本市首部涉臺(tái)法規(guī)的三問(wèn)答

林茗

9月24日，市十四屆人大常委會(huì)第二十三次會(huì)議表決通過(guò)了《上海市臺(tái)灣同胞投資權(quán)益保護(hù)規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《保護(hù)規(guī)定》）。這是本市出臺(tái)的第一部有關(guān)涉臺(tái)事務(wù)的地方性法規(guī)?！侗Ｗo(hù)規(guī)定》立足于促進(jìn)本市與臺(tái)灣地區(qū)的經(jīng)貿(mào)往來(lái)和經(jīng)濟(jì)融合發(fā)展，以解決臺(tái)胞在本市投資及相關(guān)權(quán)益保障中遇到的實(shí)際問(wèn)題為目標(biāo)，以維護(hù)臺(tái)胞投資者及其眷屬、臺(tái)干及其眷屬在本市投資、生活等各方面合法權(quán)益作為基本出發(fā)點(diǎn)，為臺(tái)胞在本市投資發(fā)展?fàn)I造平等、公開(kāi)、透明的法治環(huán)境。

在立法前期調(diào)研、立項(xiàng)乃至審議的整個(gè)過(guò)程中，關(guān)于立法的必要性、可行性等問(wèn)題，曾有一些存疑之聲?！侗Ｗo(hù)規(guī)定》于2015年11月1日起正式施行，筆者希望藉由此文對(duì)這些存疑之聲作些粗淺的答疑解惑，以助力法規(guī)順利實(shí)施。

本市臺(tái)胞投資權(quán)益保護(hù)立法可有可無(wú)？

關(guān)于本市是否有必要對(duì)臺(tái)胞投資權(quán)益保護(hù)進(jìn)行專(zhuān)門(mén)立法，從立項(xiàng)之初就有不同的聲音。最突出的質(zhì)疑是，臺(tái)胞是中國(guó)人，從兩岸關(guān)系的發(fā)展進(jìn)程來(lái)看，給予臺(tái)胞投資、生活與大陸同胞同等待遇是大趨勢(shì)，臺(tái)胞投資等權(quán)益的保護(hù)將同樣適用于本市的相關(guān)法規(guī)、規(guī)章、政策，是否需要進(jìn)行專(zhuān)門(mén)立法保護(hù)值得商榷。

筆者認(rèn)為，兩岸之間復(fù)雜、特殊的關(guān)系是基于歷史、政治等原因形成的，在兩岸和平統(tǒng)一過(guò)程中，臺(tái)胞事實(shí)上是一個(gè)具有一定特殊性的群體。雖然，兩岸和平統(tǒng)一進(jìn)程的逐步推進(jìn)，臺(tái)胞與大陸居民在身份和法律地位、投資性質(zhì)和待遇等方面的差別將逐步縮小直至消亡，但在這個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程中，這種差別將持續(xù)存在。

另外，雖然兩岸尚未實(shí)現(xiàn)和平統(tǒng)一，但是兩岸經(jīng)貿(mào)、人員往來(lái)卻日益推進(jìn)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，僅2014年，滬臺(tái)貿(mào)易額約400億美元，占兩岸貿(mào)易額1/5；102.5萬(wàn)人次臺(tái)胞出入境，約占臺(tái)胞往來(lái)大陸的1/5；大約有30萬(wàn)臺(tái)胞常住上海。上海已經(jīng)成為兩岸人員貿(mào)易往來(lái)的重鎮(zhèn)。與此同時(shí)，臺(tái)胞對(duì)于來(lái)滬投資、生活等相關(guān)權(quán)益的保護(hù)需求日益深化?！吨腥A人民共和國(guó)臺(tái)灣同胞投資保護(hù)法》以及國(guó)務(wù)院的《實(shí)施細(xì)則》均制定于上世紀(jì)90年代，且規(guī)定多較為原則，顯然已經(jīng)難以回應(yīng)新形勢(shì)下臺(tái)胞投資權(quán)益保護(hù)的種種需求。

