如何確保國家財(cái)政安全

陳希琳

財(cái)政是整個國家經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的綜合反映。財(cái)政安全是國家經(jīng)濟(jì)安全的核心內(nèi)容之一。穩(wěn)健財(cái)政、規(guī)避各類風(fēng)險是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長期要務(wù)。只有財(cái)政安全，金融安全、企業(yè)減壓增效、對外經(jīng)濟(jì)平衡、社會穩(wěn)定等才有強(qiáng)大的財(cái)力保證。

地方債本身不是問題

政府債務(wù)問題特別是地方政府債務(wù)問題，是影響中國財(cái)政安全的一大核心風(fēng)險。在北京大學(xué)中國公共財(cái)政研究中心主任林雙林看來，這也是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢下，中國財(cái)政安全面臨的最主要風(fēng)險。但是，對于地方債問題要理性看待。

“中國現(xiàn)在的發(fā)展趨勢是需要地方政府做一些事情，所以地方政府債務(wù)大也不奇怪?！绷蛛p林向《經(jīng)濟(jì)》記者分析稱，很多基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目都需要地方政府來做，而基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)由于投資量大、回報期長，再加上有一些項(xiàng)目屬于公共設(shè)施的范疇，是沒有回報的，所以，地方政府有債務(wù)其實(shí)不足為奇。

債務(wù)本身不是問題，真正需要關(guān)注的是債務(wù)是否帶來了對應(yīng)的產(chǎn)出?！艾F(xiàn)在的問題是地方政府的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，規(guī)劃得并不好。城市‘越來越大’的發(fā)展方式并不對，現(xiàn)在各地都在攤大餅、占良田，不斷建設(shè)新的開發(fā)區(qū)，盲目擴(kuò)張，原有城區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施反而建得不好，沒有真正考慮城市的發(fā)展和老百姓的需求?！绷蛛p林說，如果國家對這種情況進(jìn)行嚴(yán)格控制，地方政府又什么都不做了，還會削弱經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動力，這是最麻煩的問題。

如果地方政府能夠把項(xiàng)目的效率和質(zhì)量提升，那么在未來，讓人們來償還這些債務(wù)，他們也可以接受，怕就怕這些都是形象工程、爛尾工程。所以對基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目進(jìn)行合理規(guī)劃，就顯得尤為重要。

“這已經(jīng)不光是債務(wù)本身的問題，而是體制的問題，要讓當(dāng)?shù)氐睦习傩粘浞謪⑴c城市的建設(shè)，不能來了一任官員，覺得在老城區(qū)做項(xiàng)目‘不顯眼’，就跑去新城區(qū)圈一片土地做政績，幾年后他離開了，再來一任領(lǐng)導(dǎo)，再圈一片，這就陷入了惡性循環(huán)?！绷蛛p林說，要讓地方來管自己的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，讓中央來管全國的社會福利，“但在中國，恰恰反過來了”。

如何把“地方債問題”中的“問題”二字去掉，顯得尤為必要。“地方債問題如果比較嚴(yán)重，可能會拖累整個中國的經(jīng)濟(jì)，使財(cái)政安全問題惡化。”中國人民大學(xué)財(cái)政與稅收研究所副所長、財(cái)政系主任呂冰洋向《經(jīng)濟(jì)》記者表示。

在呂冰洋看在，解決地方債最重要的方式，就是多重約束?！耙皇怯眯姓侄渭s束地方政府，進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政資金安全監(jiān)管和規(guī)范運(yùn)行；二是用市場手段約束地方債類貸款，在銀行貸款審批上更為嚴(yán)格；三是對地方政府舉債用途進(jìn)行約束，畢竟很多地方債都來自于地方政府的‘造城運(yùn)動’。”

用PPP模式開辟新財(cái)源

但一味約束必將打壓地方政府的積極性。林雙林表示，地方政府的積極性亟待調(diào)動，這樣才能促進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展。“地方政府做基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也是無米之炊，畢竟財(cái)政收入很少。雖然國家給予地方政府發(fā)行債務(wù)的權(quán)力，但由于債務(wù)是終身責(zé)任制，地方政府的積極性就不高了?！?/p>

“地方政府舉債，很大程度上是因?yàn)樨?cái)政收支出現(xiàn)問題，特別是‘營改增’，導(dǎo)致地方財(cái)政出現(xiàn)緊缺，所以要從改變政府間財(cái)政分配辦法上做文章。”呂冰洋說，現(xiàn)在大家都在探討一個問題，地方財(cái)政不夠用，那么是給地方更多的稅收，還是進(jìn)行分成提高轉(zhuǎn)移支付呢？每一個方案都有弊端?！爸荒軆珊ο鄼?quán)取其輕，不能過多依賴轉(zhuǎn)移支付，因?yàn)槿菀桩a(chǎn)生資源浪費(fèi)?！?/p>

