地方人大對財政預(yù)算績效評價的探索與思考

加強(qiáng)財政預(yù)算監(jiān)督是憲法和法律賦予人大及其常委會的一項重要職責(zé)，是人民當(dāng)家作主行使管理國家事務(wù)的具體體現(xiàn)。預(yù)算績效評價是完善財政預(yù)算監(jiān)督的重要內(nèi)容，推進(jìn)預(yù)算績效評價，加強(qiáng)人大預(yù)算監(jiān)督，對實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。

一、績效評價是財政預(yù)算監(jiān)督的重要手段

提高預(yù)算績效是加快政府職能轉(zhuǎn)變的客觀需要。通過績效評價，優(yōu)化財政資源配置，提高財政支出效益，用有限的財力最大限度地滿足公共管理需要，解決好事關(guān)人民群眾切身利益的根本問題，是政府職能轉(zhuǎn)變的客觀需要。

開展績效評價是提高財政資金使用效益的內(nèi)在要求。對財政專項資金支出，通過建立科學(xué)的評價指標(biāo)和評價方法，將支出控制的重點轉(zhuǎn)到投入、產(chǎn)出全過程，突出強(qiáng)調(diào)財政支出的效益和資金使用部門的責(zé)任，以促進(jìn)部門樹立使用財政資金的績效理念，從而進(jìn)一步提高財政資金使用效益。

開展績效評價是引導(dǎo)資源有效配置的重要杠桿。不僅可以提高財政支出項目本身績效和配置效率，而且可以使財政資金更好地發(fā)揮“四兩撥千斤”的作用，從而優(yōu)化整合社會資源的配置。

開展績效評價是完善公共財政體制的實際需要。預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算監(jiān)督三分離是公共財政體制的基本要求，以績效評價為重要手段的預(yù)算監(jiān)督機(jī)制的逐步形成，將成為公共財政管理的重要手段之一，規(guī)范財政資金的使用與績效。

完善績效評價是強(qiáng)化財政監(jiān)督的歷史性要求。長期以來，財政監(jiān)督側(cè)重財務(wù)合規(guī)性檢查，忽視對資金的分配效果、資金使用效率以及產(chǎn)出結(jié)果的監(jiān)督和考核，造成不少低效和無效支出，加強(qiáng)績效評價已成為改革的必然要求。

二、區(qū)人大對財政預(yù)算績效評價的實踐及開展這項工作存在的困難

原黃浦、盧灣兩區(qū)人大對預(yù)算績效評價進(jìn)行了一些探索實踐，取得了一定的成績，積累了一些經(jīng)驗，但也存在著一些需要引起重視的問題。

原黃浦區(qū)人大開展財政預(yù)算績效評價的基本情況。原黃浦區(qū)人大財經(jīng)工委有計劃、有步驟地參與財政部門的績效預(yù)算管理工作，要求財政部門由事后績效評價向事前評價轉(zhuǎn)變，以結(jié)果為導(dǎo)向編制預(yù)算，并用量化的指標(biāo)來衡量每項計劃在實施過程中取得的成績和完成的情況。逐年提高政府投資項目資金績效評價比例，達(dá)到預(yù)算安排的30%以上。此外，財經(jīng)工委還聯(lián)手各工委，有針對性地選擇重大民生項目參與事前績效評審，提出合理化意見建議。通過這樣的做法，一方面彌補(bǔ)了人大專業(yè)知識能力及法規(guī)的缺失，另一方面，逐步探索對財政資金從“注重投入”轉(zhuǎn)向“注重效果”的監(jiān)督管理，推進(jìn)政府不斷完善預(yù)算編制，也為人大監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行打好基礎(chǔ)。通過多年努力，逐步推動了本區(qū)預(yù)算績效監(jiān)督從程序性監(jiān)督向?qū)嵸|(zhì)性監(jiān)督、從制度性監(jiān)督向效益性監(jiān)督、從事后監(jiān)督向全過程監(jiān)督的轉(zhuǎn)變。

原盧灣區(qū)人大開展財政預(yù)算績效評價工作的基本情況。原盧灣區(qū)人大從2004年開始在預(yù)算監(jiān)督工作中引入績效評價的理念，要求將效益審計列入年度審計工作報告，增強(qiáng)人大預(yù)算監(jiān)督的能力。常委會組成人員和列席的人大代表在聽取政府開展績效評價工作的報告中，掌握了大量預(yù)算執(zhí)行及其績效的信息，接觸并熟悉了預(yù)算績效評價的專業(yè)知識，審議意見的針對性和專業(yè)水準(zhǔn)大幅度提升，明顯提高了審議質(zhì)量。此外，在人大的推動下，預(yù)算績效評價工作從政府項目支出，逐步向?qū)ｍ椯Y金拓展、向公益性支出傾斜。列入計劃開展預(yù)算績效評價的項目逐年增多，納入評價的資金占整個預(yù)算的比重逐年增大。經(jīng)人大審議后的預(yù)算績效評價成果不斷被采用，強(qiáng)化了績效預(yù)算的理念，績效評價工作逐步從事后評價走向事前績效評審。

