最高檢出臺(tái)新規(guī)保護(hù)“深喉”

韓永

十八屆四中全會(huì)剛結(jié)束，最高檢的一份文件就開始受到關(guān)注。其主題指向了中國(guó)司法的一個(gè)軟肋——對(duì)舉報(bào)人的保護(hù)。

該文件是最高檢修訂的《人民檢察院舉報(bào)工作規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》）。外界對(duì)其寄予厚望，希望借此改變舉報(bào)人屢遭報(bào)復(fù)的處境，并激發(fā)更多的舉報(bào)動(dòng)力，由此推動(dòng)中國(guó)反腐進(jìn)入更良性的軌道。

但另一方面，由于舉報(bào)人保護(hù)涉及面寬，而此文件只是最高檢出臺(tái)的規(guī)定，法階較低，業(yè)內(nèi)又對(duì)其實(shí)施的效果存疑。

更具操作性的保護(hù)規(guī)定

這是《人民檢察院舉報(bào)工作規(guī)定》的第二次修訂。該文件制定于1996年，曾在2009年做過(guò)一次修訂。

對(duì)比前后三個(gè)版本，可以看出中國(guó)在舉報(bào)人保護(hù)方面的制度變遷：前兩版保護(hù)的重點(diǎn)，是要求相關(guān)人員對(duì)舉報(bào)人的信息保密，以及對(duì)報(bào)復(fù)舉報(bào)人行為的懲罰。1996版較宏觀，而2009版則更加具體。比如，1996版的表述為“舉報(bào)的受理、登記、轉(zhuǎn)辦、保管等各個(gè)環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格保密，嚴(yán)防泄露或者遺失”;而2009版的表述則是“舉報(bào)線索由專人錄入專用計(jì)算機(jī)，加密碼嚴(yán)格管理，未經(jīng)授權(quán)或者批準(zhǔn)，其他工作人員不得查看”，以及“舉報(bào)材料不得隨意擺放，無(wú)關(guān)人員不得隨意進(jìn)入舉報(bào)線索處理場(chǎng)所”。

到了2014版，2009版中的“未經(jīng)授權(quán)或者批準(zhǔn)”，變成了“未經(jīng)檢察長(zhǎng)批準(zhǔn)”;“舉報(bào)材料不得隨意擺放”的表述，也變成了“舉報(bào)材料應(yīng)當(dāng)放置于保密場(chǎng)所，保密場(chǎng)所應(yīng)當(dāng)配備保密設(shè)施”。

一位刑訴法學(xué)者表示，表述的細(xì)化，意味著可操作性的提高。而在中國(guó)，困擾舉報(bào)人保護(hù)的一個(gè)最主要的問(wèn)題，就是如何讓寬泛的法律規(guī)定變得更有操作性。

2014版所帶來(lái)的變化，除了上述表述上的差異外，還有兩個(gè)方面：一方面首次規(guī)定舉報(bào)人有向檢察院申請(qǐng)保護(hù)的權(quán)利?！兑?guī)定》第8條列舉了舉報(bào)人享有的6項(xiàng)權(quán)利，其中第4項(xiàng)為：“舉報(bào)人舉報(bào)后，如果人身、財(cái)產(chǎn)安全受到威脅，有權(quán)請(qǐng)求人民檢察院予以保護(hù)?！?/p>

另一方面是規(guī)定了上述權(quán)利實(shí)現(xiàn)的路徑：一是“人民檢察院受理實(shí)名舉報(bào)后，應(yīng)當(dāng)對(duì)舉報(bào)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，必要時(shí)應(yīng)當(dāng)制定舉報(bào)人保護(hù)預(yù)案”;二是“舉報(bào)人在人身、財(cái)產(chǎn)安全受到威脅向人民檢察院求助時(shí)，舉報(bào)中心或者偵查部門應(yīng)當(dāng)迅速查明情況，向檢察長(zhǎng)報(bào)告。認(rèn)為威脅確實(shí)存在的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)通知當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān);情況緊急的，應(yīng)當(dāng)先指派法警采取人身保護(hù)的臨時(shí)措施保護(hù)舉報(bào)人，并及時(shí)通知當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)”。

這兩條規(guī)定，前者體現(xiàn)事前預(yù)防，后者則體現(xiàn)事中預(yù)防。此前，在舉報(bào)人保護(hù)的相關(guān)制度中這兩項(xiàng)均是空白。在1996版和2009版《規(guī)定》中，主要內(nèi)容是對(duì)報(bào)復(fù)舉報(bào)人行為的懲罰，其邏輯是：在舉報(bào)人被報(bào)復(fù)之前，檢察院不管;只有在舉報(bào)人被報(bào)復(fù)之后，檢察院才負(fù)責(zé)善后。

