小鞭炮背后的大文章

喬駿

9月22日上午，《上海市煙花爆竹安全管理?xiàng)l例（修訂草案）》提請(qǐng)市十四屆人大常委會(huì)第二十三次會(huì)議一審。由于燃放煙花爆竹涉及千家萬(wàn)戶，這項(xiàng)法規(guī)修訂工作受到了各方面的高度重視，其背后不僅體現(xiàn)了市政府維護(hù)城市安全和保護(hù)城市環(huán)境的決心，更體現(xiàn)了市人大民主立法、科學(xué)立法的理念。

人大代表的強(qiáng)烈呼聲

燃放煙花爆竹是一項(xiàng)悠久的民俗。但隨著社會(huì)的發(fā)展，這項(xiàng)民俗在城市中，特別是上海這樣人口和建筑高度密集的大都市中，引起了越來(lái)越大的爭(zhēng)議。在近幾年的人代會(huì)上，一直有代表呼吁本市從嚴(yán)管控?zé)熁ū?。如厲明代表不僅提出過(guò)相關(guān)議案和書面意見，還領(lǐng)銜聯(lián)合138位代表向市民發(fā)出春節(jié)期間不放煙花爆竹的倡議。在今年的人代會(huì)上，金永紅代表聯(lián)合58名代表提出議案，對(duì)加強(qiáng)本市煙花爆竹安全管理工作提出非常詳細(xì)的建議。在這些代表議案和建議中，加強(qiáng)煙花爆竹管理主要是出于三方面原因。首先是安全。2015春節(jié)期間，在市政府大力加強(qiáng)煙花爆竹安全管理的情況下，仍然發(fā)生了24起因?yàn)槿挤艧熁ū褚鸬幕馂?zāi)，給節(jié)日的祥和帶來(lái)了一抹陰影。作為全世界高層建筑最多的城市，本市已經(jīng)多次發(fā)生因樓下放的煙花竄入樓上室內(nèi)引起的火災(zāi)。許多私家車主也經(jīng)歷過(guò)愛車被鞭炮“毀容”的慘痛經(jīng)歷。其次是環(huán)保。在市政府和各方面的共同努力下，本市春節(jié)期間煙花爆竹的燃放量逐年大幅下降。與此相對(duì)的是，今年初一凌晨全市平均PM2.5小時(shí)濃度最高僅為67微克/立方米，與2014年同期相比下降了223微克/立方米，濃度增長(zhǎng)幅度也明顯降低。而2013年2月10日年初一凌晨2時(shí)，PM2.5小時(shí)濃度高達(dá)524微克/立方米。第三是文明。民俗作為中華民族傳統(tǒng)文化的一部分，原本就是一個(gè)動(dòng)態(tài)演進(jìn)的集合概念。社會(huì)變遷、經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及人們的觀念轉(zhuǎn)變，都會(huì)使得一些曾經(jīng)的習(xí)俗慢退出歷史舞臺(tái)，而某些公眾喜聞樂(lè)見的社會(huì)交往方式則很有可能逐漸發(fā)展為“新民俗”。除了中央電視臺(tái)的春節(jié)晚會(huì)，現(xiàn)在已經(jīng)有越來(lái)越多的市民在春節(jié)期間習(xí)慣了短信拜年和微信紅包這樣的“新年俗”，在初一和初四凌晨響到連家人說(shuō)話都聽不清的爆竹，對(duì)他們來(lái)說(shuō)反而更像是一種噪音。

政府部門從嚴(yán)管理的理念

市政府的修訂草案力求適應(yīng)本市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)，落實(shí)國(guó)家法規(guī)要求，推動(dòng)形成不燃放、少燃放的社會(huì)氛圍，對(duì)原體例結(jié)構(gòu)作了較大調(diào)整。一是與上位法對(duì)應(yīng)，加強(qiáng)聯(lián)合監(jiān)管。二是加強(qiáng)煙花爆竹燃放安全管理。三是強(qiáng)化經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)的源頭管理。對(duì)煙花爆竹的進(jìn)滬標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)營(yíng)形式以及采取特別管控措施等進(jìn)行了細(xì)化規(guī)定，更凸顯管控力度。四是加大煙花爆竹違法行為處罰力度。創(chuàng)設(shè)或細(xì)化了部分法律責(zé)任，進(jìn)一步彌補(bǔ)監(jiān)管中出現(xiàn)的漏洞，加大了處罰力度。在這四方面內(nèi)容中，加強(qiáng)煙花爆竹燃放安全管理最為引人關(guān)注。

