自貿(mào)區(qū)申報應(yīng)適度降溫

顧學(xué)明

建立中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)（以下簡稱上海自貿(mào)區(qū)）是黨中央在新形勢下推進改革開放的重大舉措，承擔(dān)著為全面深化改革和擴大開放探索新途徑、積累新經(jīng)驗的歷史重任。黨的十八屆三中全會明確提出：“在推進現(xiàn)有試點基礎(chǔ)上，選擇若干具備條件的地方發(fā)展自由貿(mào)易園（港）區(qū)?！?目前，全國申建自貿(mào)區(qū)之勢如火如荼，據(jù)不完全統(tǒng)計，申報自由貿(mào)易試驗區(qū)（以下簡稱自貿(mào)區(qū)）的省市區(qū)（含計劃單列市）超過了30個，其中，14個省市區(qū)的申報材料已上報國務(wù)院。筆者認(rèn)為當(dāng)前應(yīng)對自貿(mào)區(qū)申報“適度降溫”，從戰(zhàn)略層面統(tǒng)籌考慮未來全國自貿(mào)區(qū)的試驗內(nèi)容、整體布局、申報條件和發(fā)展模式。

明確自貿(mào)區(qū)的試驗內(nèi)容

“試什么”是自貿(mào)區(qū)建設(shè)和發(fā)展的首要問題。目前，自貿(mào)區(qū)申建工作不免有注重“名”而忽略 “實”，注重地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，而忽略國家整體戰(zhàn)略的現(xiàn)象。因此，必須首先明確，自貿(mào)區(qū)是新時期國家內(nèi)外聯(lián)動開放整體利益的集中體現(xiàn)，其建設(shè)和發(fā)展必須立足于國家深化改革、擴大開放的全局。

一是實踐國際經(jīng)貿(mào)新規(guī)則。當(dāng)前，以美歐日為主的發(fā)達(dá)國家正試圖通過TPP（跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)議）、TTIP（跨大西洋貿(mào)易和投資協(xié)議）和TISA（服務(wù)貿(mào)易協(xié)定）等雙邊或諸邊自由貿(mào)易協(xié)定談判以及雙邊投資協(xié)定（BIT）談判，重構(gòu)國際經(jīng)貿(mào)合作新規(guī)則，對我國參與國際競爭帶來新的變數(shù)和挑戰(zhàn)。因此，自貿(mào)區(qū)的首要任務(wù)是要對這些國際新規(guī)則進行先行先試，評估我國適應(yīng)新規(guī)則的能力、效果和風(fēng)險。未來，還要通過試驗區(qū)平臺主動擴大開放，為我國未來全面參與、影響甚至主導(dǎo)國際經(jīng)貿(mào)合作新規(guī)則的制定提供實踐經(jīng)驗。

二是探索全面深化改革。按照十八屆三中全會提出的全面深化改革的總體要求，自貿(mào)區(qū)建設(shè)要完成的另一個歷史使命是以開放倒逼改革，特別是通過制度創(chuàng)新，在加快完善現(xiàn)代市場體系和構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制方面發(fā)揮重要作用，為完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化做出積極貢獻(xiàn)。因此，試驗的另一重意義是探索管理體制改革的路徑和模式，預(yù)判其對經(jīng)濟社會穩(wěn)定、健康發(fā)展的影響，明確方向和步驟，逐步完善事后監(jiān)管機制，在風(fēng)險可控的基礎(chǔ)上，將改革不斷推向深入。

由此可見，自貿(mào)區(qū)建設(shè)應(yīng)是對內(nèi)試驗（FTZ）與對外談判（BIT/FTA/WTO）的有機結(jié)合、相互促進。商務(wù)部作為我國對外開放事務(wù)的主管部門之一，應(yīng)會同相關(guān)部門做好全國自貿(mào)區(qū)的戰(zhàn)略規(guī)劃和布局，并報國務(wù)院最終批準(zhǔn)。自貿(mào)區(qū)建設(shè)要采取“自下而上”申報和“自上而下”推進相結(jié)合的方式，并建立包括政界、學(xué)界、產(chǎn)業(yè)界等各界人士參與的專家組對各地的自貿(mào)區(qū)方案進行綜合評估。既發(fā)揮地方的積極性，又統(tǒng)籌考慮整體布局，明確不同地區(qū)建設(shè)自貿(mào)區(qū)“試驗”的側(cè)重點。