此時(shí)，制定一部專(zhuān)門(mén)的臺(tái)胞投資權(quán)益保護(hù)的地方性法規(guī)，恰恰是順應(yīng)了兩岸關(guān)系發(fā)展的客觀實(shí)際，體現(xiàn)本市對(duì)臺(tái)胞來(lái)滬投資、生活的誠(chéng)意和善意。因此，面對(duì)“本市臺(tái)胞投資權(quán)益保護(hù)立法是否可有可無(wú)”的存疑，筆者以為，答案不僅是否定的，而且，事實(shí)上《保護(hù)規(guī)定》的出臺(tái)也是本市貫徹十八屆四中全會(huì)提出的“運(yùn)用法治方式鞏固和深化兩岸關(guān)系和平發(fā)展，完善涉臺(tái)法律法規(guī)，依法保護(hù)臺(tái)胞權(quán)益”的要求，確保國(guó)家法律、行政法規(guī)在本市得到更好地實(shí)施，依法保障在滬臺(tái)胞權(quán)利和利益，推動(dòng)各類(lèi)涉臺(tái)糾紛在法制軌道內(nèi)得到更加妥善地解決，幫助臺(tái)企臺(tái)商在本市更好發(fā)展的一個(gè)重要?jiǎng)幼鳌?/p>

地方立法在臺(tái)胞投資權(quán)益保護(hù)上難有作為？

在《保護(hù)規(guī)定》立項(xiàng)乃至審議的過(guò)程中，認(rèn)為臺(tái)胞投資權(quán)益保護(hù)涉及大量中央事權(quán)，需要由全國(guó)人大或者國(guó)務(wù)院制定或者修改臺(tái)胞投資保護(hù)的相關(guān)法律、法規(guī)予以規(guī)范，地方立法恐難有作為的意見(jiàn)，也是比較突出的。對(duì)此，筆者以為不然，在遵循中央關(guān)于兩岸和平統(tǒng)一大政方針的前提下，地方根據(jù)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況，可以在臺(tái)胞投資保護(hù)的基本原則、吸引臺(tái)資投資的重點(diǎn)領(lǐng)域等問(wèn)題上作出規(guī)范，還可以對(duì)國(guó)家和本市關(guān)于臺(tái)資保護(hù)的相關(guān)政策進(jìn)行整合，以更好地回應(yīng)臺(tái)企臺(tái)商反映較為集中的問(wèn)題和訴求。地方立法在臺(tái)胞投資權(quán)益保護(hù)上有所作為是完全值得期待的。

例如，關(guān)于臺(tái)胞投資保護(hù)的基本原則，《保護(hù)規(guī)定》秉持“兩岸一家親”理念，彰顯上?！昂＜{百川、大氣謙和”的城市精神，規(guī)定“本市對(duì)臺(tái)胞投資權(quán)益保護(hù)，遵循平等、公正、透明的原則”。這一原則統(tǒng)領(lǐng)整部法規(guī)的具體內(nèi)容和相關(guān)制度設(shè)計(jì)，直接展示本市對(duì)于臺(tái)胞投資、就業(yè)的基本態(tài)度，回應(yīng)了實(shí)踐中臺(tái)企、臺(tái)商提出的來(lái)滬投資希望得到公平對(duì)待的訴求，給臺(tái)企臺(tái)商在本市穩(wěn)定發(fā)展吃了一顆“定心丸”。

又如，關(guān)于臺(tái)胞投資的界定，《中華人民共和國(guó)臺(tái)灣同胞投資保護(hù)法》及國(guó)務(wù)院的《實(shí)施細(xì)則》均將臺(tái)胞投資僅限為直接投資?！秾?shí)施細(xì)則》第三十條規(guī)定，從第三地轉(zhuǎn)投資的臺(tái)資可以比照適用《實(shí)施細(xì)則》。實(shí)踐中，臺(tái)商經(jīng)第三地轉(zhuǎn)投資的情況大存在，且普遍強(qiáng)烈要求經(jīng)第三地的轉(zhuǎn)投資得到法律保護(hù)。商務(wù)部2013年2月出臺(tái)了《臺(tái)灣投資者經(jīng)第三地轉(zhuǎn)投資認(rèn)定暫行辦法》，將包括臺(tái)商經(jīng)第三地轉(zhuǎn)投資等情況也視為臺(tái)商投資?！侗Ｗo(hù)規(guī)定》對(duì)國(guó)家法律、法規(guī)、規(guī)章中關(guān)于認(rèn)定“臺(tái)胞投資”的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行了整合，寫(xiě)進(jìn)法規(guī)，既未逾越地方立法權(quán)限，又得以完整界定“臺(tái)胞投資”的范疇。

再如，要使臺(tái)企臺(tái)商更充分地發(fā)揮對(duì)上海經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展促進(jìn)作用，就需要引導(dǎo)臺(tái)企臺(tái)商適應(yīng)上海產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)，將投資重點(diǎn)聚焦于本市經(jīng)濟(jì)、發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域?！侗Ｗo(hù)規(guī)定》對(duì)鼓勵(lì)和支持臺(tái)胞投資設(shè)立金融機(jī)構(gòu)、設(shè)立地區(qū)總部、參與科創(chuàng)中心和自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)；加大對(duì)臺(tái)胞投資企業(yè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)等的保護(hù)力度；加強(qiáng)對(duì)臺(tái)胞投資企業(yè)的金融服務(wù)、轉(zhuǎn)型升級(jí)服務(wù)等問(wèn)題逐條作了規(guī)定。