燃放是煙花爆竹管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，修訂草案重點(diǎn)從以下四個(gè)方面強(qiáng)化了對(duì)煙花爆竹燃放行為的安全管理。一是將禁放區(qū)域從內(nèi)環(huán)擴(kuò)展至外環(huán)。隨著本市城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，公共安全的要求不斷提高，客觀上需要擴(kuò)大煙花爆竹禁放區(qū)域。從民意調(diào)查來(lái)看，89%的被調(diào)查市民支持禁止在外環(huán)線以內(nèi)燃放煙花爆竹。二是規(guī)定外環(huán)線以外區(qū)域禁放的八類場(chǎng)所。對(duì)于外環(huán)線以外的區(qū)域，修訂草案在國(guó)務(wù)院《煙花爆竹安全管理?xiàng)l例》以及原條例的基礎(chǔ)上，規(guī)定在外環(huán)線以外區(qū)域的黨政機(jī)關(guān)駐地、文物保護(hù)單位、交通樞紐等以及區(qū)縣政府劃定并公布的其他區(qū)域和場(chǎng)所，禁止燃放煙花爆竹。三是增設(shè)重污染天氣期間的禁放規(guī)定。針對(duì)頻繁出現(xiàn)的城市霧霾，修訂草案規(guī)定重污染天氣期間，本市一律禁止燃放煙花爆竹；市環(huán)保、氣象部門應(yīng)當(dāng)通過(guò)新聞媒體及時(shí)發(fā)布重污染天氣預(yù)警信息，并提示市民在此期間禁止燃放煙花爆竹。四是強(qiáng)調(diào)了安全燃放的具體要求。在允許燃放的區(qū)域內(nèi)燃放煙花爆竹，修訂草案規(guī)定不得燃放本市未準(zhǔn)予經(jīng)營(yíng)的煙花爆竹；不得在建筑物、構(gòu)筑物內(nèi)燃放或者從陽(yáng)臺(tái)、窗戶向外拋擲煙花爆竹；不得向煙花爆竹零售點(diǎn)、行人、車輛、建筑物、構(gòu)筑物、在建工地、樹木、河道、公共綠地、窨井等投擲煙花爆竹；不得影響道路交通安全。

在觀點(diǎn)碰撞中形成共識(shí)

要改變一項(xiàng)歷史如此悠久的民俗，必須考慮周全，防止執(zhí)法與群眾的風(fēng)俗習(xí)慣一時(shí)沖撞過(guò)多。為此，市人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)在常委會(huì)副主任薛潮帶領(lǐng)下，根據(jù)科學(xué)立法、民主立法的要求，充分發(fā)揮人大立法主導(dǎo)作用，自今年年初起即提前介入立法調(diào)研。委員會(huì)先后組織開展座談、調(diào)研、視察等活動(dòng)18次，廣泛聽取市和區(qū)縣人大代表、各區(qū)縣人大常委會(huì)及內(nèi)司工委、相關(guān)政府部門、部分街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、居（村）委會(huì)、一線執(zhí)法單位、煙花爆竹經(jīng)營(yíng)企業(yè)負(fù)責(zé)人、專家學(xué)者、政協(xié)委員、律師等各方面的意見和建議，全面了解《條例》的實(shí)施現(xiàn)狀、存在的問(wèn)題和對(duì)策，及時(shí)匯總調(diào)研情況反饋給政府起草部門，并報(bào)送常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)。委員會(huì)還先后赴廣州、深圳和北京等地考察，學(xué)習(xí)借鑒兄弟省市的立法經(jīng)驗(yàn)。為充分發(fā)揮人大代表在立法中的主體作用，委員會(huì)圍繞擴(kuò)大禁放區(qū)域、特殊情形燃放規(guī)定、煙花爆竹經(jīng)營(yíng)管理、加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督等修法關(guān)鍵問(wèn)題，面向全體市人大代表和部分區(qū)縣人大代表開展問(wèn)卷調(diào)查，征詢立法意見和建議，共回收有效問(wèn)卷1368份，其中市人大代表455份，區(qū)縣人大代表913份。