明確自貿(mào)區(qū)的整體布局

“在哪試”是自貿(mào)區(qū)建設(shè)和發(fā)展的關(guān)鍵問題。筆者認(rèn)為，自貿(mào)區(qū)建設(shè)的整體布局既不能搞“平均主義”，也不能“遍地開花”，應(yīng)充分考慮自貿(mào)區(qū)的地域代表性和模式代表性。

地域代表性是指在充分體現(xiàn)國家對外開放戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上，東中西兼顧，在東部和中西部地區(qū)各選擇一批不同發(fā)展水平的自貿(mào)區(qū)建設(shè)試點，目的是通過這些試點，探索基礎(chǔ)條件不同的地區(qū)依靠開放加快發(fā)展的路徑和模式，并能夠在所在地區(qū)形成良好的示范和帶動效應(yīng)。

模式代表性是指在全國范圍內(nèi)的選點要綜合考慮試點地區(qū)的特色優(yōu)勢，更重視模式的差異化。比如，在制造業(yè)相對發(fā)達(dá)的地區(qū)可考慮進一步擴大一般制造業(yè)開放和相關(guān)服務(wù)業(yè)開放的模式；在生態(tài)環(huán)境好、氣候條件優(yōu)、旅游資源豐富而經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱的地區(qū)，可考慮在服務(wù)業(yè)和服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域大做文章，從而在全國范圍內(nèi)形成各具特色的開放模式。

應(yīng)打破必須依托海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)建立自貿(mào)區(qū)的既有思維模式。上海自貿(mào)區(qū)依托4個海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域建立，主要是基于風(fēng)險可控的考慮，并不意味著自貿(mào)區(qū)建設(shè)必須采取這種模式。從功能上看，海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域主要是為了便利貨物貿(mào)易及相關(guān)的加工制造和服務(wù)發(fā)展而設(shè)立的，且除原來的保稅區(qū)外，大部分的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)均采用“物理圍網(wǎng)”，對人員自由進出有嚴(yán)格控制。因此，對于服務(wù)業(yè)開放和服務(wù)貿(mào)易發(fā)展而言，這種模式不僅不必要，而且可能造成不便利。

應(yīng)打破東部地區(qū)比中西部地區(qū)更適合建設(shè)自貿(mào)區(qū)的傳統(tǒng)思維模式。東部發(fā)達(dá)地區(qū)在“試驗”國際經(jīng)貿(mào)合作新規(guī)則等方面具有一定的優(yōu)勢，但中西部地區(qū)在服務(wù)業(yè)開放等方面也具有后發(fā)趕超的可能。因此，新一輪對外開放應(yīng)充分考慮區(qū)域平衡問題，打破東部地區(qū)比中西部地區(qū)更適合建設(shè)自貿(mào)區(qū)的傳統(tǒng)思維模式，充分發(fā)揮中西部地區(qū)的特色和優(yōu)勢，探索各具特色、互補發(fā)展的自貿(mào)區(qū)發(fā)展格局。否則，自貿(mào)區(qū)建設(shè)將使優(yōu)勢資源進一步向東部地區(qū)集聚，不利于實現(xiàn)全國區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。

明確自貿(mào)區(qū)的申報條件

“由誰試”是自貿(mào)區(qū)建設(shè)和發(fā)展的重點問題。從可操作的角度而言，自貿(mào)區(qū)建設(shè)應(yīng)以省、自治區(qū)、直轄市為申報主體，在其范圍內(nèi)選擇適宜的地區(qū)作為載體，集中優(yōu)勢，突出特色，數(shù)量不宜過多，且應(yīng)滿足下列條件。

以體現(xiàn)國家戰(zhàn)略意圖為首要條件。自貿(mào)區(qū)建設(shè)應(yīng)充分體現(xiàn)其對促進全面改革、深化開放及實施相關(guān)國家戰(zhàn)略的重要性和必要性，及對完善國家對外開放布局和拓展對外開放領(lǐng)域等方面的實踐意義。

