推進河南全面依法治省促進中原更加和諧穩(wěn)定

崔向前

全面依法治國是中國特色社會主義建設(shè)的重大創(chuàng)造，是國家在關(guān)鍵時期治理體系與治理能力現(xiàn)代化背景下的科學(xué)決策，與全面深化改革、全面從嚴治黨、全面實現(xiàn)小康社會一起共同發(fā)展了中國特色的社會主義制度，是一次符合時代潮流發(fā)展的偉大制度創(chuàng)新。中共十八屆四中全會《決定》是治國戰(zhàn)略的重大轉(zhuǎn)變，不僅僅體現(xiàn)在治國理政理念層面，還在可操作層面提供了一攬子指導(dǎo)方案并指明了改革方向。在此背景下，如何貫徹落實十八屆四中全會全面依法治國精神，全面推進依法治省，筆者認為，應(yīng)該把全面依法治國放在“四個全面”的戰(zhàn)略布局中來把握，結(jié)合河南省省情及國內(nèi)外經(jīng)濟形勢，在關(guān)鍵領(lǐng)域和重點方面先有所突破，引領(lǐng)中原經(jīng)濟區(qū)經(jīng)濟社會依法治理水平整體提升，促進全面實現(xiàn)小康社會。圍繞河南省當(dāng)前的經(jīng)濟社會發(fā)展目標(biāo)，在依法治理中解決全省社會發(fā)展中“錢、地、人”的關(guān)鍵問題，以期促進中原地區(qū)社會更加和諧穩(wěn)定。

一、構(gòu)建領(lǐng)導(dǎo)干部尊法、守法、學(xué)法的制度，提升領(lǐng)導(dǎo)干部法治素養(yǎng)，促進縣級政權(quán)建設(shè)

依法治國是在黨領(lǐng)導(dǎo)下的一場全面的治國戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變，是國家強力建構(gòu)下的變革，特別需要干部發(fā)揮積極的帶頭作用，一定要抓住關(guān)鍵少數(shù)。國家政策的落實需要解決好最后一公里的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，尤其是縣級干部，在我國政權(quán)建設(shè)及縣域經(jīng)濟社會發(fā)展中發(fā)揮著關(guān)鍵性作用。我國數(shù)千年的發(fā)展歷史表明，縣級政權(quán)設(shè)置始終處于相對穩(wěn)定的狀態(tài)，縣治是國家治理體系現(xiàn)代化中最關(guān)鍵的支撐性節(jié)點。因此，建議對縣級主要干部在任免、考核、班子配備上設(shè)置強制性的法治要素。例如，對現(xiàn)有領(lǐng)導(dǎo)班子成員的構(gòu)成應(yīng)要求至少1名受過系統(tǒng)的法學(xué)教育，提拔前至少進行半年的法律教育，黨政正職3年內(nèi)全部輪訓(xùn)接受法律教育累計3個月以上。建議重大決策必須有5年以上工作經(jīng)驗的律師或法學(xué)院校高級以上職稱的法學(xué)專家出具的論證意見，簽字并如實記錄。

縣級主要領(lǐng)導(dǎo)要增強法治觀念，特別是縣委書記的依法治理能力提升應(yīng)納入重中之重。在充分信賴的基礎(chǔ)上，依法探索縣委書記的權(quán)力邊界問題。針對河南當(dāng)前人口素養(yǎng)、人口結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟發(fā)展形勢、社會治安基本態(tài)勢，建議圍繞經(jīng)濟建設(shè)中的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)能力與生態(tài)底線，激勵與規(guī)制并重，抓好以縣委書記為核心因素的縣級政權(quán)建設(shè)問題，即在“四個全面”大局中圍繞縣級政權(quán)建設(shè)創(chuàng)新制度，在事關(guān)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、區(qū)域生態(tài)治理等方面打破現(xiàn)有行政區(qū)域區(qū)劃，例如南水北調(diào)生態(tài)涵養(yǎng)功能分區(qū)、鄭汴一體化等涉及區(qū)域頂層統(tǒng)籌規(guī)劃的事項要創(chuàng)新管理制度，不能各自為戰(zhàn)。尤其是河南要為全國縣級政權(quán)建設(shè)提供可借鑒的樣本，建議在繼續(xù)做強省直管縣具體制度的基礎(chǔ)上，繼續(xù)擴大直管比例，交通條件、地理自然條件、信息化條件較好而沒有直管的設(shè)區(qū)的市可以考慮撤銷或減、并鄉(xiāng)鎮(zhèn)以鞏固縣級政權(quán)，構(gòu)建簡政放權(quán)、整合優(yōu)勢人力資源、著重提升服務(wù)能力的制度體系，激發(fā)基層活力的同時走向和諧、民主、法治，促進社會良性穩(wěn)定發(fā)展。