“這其實(shí)已經(jīng)不能叫‘保護(hù)舉報(bào)人’了，因?yàn)樗緵](méi)有提供保護(hù)，只是善后。”前述刑訴法學(xué)者說(shuō)。

大量舉報(bào)人遭到報(bào)復(fù)

只注重事后懲罰而不管事前預(yù)防和事中干預(yù)的一個(gè)后果，就是大量的舉報(bào)人遭到報(bào)復(fù)，而相關(guān)的法律規(guī)定形同虛設(shè)。

中國(guó)政法大學(xué)副教授吳丹紅曾經(jīng)在文章《舉報(bào)人法律保護(hù)的實(shí)證研究》中援引最高檢的數(shù)據(jù)說(shuō)，從上世紀(jì)90年代起，每年檢察機(jī)關(guān)受理的打擊報(bào)復(fù)舉報(bào)人的控告在千件以上?！斗ㄖ迫?qǐng)?bào)》在2010年曾報(bào)道稱，最高檢的材料顯示，在那些向檢察機(jī)關(guān)舉報(bào)涉嫌犯罪的舉報(bào)人中，約有70%的人不同程度地遭到打擊報(bào)復(fù)或變相打擊報(bào)復(fù)。這一報(bào)道遭到最高檢的否認(rèn)。

中央編譯局當(dāng)代馬克思主義研究所所長(zhǎng)何增科也曾經(jīng)提供過(guò)一個(gè)數(shù)據(jù)，說(shuō)由某機(jī)構(gòu)評(píng)出的改革開放30年10個(gè)反腐名人中，有9個(gè)曾經(jīng)遭到報(bào)復(fù)。

而吳丹紅的上述文章同時(shí)指出，發(fā)生在舉報(bào)人與被舉報(bào)人之間的報(bào)復(fù)性案件，在現(xiàn)實(shí)中很難立案。2001年，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)初查打擊報(bào)復(fù)舉報(bào)人案件有289件，其中立案?jìng)刹?4件，占比5%。

1999年最高檢發(fā)布的《關(guān)于人民檢察院直接受理立案?jìng)刹榘讣笜?biāo)準(zhǔn)的規(guī)定（試行）》，對(duì)于《刑法》第254條報(bào)復(fù)陷害案的立案標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定了三個(gè)條件：一是致使被害人的人身權(quán)利、民主權(quán)利或者其他合法權(quán)利受到嚴(yán)重?fù)p害的;二是致人精神失常或者自殺的;三是手段惡劣、后果嚴(yán)重的。這樣，只有舉報(bào)人的權(quán)利受到了極其嚴(yán)重的損害，檢察機(jī)關(guān)才會(huì)對(duì)打擊舉報(bào)人的行為進(jìn)行立案。

對(duì)于舉報(bào)人遭到報(bào)復(fù)的比例居高不下，還有人分析其背后有一個(gè)必然的邏輯：對(duì)于被舉報(bào)者來(lái)說(shuō)，報(bào)復(fù)舉報(bào)人的心理需求自不必說(shuō)。此外，因?yàn)楸慌e報(bào)人大多是舉報(bào)人上級(jí)，所以被舉報(bào)人又通常具有報(bào)復(fù)的能力。

對(duì)舉報(bào)人保護(hù)不力還有一個(gè)因素，就是相應(yīng)的法律規(guī)定太過(guò)寬泛，相關(guān)部門很難對(duì)號(hào)入座。中國(guó)保護(hù)舉報(bào)人的相關(guān)規(guī)定，散見(jiàn)于從《憲法》《刑法》《刑事訴訟法》，以至最高檢、監(jiān)察部的部門規(guī)章等各個(gè)位階的法律中。但上述法律規(guī)定，均沒(méi)有解決一個(gè)分工到戶的問(wèn)題?！缎淌略V訟法》第85條規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)、人民檢察院或者人民法院應(yīng)當(dāng)保障報(bào)案人、控告人、舉報(bào)人及其近親屬的安全?！边@一規(guī)定，將公檢法均列為保護(hù)舉報(bào)人的主體，卻沒(méi)有進(jìn)一步劃分三者之間的關(guān)系，造成的結(jié)果必然是“三個(gè)和尚沒(méi)水喝”。一位省檢察院反貪局的檢察官稱，在舉報(bào)人保護(hù)問(wèn)題上，檢察院有時(shí)候會(huì)感覺(jué)無(wú)從下手。