對于這一點(diǎn)，林雙林也認(rèn)為，一個可能的途徑是，中央政府讓一些稅收給地方政府?！氨M管中央政府自身的稅收出現(xiàn)下降，但只有提高地方政府的稅收份額，才可能刺激其積極性，例如增值稅，過去讓地方政府拿25%，現(xiàn)在給它30%或者更多，也可以避免現(xiàn)在稅收返還過程中出現(xiàn)的一些問題?！?/p>

這樣的方式盡管有效，但并不能從源頭解決問題，最終還是要厘清財(cái)權(quán)和事權(quán)?！坝米约旱腻X辦自己的事是最有效率的。如果在事權(quán)上沒有厘清，財(cái)權(quán)上又過多依賴中央財(cái)政資金，這樣地方政府不就是在用別人的錢辦別人的事兒嗎？肯定沒有效率。”呂冰洋說。

對此，華夏新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院院長、中國財(cái)政學(xué)會顧問賈康向《經(jīng)濟(jì)》記者表示，隨著不斷地探索，地方債的風(fēng)險防范框架，前所未有地清晰了，“現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)推進(jìn)PPP創(chuàng)新，加大陽光發(fā)債力度，PPP是制度供給的偉大創(chuàng)新，它從融資角度切入以后，會提升到管理模式的創(chuàng)新”。

賈康認(rèn)為，未來幾十年，中國經(jīng)歷城鎮(zhèn)化需要幾十萬億元以上的投入，單憑政府投入顯然是不能勝任的，這就需要通過推進(jìn)PPP找到新的資金來源，同時和專業(yè)機(jī)構(gòu)合作，消化掉潛在風(fēng)險，“以后的市場經(jīng)濟(jì)更多要靠企業(yè)發(fā)揮作用”。

財(cái)政要進(jìn)入新常態(tài)

中國經(jīng)濟(jì)增長速度的下滑也給財(cái)政安全帶來一定壓力?！熬S護(hù)財(cái)政安全，最重要的就是不要讓債務(wù)膨脹，我們要看債務(wù)和GDP的比重，不是光看債務(wù)的規(guī)模大小。如果經(jīng)濟(jì)發(fā)展得好，債務(wù)就不是問題了。但現(xiàn)在中國經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)下滑，這是最令人擔(dān)心的?！绷蛛p林說。

隨著中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，中國的財(cái)政也面臨著新常態(tài)。中國政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任施正文向《經(jīng)濟(jì)》記者表示，今年以來，受經(jīng)濟(jì)增長放緩、物價水平回落以及結(jié)構(gòu)性減稅等因素影響，財(cái)政收入增速持續(xù)較低。

“表現(xiàn)最為突出的是財(cái)政收入處于低速增長階段，今年個別月份有些地方甚至出現(xiàn)了零增長甚至是負(fù)增長，雖然超高增長速度不是常態(tài)，但過低的增速也不是一個常態(tài)，新常態(tài)應(yīng)該解釋成，與當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相適應(yīng)的財(cái)政收入狀態(tài)?！笔┱谋硎?，這里隱藏著財(cái)政風(fēng)險。

“現(xiàn)在的財(cái)政收入大幅度下滑，就是因?yàn)镚DP增速下滑嗎？事實(shí)并不是這樣，經(jīng)濟(jì)增速下滑是財(cái)政收入下滑的一個重要因素，但并不是唯一因素?！笔┱恼f，整個財(cái)政政策和稅制結(jié)構(gòu)也存在一些問題，在財(cái)政收入降低過程中起到了負(fù)面作用。

“今年GDP增速平均也有6%以上，有些地方的財(cái)政收入為什么降那么多？稅收收入跟經(jīng)濟(jì)增長不完全同步，是因?yàn)槎愔瓢才?，?dǎo)致現(xiàn)在財(cái)政收入增速的降低比經(jīng)濟(jì)增速的降低還要快?！笔┱谋硎?，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，財(cái)政也面臨著重要的調(diào)整和轉(zhuǎn)型。如果轉(zhuǎn)型調(diào)整不及時，就會演變成財(cái)政的風(fēng)險，甚至?xí)l(fā)財(cái)政危機(jī)，必須要著眼長遠(yuǎn)，對未來的財(cái)稅改革要有頂層設(shè)計(jì)。