開展績效評價存在的困難與不足。實踐證明，以績效評價為抓手，對增強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督實效有明顯促進(jìn)作用。但還遇到一些問題，主要有：一是法規(guī)制度缺失，新的《預(yù)算法（修正案）》尚未正式公布，預(yù)算績效評價還沒有成為預(yù)算監(jiān)督必要環(huán)節(jié)法理依據(jù)，績效評價工作缺乏法律約束與制度保障。二是重要性認(rèn)識不夠，人大對于政府“錢袋子”的監(jiān)督，很大精力是停留在財政資金的預(yù)算決算安排、審計整改落實等方面，對于資金使用績效評價的監(jiān)督?jīng)]有放在十分重要的位置。三是專業(yè)力量不足，財經(jīng)工委專職人員數(shù)量少，且知識結(jié)構(gòu)還難以適應(yīng)績效評價工作涉及面廣、專業(yè)性強(qiáng)的要求。

三、外省市和本市兄弟區(qū)開展預(yù)算監(jiān)督工作好的做法

閔行區(qū)組織社會力量參與監(jiān)督。上海市閔行區(qū)人大在區(qū)委的領(lǐng)導(dǎo)下，不斷深化以結(jié)果為導(dǎo)向的績效預(yù)算改革，組織人大代表全程介入部門預(yù)算編制、執(zhí)行監(jiān)督，參與預(yù)算項目績效評價，組建公共預(yù)算決策與監(jiān)督咨詢專家組、區(qū)人大財政預(yù)算聽證會社會公眾代表庫，擴(kuò)大預(yù)算監(jiān)督參與度。并對于全區(qū)公共財政預(yù)算重點項目開展了績效前評價、績效跟蹤以及績效后評價。將評價結(jié)果與績效問責(zé)、部門信用等級掛鉤，取得了很好的監(jiān)督效果。

鄞州區(qū)開展績效目標(biāo)現(xiàn)場評審。寧波市鄞州區(qū)人大在財政部門委托中介機(jī)構(gòu)對績效目標(biāo)評價的基礎(chǔ)上，牽頭邀請專家、社會中介和人大代表對重點監(jiān)督的績效目標(biāo)進(jìn)行現(xiàn)場評審，對其科學(xué)性及資金需求合理性進(jìn)行現(xiàn)場評審。此外，還積極探索實行事前、事中、事后及結(jié)果應(yīng)用四個環(huán)節(jié)的全程監(jiān)督。推動由程序性監(jiān)督向?qū)嵸|(zhì)性監(jiān)督的轉(zhuǎn)變，切實增強(qiáng)人大對財政預(yù)算監(jiān)督的實效。

溫嶺市對預(yù)算績效評價工作進(jìn)行專題審議。溫嶺市人大在預(yù)算監(jiān)督和參與式預(yù)算推進(jìn)過程中，越來越認(rèn)識到財政預(yù)算績效評價的重要性，并將該項工作納入人大調(diào)研和監(jiān)督的重要內(nèi)容。2011年起，溫嶺市人大將部分重點工程和項目績效評價情況的報告列入常委會會議審議議題，會前組織相關(guān)工委深入有關(guān)部門開展廣泛調(diào)研和抽樣檢查，為推進(jìn)財政科學(xué)化精細(xì)化管理、發(fā)揮財政資金使用績效發(fā)揮了積極作用。

四、推進(jìn)預(yù)算績效評價，進(jìn)一步加強(qiáng)人大預(yù)算監(jiān)督的思考

要強(qiáng)化績效評價法律地位的認(rèn)識。要抓住新的《預(yù)算法》出臺的契機(jī)，盡快確立績效評價在地方人大預(yù)算監(jiān)督中的法律地位和制度性安排。2015年1月1日起施行新的《預(yù)算法》，原預(yù)算法第三條在新預(yù)算法中改為第十二條，修改為“各級預(yù)算應(yīng)當(dāng)遵循統(tǒng)籌兼顧，勤儉節(jié)約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則”。地方人大應(yīng)抓緊修訂相應(yīng)的條例或細(xì)則，全面推進(jìn)預(yù)算績效評價，加強(qiáng)人大預(yù)算監(jiān)督的制度性建設(shè)。同時，適時通過新聞媒體、網(wǎng)絡(luò)等載體，將新的《預(yù)算法》有關(guān)預(yù)算績效評價工作的重要性和必要性進(jìn)行廣泛宣傳，提高部門使用財政資金的績效意識及人大常委會組成人員、人大代表的監(jiān)督意識，讓大家都樹立“要錢不能再隨意，花錢必須講效益”的績效理念。