這位檢察官說(shuō)，在《規(guī)定》的新一版修訂中，提到了舉報(bào)人向檢察院求助時(shí)，檢察院認(rèn)為威脅確實(shí)存在的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)通知公安部門。“這涉及公檢兩家的配合問(wèn)題，需要更高層次的法律規(guī)定，不是檢察院一家就能作主的。”

保護(hù)舉報(bào)人等于提高審判質(zhì)量

與舉報(bào)人保護(hù)不力形成悖論的是，中國(guó)職務(wù)犯罪案件的辦理，對(duì)舉報(bào)的依賴程度很高。

最高檢副檢察長(zhǎng)柯漢民曾在2010年表示，在檢察機(jī)關(guān)立案?jìng)刹榈陌讣?，群眾舉報(bào)或通過(guò)群眾舉報(bào)深挖出來(lái)的職務(wù)犯罪案件，占立案總數(shù)的70%以上。他說(shuō)，離開了群眾舉報(bào)，反貪污賄賂和反瀆職侵權(quán)工作將成為無(wú)源之水。

群眾舉報(bào)既然是檢察機(jī)關(guān)調(diào)查職務(wù)犯罪的源頭，保護(hù)好舉報(bào)人的重要性按說(shuō)不言自明。但中國(guó)人民大學(xué)刑事法律科學(xué)研究中心副主任何家弘表示，舉報(bào)雖是檢察機(jī)關(guān)破案最重要的源頭，但就檢察機(jī)關(guān)整個(gè)工作來(lái)說(shuō)，舉報(bào)仍處于附屬地位?！皺z察機(jī)關(guān)不是拿到線索就行了，拿到線索后還要去查，還要去找證據(jù)，錄口供。”何家弘是最高檢的專家委員會(huì)委員，曾在2006～2008年掛職最高檢，任瀆職侵權(quán)檢察廳副廳長(zhǎng)。

檢察機(jī)關(guān)對(duì)群眾舉報(bào)的態(tài)度，還取決于另外一個(gè)因素，即成案率，也就是最后立案數(shù)占全部舉報(bào)的比例。前述省高院檢察官稱，對(duì)于群眾舉報(bào)，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部還會(huì)分個(gè)三六九等，普通群眾的舉報(bào)大多成案率不高，成案率較高的通常是同案犯或者是知情人的舉報(bào)，而成案率最高的舉報(bào)一般是從“案中案”中得到的線索。“現(xiàn)在，通過(guò)‘案中案’找到的線索已占職務(wù)犯罪線索的一半以上?！?/p>

此外，在貪腐比例很高的中國(guó)官場(chǎng)，對(duì)舉報(bào)人的保護(hù)就意味著對(duì)官員的威脅。也就是說(shuō)，中國(guó)官場(chǎng)的大環(huán)境是不利于形成對(duì)舉報(bào)人的良好保護(hù)的。如果貪腐官員進(jìn)入了決策層，就更不易形成對(duì)舉報(bào)人的良好保護(hù)。

但在中國(guó)推進(jìn)司法改革的大背景下，舉報(bào)人保護(hù)正迎來(lái)非常有利的時(shí)間窗口。何家弘認(rèn)為，依法治國(guó)，必然要求以審判為中心，這就要提高證據(jù)的質(zhì)量，而掌握著證據(jù)的證人，有相當(dāng)大比例來(lái)自于舉報(bào)人。所以，保護(hù)好舉報(bào)人就等于提高了案件的審判質(zhì)量。

2014年11月2日，十八屆中央紀(jì)委常委、最高檢副檢察長(zhǎng)邱學(xué)強(qiáng)表示，經(jīng)中央正式批準(zhǔn)，最高檢將成立新的反貪總局，局長(zhǎng)由一名副部級(jí)檢察委員會(huì)專職委員兼任。此前一天，何家弘透露，新反貪總局由原反貪總局、瀆職侵權(quán)檢察廳和職務(wù)犯罪預(yù)防廳三個(gè)局級(jí)部門合并而成。其成立的主要目的是整合檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部資源，以便在將來(lái)的依法反腐中承擔(dān)更重要的責(zé)任。

“過(guò)去，職務(wù)犯罪偵查的問(wèn)題就是力量過(guò)于分散，至少有三個(gè)部門在管這個(gè)事，即反貪局、反瀆局還有職務(wù)犯罪預(yù)防的部門，他們的一些職能是交叉的，每個(gè)部門又都有自己的部門利益，這對(duì)職務(wù)犯罪的偵查是個(gè)削弱。”何家弘說(shuō)，如今這三個(gè)部門整合在反貪總局旗下，將更有利于工作的開展。