在立法調(diào)研中，市人大內(nèi)司委既注重聽取主流觀點(diǎn)，又注重聽取不同的聲音，在各種觀點(diǎn)的交鋒中尋求最大的共識(shí)。特別是針對(duì)修訂草案中禁止燃放區(qū)域、重污染天氣禁止燃放及安全燃放要求等核心內(nèi)容，市人大內(nèi)司委認(rèn)真分析部分市、區(qū)縣人大代表及街道、居委會(huì)、派出所等基層一線同志循序漸進(jìn)的建議，在審議意見中建議增加“經(jīng)市人民政府同意，市公安部門可以針對(duì)特殊情形，依法作出相應(yīng)的規(guī)定”的內(nèi)容。這樣，既可以為政府及相關(guān)部門從嚴(yán)管理、逐步趨緊、科學(xué)運(yùn)作留有一定空間，又可以爭(zhēng)取更為廣泛的民意支持，為法規(guī)的全面實(shí)施打下扎實(shí)的基礎(chǔ)。同時(shí)，市人大內(nèi)司委根據(jù)人大代表的意見，在審議意見中指出立法與執(zhí)行同樣重要，修訂草案一旦通過(guò)，就應(yīng)該不折不扣地予以貫徹執(zhí)行，不能出現(xiàn)“立法嚴(yán)”而“執(zhí)法寬”的局面，否則不僅影響法規(guī)嚴(yán)肅性，也將損害政府的公信力。建議認(rèn)真總結(jié)今年春節(jié)期間全市加強(qiáng)煙花爆竹從嚴(yán)管理的做法經(jīng)驗(yàn)，在修訂草案中增加公安部門建立健全日常巡查機(jī)制和重大節(jié)假日?qǐng)?zhí)法機(jī)制、配備相應(yīng)執(zhí)法力量、完善執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督等內(nèi)容，以便通過(guò)嚴(yán)格執(zhí)法保證法規(guī)落地、切實(shí)提高法規(guī)的威懾力。

在22日下午的分組審議中，常委會(huì)組成人員在對(duì)從嚴(yán)管控?zé)熁ū窨傮w肯定的前提下，紛紛從不同角度提出了修改建議，力求形成一部為社會(huì)各方面廣泛接受，具有很強(qiáng)操作性的法規(guī)。市人大常委會(huì)副主任吳漢民指出，管理是雙方面的，建議加大對(duì)管理者責(zé)任和行為的規(guī)范，更有利條例的執(zhí)行和落地。市人大常委會(huì)副主任洪浩建議采取提升經(jīng)營(yíng)成本的方式，限制煙花銷售的經(jīng)營(yíng)者，比如提高銷售煙花爆竹的稅率。市人大常委會(huì)副主任薛潮建議加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法積極作為的規(guī)定，如在具體條款上體現(xiàn)加大對(duì)違法行為處罰力度、對(duì)于造成一定后果的追責(zé)和承擔(dān)等。林化賓委員和沈志先委員都建議從法律效果、社會(huì)效果慎重研究禁放規(guī)定，為政府部門的工作留下彈性空間。丁偉委員指出，立法一下子趨嚴(yán)，執(zhí)法成本一定是很高的，對(duì)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法能力提出很高要求。政府部門是否有足夠的能力和決心持續(xù)地加強(qiáng)執(zhí)法，將直接影響到法律執(zhí)行的效果。