要盡快建立和完善預(yù)算績效評價管理指標(biāo)體系。雖然績效評價工作在不斷推進(jìn)，但是規(guī)范預(yù)算績效評價管理，具有科學(xué)性、系統(tǒng)性、可操作性的指標(biāo)體系還未建立和形成。因此，要根據(jù)《財政部關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》和市政府有關(guān)全面推進(jìn)預(yù)算績效管理工作的要求，積極做好試點工作。同時，此項工作要圍繞區(qū)委、區(qū)政府的工作重點，由區(qū)政府分管領(lǐng)導(dǎo)牽頭，以區(qū)財政局、區(qū)審計局等部門為主，組織專業(yè)部門或借助中介力量摸清本區(qū)財政支出績效管理工作現(xiàn)狀。在此基礎(chǔ)上，繼續(xù)遵循“穩(wěn)步推進(jìn)、探索創(chuàng)新、規(guī)范有序、注重實效”的原則，著力建立和完善預(yù)算績效評價管理制度與評價指標(biāo)體系；進(jìn)一步拓展績效評價工作覆蓋面，有效開展預(yù)算項目績效目標(biāo)評審、績效跟蹤和績效后評價等工作；繼續(xù)完善制度保障，盡快制定我區(qū)相應(yīng)的工作制度和規(guī)范，穩(wěn)步提高我區(qū)政府和部門預(yù)算績效管理的整體水平。

要進(jìn)一步增強(qiáng)預(yù)算績效評價的監(jiān)督力量。一方面政府財政部門建立專門的財政支出績效評價管理工作機(jī)構(gòu)，另一方面要強(qiáng)化區(qū)人大財政監(jiān)督力量。建議在區(qū)人大成立隸屬于人大常委會的預(yù)算審查工作委員會；將審計機(jī)構(gòu)從政府部門分立，將其列入到預(yù)算審查工作委員會下設(shè)機(jī)構(gòu)；預(yù)算審查工作委員會也可以引進(jìn)第三方評估。預(yù)算審查工作委員會可以邀請經(jīng)濟(jì)、法律、財會、科教文衛(wèi)體等方方面面的專家參與績效評價和預(yù)算監(jiān)督。把人大對政府財政資金的監(jiān)督納入到綜合化、科學(xué)化、專業(yè)化的軌道，切實提高人大對財政預(yù)決算監(jiān)督的實效。

要不斷完善全口徑、全過程預(yù)算監(jiān)督的績效評價機(jī)制。推進(jìn)績效評價覆蓋預(yù)算全口徑，貫穿預(yù)算監(jiān)督全過程。預(yù)算績效評價應(yīng)開展事前、事中和事后的全過程監(jiān)督。在預(yù)算審議通過前，人代會以績效評價為導(dǎo)向，引入決策評價機(jī)制，對財政資金分配預(yù)算進(jìn)行最優(yōu)化模擬的分析審查。通過績效評價，科學(xué)地掌握各項目計劃的輕重緩急和優(yōu)先秩序，而評價的結(jié)果將成為策略分析和判斷、項目計劃成立、預(yù)算確定和大會表決的重要依據(jù)。預(yù)算執(zhí)行過程中，通過指標(biāo)體系來跟蹤監(jiān)控支出過程中的項目計劃實施進(jìn)程、具體業(yè)務(wù)行為表現(xiàn)及資源匹配等情況，保證預(yù)算嚴(yán)格按照設(shè)定目標(biāo)和設(shè)定程序運行。預(yù)算完成后，按照預(yù)算績效目標(biāo)對項目進(jìn)行績效評價，檢驗項目績效的實現(xiàn)程度。

總之，人大開展對政府和部門預(yù)算績效評價的實質(zhì)，就是為了更好地督促政府及其部門能夠切實承擔(dān)起財政資金的合理配置、嚴(yán)格執(zhí)行、科學(xué)管理的責(zé)任，不斷提高財政資金的使用效益，使有限的資金用在刀刃上。同時部門預(yù)算績效評價也可以為監(jiān)察部門、組織考核部門主要領(lǐng)導(dǎo)工作實績和提拔任用干部提供翔實可靠的依據(jù)。