二、結(jié)合河南省省情，著眼核心長遠問題，抓好法治隊伍建設(shè)，形成國家級法治人才培養(yǎng)高地

隊伍建設(shè)不僅是解決依法治國的法治人才支撐與保障的問題，也是提升管理水平、增強為民服務(wù)本領(lǐng)的永恒問題，隊伍的素養(yǎng)直接影響執(zhí)政水平。中共十八屆四中全會《決定》單獨把隊伍建設(shè)作為一部分，從建設(shè)高素質(zhì)專門隊伍、建設(shè)法律服務(wù)隊伍、創(chuàng)新人才培養(yǎng)機制三個方面進行任務(wù)布置，充分說明了法治人才在依法治國戰(zhàn)略中的重要作用。依法治國的主體是人，核心是人的問題，即隊伍建設(shè)是關(guān)鍵。習(xí)近平在《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的說明》中表示：“中央政治局認為，全面推進依法治國涉及改革發(fā)展穩(wěn)定、治黨治國治軍、內(nèi)政外交國防等各個領(lǐng)域，必須立足全局和長遠來統(tǒng)籌謀劃……既講近功，又求長效?！比欢瞬排囵B(yǎng)不可能一蹴而就，隊伍建設(shè)是個長期而又系統(tǒng)的工程，解決了領(lǐng)導(dǎo)干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”的問題后，我們必須著眼于長遠，解決隊伍建設(shè)問題，從而解決以法治省的基礎(chǔ)性支撐和保障問題。

結(jié)合河南省省情，我們應(yīng)改革本省現(xiàn)在的法學(xué)教育體系，整合資源，變規(guī)模優(yōu)勢為質(zhì)量優(yōu)勢，盤活現(xiàn)有師資力量理順人才雙向流通利用機制，積極充實到合理的一線法律服務(wù)市場和崗位，形成河南法治人才智庫，提升法學(xué)專業(yè)人才培養(yǎng)質(zhì)量，形成中部地區(qū)的法學(xué)教育高地。

目前，河南省的法院、檢察院、警察系統(tǒng)已經(jīng)采用統(tǒng)一招考制多年，遠遠走在全國前列。河南省的律師總量和政法院校總數(shù)（河南財經(jīng)政法大學(xué)、河南警察學(xué)院、河南司法警官職業(yè)學(xué)院、鐵道警察學(xué)院、河南檢察官職業(yè)學(xué)院、河南法官學(xué)院，共6所，除河南法官學(xué)院不招普招學(xué)生外其余5所全部招生）居于全國首位，但律師占單位人口的比例以及農(nóng)村法律人才偏少偏低，政法院校的培養(yǎng)水平處于全國較低水平。河南法學(xué)教育嚴重過剩，就業(yè)率極差，排在本省就業(yè)率倒數(shù)第二，其中警校的涉警就業(yè)率甚至不足30‰雖然全國基本類似，但河南政法院校過多，與本省法律人才短缺的現(xiàn)實需求嚴重脫節(jié)。國家已經(jīng)敏銳地察覺到這一問題，中共十八屆四中全會《決定》也鮮明地提出要創(chuàng)新人才培養(yǎng)機制，我們必須通過改革現(xiàn)行培養(yǎng)模式才能達到《決定》之要求。這就需要對河南省的政法教育進行整合、提升、創(chuàng)新，建議對河南的6所政法院校進行合并、調(diào)整，達到統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范培養(yǎng)，提升質(zhì)量。解決《決定》提出的“建立法律職業(yè)人員統(tǒng)一職前培訓(xùn)制度”，同時也釋放其中4所警、檢類院校約2D00余名專業(yè)教師兼職從事社會法律服務(wù)（目前由于身份限制無法直接從事社會法律服務(wù)），投身到一線法律服務(wù)市場或充實到法律人才智庫建設(shè)中去，解決目前河南省高層次法治人才偏少的現(xiàn)狀。

充分發(fā)揮河南的交通區(qū)位優(yōu)勢，利用人口生源大省這一資源，優(yōu)勢互補，整合后必將優(yōu)化河南省的政法教育結(jié)構(gòu)，提升政法教育質(zhì)量。目前，雖然全省大專以上院校幾乎都開設(shè)了法律專業(yè)，但培養(yǎng)高層次法治人才的陣地卻嚴重短缺，只有鄭州大學(xué)法學(xué)院招收博士生，年招生規(guī)模在6名以內(nèi)；河南大學(xué)與河南師范大學(xué)、河南財經(jīng)政法大學(xué)等少數(shù)院校具有法學(xué)碩士培養(yǎng)資格。鄭州境內(nèi)的6所政法院校整合后，可以借助鐵道警察學(xué)院的中央高校體制優(yōu)勢與河南警察學(xué)院的土地資源及人員優(yōu)勢，招收警務(wù)碩士；以河南財經(jīng)政法大學(xué)或河南大學(xué)龍子湖校區(qū)為母體招收法學(xué)博士，提升高等警務(wù)人才培養(yǎng)層次；以龍子湖高校園區(qū)為中心，優(yōu)先整合河南警察學(xué)院、河南司法警官職業(yè)學(xué)院、鐵道警察學(xué)院、河南檢察官職業(yè)學(xué)院，依托河南財經(jīng)政法大學(xué)或河南大學(xué)龍子湖校區(qū)，加掛中原警察大學(xué)（籌）的牌子，集約節(jié)約利用土地、整合優(yōu)勢師資，成立河南省政法教育專門委員會，統(tǒng)籌河南省與公安部、最高人民法院共建，形成中部地區(qū)政法人才培養(yǎng)高地。這樣無論從結(jié)構(gòu)上還是質(zhì)量上，將整體做強河南省政法教育，不僅為就近提升全省法律人才素養(yǎng)創(chuàng)造便利條件，也激活在招生逆轉(zhuǎn)趨勢下的兩所本科警校及較弱的河南司法警官職業(yè)學(xué)院及河南檢察官職業(yè)學(xué)院的發(fā)展空間，同時為創(chuàng)新政法人才招錄體制改革探索經(jīng)驗。

