一方面，更為重要的是，政府要通過創(chuàng)新制度，合理引導社會承擔自身職責，充分發(fā)揮社會力量在境外人員管理和服務中的積極作用。比如，在強化信息采集基礎工作過程中，要建立健全境外人員登記和檔案管理制度，明確涉及境外人員居留和就業(yè)的相關主體主動申報的義務及其法律責任。在加強對散居境外人員管理中，將其納入全市實有人口管理系統(tǒng)和社區(qū)綜合治理體系之中，積極動員社會力量共同參與，同時進一步明確街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)在境外人員管理和服務方面的職責，按照創(chuàng)新社會治理的要求，充分發(fā)揮社會自治、居民自治的作用。針對境外人員居留和就業(yè)管理難這一主要矛盾，創(chuàng)新設計針對各社會主體的責任追溯制度、擔保人制度、責任流轉制度及誠信體系建設。

在向具有全球影響力的科創(chuàng)中心進軍的偉大征程中，上海正以其海納百川的寬大胸懷迎接來自五湖四海的高層次人才。出入境管理法的實施和完善，必將推動上海進一步深化對外交往和對外開放，為進一步提升上海建設的國際化、法治化水平提供堅實的法制保障！