以發(fā)展模式具有特色為優(yōu)先條件。自貿(mào)區(qū)不是簡單地賦予各地一頂促進經(jīng)濟發(fā)展的“新帽子”，因此，發(fā)展模式的獨創(chuàng)性和可行性應(yīng)作為審核的重點。尤其是體制機制創(chuàng)新對完善現(xiàn)行制度的促進作用、開放領(lǐng)域和政策突破對全國進一步擴大開放的參考價值、對培育我國國際競爭新優(yōu)勢的重要意義等應(yīng)作為優(yōu)先條件考慮。

以示范作用強為必要條件。自貿(mào)區(qū)建設(shè)不僅要滿足自身發(fā)展的需要，還應(yīng)對同類型地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和對外開放有良好的示范帶動作用，通過在同類型地區(qū)的“復(fù)制”和“推廣”，“以點帶面”，實現(xiàn)共同發(fā)展，共同繁榮。

以發(fā)展水平好為參考條件。要改變以傳統(tǒng)開放型經(jīng)濟數(shù)據(jù)作為審批依據(jù)的通常做法，不將其作為“門檻”標(biāo)準(zhǔn)，但作為重要參考條件，并在充分考慮試驗內(nèi)容、發(fā)展?jié)摿?、示范帶動作用等綜合因素的基礎(chǔ)上，以戰(zhàn)略思維和前瞻視角予以規(guī)劃和設(shè)計。

明確自貿(mào)區(qū)的發(fā)展模式

“怎么試”是自貿(mào)區(qū)建設(shè)和發(fā)展的核心問題。上海自貿(mào)區(qū)最主要的兩大突破在于管理模式的創(chuàng)新（尤其是市場準(zhǔn)入管理）和開放領(lǐng)域的擴大。各地自貿(mào)區(qū)應(yīng)在此基礎(chǔ)上明確發(fā)展模式，并與國際標(biāo)準(zhǔn)接軌。

管理模式參照上海。上海自貿(mào)區(qū)試行的準(zhǔn)入前國民待遇+負(fù)面清單的管理模式，以及商事登記制度等方面的改革已接近國際高標(biāo)準(zhǔn)貿(mào)易、投資規(guī)則的水平，因此，各地自貿(mào)區(qū)在管理制度上應(yīng)基本效仿上海自貿(mào)區(qū)，對于個別有特殊區(qū)位條件或特色優(yōu)勢的地區(qū)，可在風(fēng)險可控、穩(wěn)妥推進的原則下，進一步探索國際上更高水平的管理模式。

開放領(lǐng)域適當(dāng)突破。上海自貿(mào)區(qū)開放的領(lǐng)域主要是基于其發(fā)展基礎(chǔ)和特色，不宜簡單復(fù)制到全國。因此，負(fù)面清單的內(nèi)容應(yīng)在總體保持和“上海版”基本一致的前提下，結(jié)合各地的發(fā)展情況和發(fā)展模式，適度差異化，以突出特色。這樣也能擴大試點開放領(lǐng)域的范圍，更好地評估開放影響和效應(yīng)，為未來我國簽訂更高標(biāo)準(zhǔn)的投資協(xié)定做好充分準(zhǔn)備。

負(fù)面清單接軌國際。上海自貿(mào)區(qū)的負(fù)面清單是以我國國民經(jīng)濟行業(yè)分類為基礎(chǔ)制定的，而我國在WTO和FTA中的服務(wù)業(yè)開放承諾都是依據(jù)聯(lián)合國《核心產(chǎn)品分類》（CPC）為基礎(chǔ)制定的，因此，未來全國自貿(mào)區(qū)的負(fù)面清單也應(yīng)以CPC等國際通用的產(chǎn)業(yè)（或產(chǎn)品）分類體系為基礎(chǔ)，以便更好地與國際標(biāo)準(zhǔn)接軌。

總之，自貿(mào)區(qū)建設(shè)要充分體現(xiàn)國家的戰(zhàn)略意圖，堅決杜絕把自貿(mào)區(qū)建設(shè)變成個別地方“跑馬圈地”的尚方寶劍，甚至成為少數(shù)人加官晉爵的“政績工程”。全國自貿(mào)區(qū)建設(shè)應(yīng)穩(wěn)步推進，既不搞“大躍進”，也不應(yīng)“一刀切”，應(yīng)在協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎(chǔ)上統(tǒng)籌布局，風(fēng)險可控的基礎(chǔ)上創(chuàng)新模式，使其真正成為我國全面深化改革、擴大開放，有效參與國際規(guī)則競爭的“試驗田”。