呂冰洋表示，從長遠(yuǎn)來看，越是經(jīng)濟(jì)形勢下行，越要發(fā)揮積極財(cái)政的作用，為企業(yè)減稅，增加重點(diǎn)支出，不僅有助于穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長，也能推動經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級。

“財(cái)政現(xiàn)在面臨的壓力確實(shí)比較大，一方面要保民生，另一方面要促增長，兩方面支出都要增加。但我認(rèn)為在經(jīng)濟(jì)面臨危機(jī)時期，民生支出增長速度可以適當(dāng)放緩，促增長相對更為重要。”呂冰洋說，一旦財(cái)政壓力過大，就可以增加國債發(fā)行，但一定要強(qiáng)調(diào)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的積極財(cái)政政策。

財(cái)政資金的使用效率需要進(jìn)一步提高。施正文建議，財(cái)政資金在用于保障民生領(lǐng)域的同時，必須要優(yōu)化投資領(lǐng)域，進(jìn)行適度投資，避免搞重復(fù)建設(shè)，不做政績工程，做符合市場需要的工程。

“最重要的就是建設(shè)資金不要‘撒胡椒面’?！睂ν饨?jīng)貿(mào)大學(xué)公共政治研究所所長丁建臣向《經(jīng)濟(jì)》記者表示，現(xiàn)在的財(cái)政資金分為兩部分：保吃飯和搞建設(shè)，“對于保吃飯，需要精兵簡政，控制‘三公’；對于搞建設(shè)，要充分運(yùn)用市場力量，積極推進(jìn)PPP、債務(wù)資金等手段，打開國際市場，籌集更多的財(cái)源，任何沒有效率的財(cái)政籌措，必將帶來更大的財(cái)政包袱，帶來新的財(cái)政風(fēng)險”。

防止系統(tǒng)風(fēng)險轉(zhuǎn)移

維護(hù)財(cái)政安全，關(guān)鍵之處在于要防止系統(tǒng)風(fēng)險的轉(zhuǎn)移，“例如金融風(fēng)險和財(cái)政風(fēng)險的相互轉(zhuǎn)移，財(cái)政風(fēng)險、金融風(fēng)險向企業(yè)風(fēng)險、國際收支風(fēng)險進(jìn)行轉(zhuǎn)移，這些最終會成為整個社會的問題”，在丁建臣看來，維護(hù)財(cái)政安全要從宏觀上著手。

從政府角度來說，丁建臣認(rèn)為，應(yīng)該構(gòu)建廉潔政府，避免出現(xiàn)希臘式債務(wù)危機(jī)這種極端情況，積極尋求地方財(cái)政收支平衡，“政府在簡政放權(quán)的過程中，要真正讓看得見的手和看不見的手發(fā)揮調(diào)節(jié)作用，給經(jīng)濟(jì)增加活力，控制財(cái)政支出規(guī)模，進(jìn)而提升國家綜合治理能力”。

從金融角度來說，金融改革要充滿活力，在人民幣國際化過程中能夠化解各類金融風(fēng)險，通過金融體系向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)注入源源不斷的活力。“10月19日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)在座談會上表示，要對困難企業(yè)不斷貸、不惜貸，真正讓企業(yè)渡過難關(guān)、產(chǎn)生效益?！倍〗ǔ颊f，企業(yè)是關(guān)鍵，是財(cái)政之本，是經(jīng)濟(jì)增長的動力所在，所以要讓中國的企業(yè)不管是民企還是國企都能通過現(xiàn)代企業(yè)制度的構(gòu)建，真正產(chǎn)生效益，增加財(cái)政收入來源。

同時，從對外經(jīng)濟(jì)角度來講，無論是“一帶一路”戰(zhàn)略的推進(jìn)，還是亞投行的設(shè)立，無論是國際貿(mào)易收支的平衡，還是中國企業(yè)的“走出去”，都應(yīng)該圍繞國家財(cái)政安全這個核心。因?yàn)楦母镩_放、對外貿(mào)易的核心目標(biāo)，還是為了增加國家的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。極端不平衡的國際貿(mào)易收支必將增大國家財(cái)政收支平衡的壓力，構(gòu)成對國家財(cái)政安全的威脅。

此外，從國計(jì)民生角度來說，要想國強(qiáng)民富，財(cái)政安全是前提?！皬?qiáng)大的國家必然擁有強(qiáng)大的財(cái)政和富裕的居民生活。目前中國社會面臨著一些風(fēng)險，首當(dāng)其沖的是貧富懸殊和階層固化，特別是弱勢群體缺乏保障，這都需要國家強(qiáng)大的財(cái)政給予支持和保證?！倍〗ǔ颊f。