臺(tái)胞投資權(quán)益保護(hù)立法只能就“投資”說(shuō)“投資”嗎？

在《保護(hù)規(guī)定》審議的過(guò)程中，臺(tái)胞投資權(quán)益保護(hù)立法能否涉及投資以外的權(quán)益保護(hù)一度成為許多委員關(guān)注的焦點(diǎn)。從某種程度上來(lái)說(shuō)，這個(gè)問(wèn)題屬于立法技術(shù)層面，但卻更深層次地反映出臺(tái)胞投資權(quán)益保護(hù)范疇的延伸問(wèn)題，集中了臺(tái)胞對(duì)于在大陸生活、居住等各方面權(quán)益保護(hù)的強(qiáng)烈呼聲。

筆者以為，臺(tái)胞投資者及其眷屬、臺(tái)干及其眷屬在本市居住、生活過(guò)程中所產(chǎn)生的相關(guān)的權(quán)益保護(hù)問(wèn)題，是臺(tái)胞投資權(quán)益保護(hù)的重要內(nèi)容和必要延伸。來(lái)滬投資、就業(yè)的臺(tái)胞不少已經(jīng)把家業(yè)和事業(yè)放在一起，在創(chuàng)業(yè)就業(yè)、子女就學(xué)、社會(huì)保障等方面都有強(qiáng)烈的要求，希望他們及其子女能扎根大陸，安居樂(lè)業(yè)。因此，臺(tái)胞投資權(quán)益保護(hù)立法不僅不能就“投資”說(shuō)“投資”，更要在優(yōu)化臺(tái)胞工作、生活環(huán)境上做好文章。

《保護(hù)規(guī)定》結(jié)合鼓勵(lì)臺(tái)胞投資、促進(jìn)滬臺(tái)經(jīng)貿(mào)合作的長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮和在滬臺(tái)胞的普遍需求，對(duì)保護(hù)范圍作了適度擴(kuò)展，納入了投資相關(guān)的其他權(quán)益。

在支持臺(tái)灣青年創(chuàng)業(yè)就業(yè)方面，為了更好地幫助臺(tái)灣青年在本市的成才、成功、成長(zhǎng)，《保護(hù)規(guī)定》明確，本市青年創(chuàng)業(yè)類(lèi)基金可以為臺(tái)灣青年在本市創(chuàng)業(yè)提供咨詢(xún)服務(wù)、項(xiàng)目評(píng)估和資金支持；本市各類(lèi)大學(xué)生實(shí)訓(xùn)基地可以為在本市高校就讀的臺(tái)灣大學(xué)生提供實(shí)習(xí)和訓(xùn)練機(jī)會(huì)；在臺(tái)灣高校、其他國(guó)家和地區(qū)高校就讀或者畢業(yè)的臺(tái)灣學(xué)生在本市企事業(yè)單位實(shí)習(xí)、就業(yè)，人力資源社會(huì)保障、公安出入境等相關(guān)部門(mén)按照規(guī)定提供便利。

在社會(huì)公共服務(wù)方面，為了增強(qiáng)臺(tái)胞在本市的受益面和獲得感，《保護(hù)規(guī)定》對(duì)臺(tái)胞子女就學(xué)、就醫(yī)、申請(qǐng)公共租賃住房、參與社區(qū)公共事務(wù)等方面均作了相應(yīng)規(guī)定，如臺(tái)胞投資者及其同住配偶、子女、父母和在本市合法就業(yè)的臺(tái)胞及其同住配偶、子女、父母，享有與本市居民同等的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)待遇；臺(tái)胞投資者的同住子女、在本市合法就業(yè)的臺(tái)胞的同住子女可以按照有關(guān)規(guī)定就近入學(xué)，并給予適當(dāng)照顧；臺(tái)胞因創(chuàng)業(yè)、就業(yè)需要可以申請(qǐng)公共租賃住房等。

筆者相信，《上海市臺(tái)灣同胞投資權(quán)益保護(hù)規(guī)定》的頒布實(shí)施，將更有效地保障臺(tái)胞投資權(quán)益，為臺(tái)胞來(lái)滬投資提供更加廣闊的空間、創(chuàng)造更為便利的條件，為增進(jìn)臺(tái)胞對(duì)大陸的情感認(rèn)同，再添一抹亮色。