“十三五”規(guī)劃專題調(diào)研：科學(xué)編制城市總體規(guī)劃

鄭瀟罡

城市總體規(guī)劃是城市發(fā)展、建設(shè)和管理的綱領(lǐng)和基本依據(jù)，對(duì)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有十分重要的戰(zhàn)略引領(lǐng)作用。去年5月6日，市委、市政府召開第六次規(guī)劃土地工作會(huì)議，正式啟動(dòng)上海市新一輪城市總體規(guī)劃（2015—2040）的編制工作。

編制城市總體規(guī)劃綱要是城市總體規(guī)劃報(bào)批的法定程序，目前政府有關(guān)部門已完成綱要上報(bào)住房城鄉(xiāng)建設(shè)部審查的工作。從現(xiàn)有的編制情況看來，新一輪城市總體規(guī)劃立足城市發(fā)展轉(zhuǎn)型和規(guī)劃理念創(chuàng)新，體現(xiàn)了五方面的特征：一是體現(xiàn)了落實(shí)“兩規(guī)融合、多規(guī)合一”的總體思路。將城市總體規(guī)劃作為落實(shí)“多規(guī)合一”，統(tǒng)籌各類資源和各條線發(fā)展策略的平臺(tái)，納入了土地利用總體規(guī)劃的核心內(nèi)容，并同步推進(jìn)相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃。二是體現(xiàn)了“發(fā)展趨勢(shì)與上海實(shí)際相結(jié)合，國(guó)家戰(zhàn)略與公眾意愿相統(tǒng)一”的要求。圍繞上海建設(shè)“全球城市”目標(biāo)，突出“以人為本”的理念，滿足人們?nèi)轿坏纳铙w驗(yàn)。三是體現(xiàn)了立足市域，面向全局的視野。按照國(guó)家戰(zhàn)略要求，根據(jù)長(zhǎng)三角世界級(jí)城市群一體化發(fā)展趨勢(shì)，統(tǒng)籌重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動(dòng)區(qū)域內(nèi)特別是與近滬地區(qū)的設(shè)施共建共享。四是體現(xiàn)了“底線約束、彈性適應(yīng)”的發(fā)展模式。以規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模負(fù)增長(zhǎng)、嚴(yán)控人口總量、改善生態(tài)環(huán)境、確保城市運(yùn)行安全為底線，并面對(duì)城市發(fā)展的不確定性，建立空間留白機(jī)制和動(dòng)態(tài)評(píng)估調(diào)整機(jī)制。五是體現(xiàn)了大數(shù)據(jù)在規(guī)劃中的應(yīng)用。通過建立基于空間和土地資源的城市發(fā)展戰(zhàn)略數(shù)據(jù)平臺(tái)，用于動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、輔助決策等，為規(guī)劃的修編、實(shí)施和維護(hù)提供支撐。

但同時(shí)，各方面也反映目前規(guī)劃編制工作仍需要在五方面予以繼續(xù)關(guān)注。

協(xié)調(diào)：一是城市總體規(guī)劃與正在進(jìn)行的“十三五”經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、上海市2050戰(zhàn)略規(guī)劃及長(zhǎng)三角城市群規(guī)劃的編制工作，要加強(qiáng)協(xié)調(diào)銜接，明確分步走的路徑，使城市總體規(guī)劃能更扎實(shí)落地。二是要強(qiáng)化城市總體規(guī)劃對(duì)控制性詳細(xì)規(guī)劃指導(dǎo)作用，要更加重視郊區(qū)尤其是遠(yuǎn)郊的發(fā)展，結(jié)合各郊區(qū)縣不同區(qū)域的特點(diǎn)，完善郊野單元規(guī)劃編制工作。三是要積極回應(yīng)群眾呼聲，加快解決城中村改造、疏解城市交通擁堵、統(tǒng)籌建設(shè)養(yǎng)老設(shè)施等突出問題。

前瞻：一是根據(jù)資源環(huán)境承載能力，科學(xué)確定發(fā)展定位、空間布局、支撐體系，特別是在新市鎮(zhèn)建設(shè)、道路網(wǎng)格優(yōu)化、歷史遺存保護(hù)等方面統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，并為未來發(fā)展留足空間。二是要科學(xué)預(yù)測(cè)人口規(guī)模，促進(jìn)人口合理分布。要在準(zhǔn)確把握目前常住人口基數(shù)基礎(chǔ)上，科學(xué)確定人口控制的目標(biāo)，改善人口布局和結(jié)構(gòu)，完善相應(yīng)的配套措施。隨著上海進(jìn)入深度老齡化，要加強(qiáng)養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)，并在布局和資源配置上作充分準(zhǔn)備。要通過推動(dòng)“產(chǎn)城融合”，科學(xué)規(guī)劃布局，以產(chǎn)業(yè)為抓手，通過產(chǎn)業(yè)布局，帶動(dòng)人口的合理流動(dòng)，提升城市服務(wù)功能、產(chǎn)業(yè)功能和居住功能的融合度。

均衡：要進(jìn)一步優(yōu)化城市空間布局。一是更加注重民生，在城市更新中增加公共服務(wù)設(shè)施和公共空間面積，提升居民生活質(zhì)量，推動(dòng)文化、體育、衛(wèi)生、養(yǎng)老設(shè)施的科學(xué)規(guī)劃和合理布局。二是從空間布局上減少或消除安全隱患，盡可能疏解密度過大的人流集中點(diǎn)，化解其他影響城市安全的不利因素。三是加強(qiáng)對(duì)地下空間的統(tǒng)籌規(guī)劃，增強(qiáng)地下空間開發(fā)利用的整體性，改進(jìn)和完善現(xiàn)有地下空間的布局。四是促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，引導(dǎo)區(qū)域社會(huì)事業(yè)、道路交通、市政基礎(chǔ)設(shè)施等均衡化發(fā)展。五是優(yōu)化綜合交通體系規(guī)劃，進(jìn)一步完善郊縣區(qū)與上海及周邊地區(qū)的交通網(wǎng)絡(luò)，使其更加高效、便捷、合理。

參與：要全面落實(shí)“開門做規(guī)劃”的要求，探索多種方式的公眾參與，運(yùn)用各類媒介平臺(tái)和社會(huì)調(diào)查工具，建立專家咨詢團(tuán)隊(duì)，拓展民意表達(dá)通道，注意聽取不同利益群體的意見，使規(guī)劃取得更廣泛的共識(shí)。要注意表述方式的平實(shí)，提供便于市民理解的文本，同時(shí)注意對(duì)中小學(xué)生的規(guī)劃普及和城市愿景的宣傳，真正實(shí)現(xiàn)市民參與。

歷史：要重視歷史文化的傳承，牢牢把握地域、民族和時(shí)代三個(gè)核心要素，在加強(qiáng)歷史風(fēng)貌區(qū)的整體保護(hù)中要突出城市文脈和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護(hù)，在空間布局方面也要注重保留歷史文脈，保護(hù)優(yōu)秀歷史建筑，留住城市的人文特色和歷史記憶，為城市打造靚麗名片。