形成中部地區(qū)政法教育高地后，自然而然可以輻射河北、安徽、陜西、山西、寧夏、青海、新疆、西藏、內(nèi)蒙古等地，形成中西部地區(qū)的龍頭，為推動中央改革精神實現(xiàn)政法教育的區(qū)域一體化打下堅實基礎(chǔ)，為國家統(tǒng)一政法教育、迎接更深層次的司法體制改革繼續(xù)發(fā)揮河南的引領(lǐng)示范作用和政法教育高地作用。

三、深化司法體制改革，增強宏觀責(zé)任意識，綜合發(fā)揮河南的示范引領(lǐng)和國家戰(zhàn)略區(qū)域功能作用

河南省雖然不是司法改革的試點省份，但在法院改革領(lǐng)域，目前全國的改革措施基本上是河南首創(chuàng)。例如，網(wǎng)絡(luò)公開直播審理、判決文書上網(wǎng)公開、執(zhí)行環(huán)節(jié)的巡回法庭以及根據(jù)《河南省深化省直管縣體制改革實施意見》的跨區(qū)法院、統(tǒng)一招錄等改革措施都是河南省先行先試。河南省的司法改革有著較好的基礎(chǔ)，特別是河南省高級人民法院在重大改革措施及理念上已經(jīng)處于世界先進水平，僅庭審直播這一措施的司法公開水平已經(jīng)超越美國聯(lián)邦法院，其勇氣和實踐已引起包括美國哥倫比亞大學(xué)在內(nèi)的國內(nèi)外學(xué)者的廣泛關(guān)注。誠如美國哥倫比亞大學(xué)中國法律研究中心主任李本教授對河南的認為，“河南非常重要，一個人口大省，對世界來講比整個歐洲都重要，解決好了河南的司法問題就能解決好中國的問題，河南法院的改革已經(jīng)非常先進”。以河南法院系統(tǒng)為代表的司法改革在某種程度上已經(jīng)成為大家學(xué)習(xí)和研究的樣本。

盡管如此，無論在法院系統(tǒng)自身還是相關(guān)改革主體上，我們?nèi)匀挥欣^續(xù)進步的空間。在法院改革方面，建議在省以下也應(yīng)打破地域管轄，建立中級人民法院。中級法院辦公地點應(yīng)以交通樞紐和地域為中心，打破屬地管轄，一個省內(nèi)建6到10所中級法院，現(xiàn)有中級法院合并管轄范圍，由兩三個合并成一個，名字冠以河南省第某（按數(shù)字排列）中院，合并或轉(zhuǎn)變鐵路法院，適當(dāng)建立知識產(chǎn)權(quán)、環(huán)境保護、國土安全（資源）等專業(yè)審判法庭或分院。在公安、檢察官相關(guān)司法改革主體的組織建設(shè)與改革方面，應(yīng)加速推進細化方案并實施，試點的范圍應(yīng)更大，隊伍的整合力度應(yīng)更徹底。特別是公安隊伍的整合提升應(yīng)盡快推進，無論是民航、港口、鐵路還是其他單位應(yīng)加快公安隊伍的移交，鐵路總公司等企業(yè)無論如何都不能再擁有警察權(quán)。利用河南交通優(yōu)勢，增強地方駕馭交通及地方區(qū)域治理的能力，在中原地區(qū)形成優(yōu)勢，為國家整體改革積累經(jīng)驗。

結(jié)合河南現(xiàn)有優(yōu)勢及國家發(fā)展戰(zhàn)略在河南的區(qū)域布局，目前可以結(jié)合國家知識產(chǎn)權(quán)專利審查中心在河南的布局，在鄭州龍子湖或航空港區(qū)成立河南知識產(chǎn)權(quán)法院1所。結(jié)合南水北調(diào)、國家國土空間功能分區(qū)布局以及將來的碳排放權(quán)交易、水權(quán)交易，探索成立國土安全（統(tǒng)管生態(tài)、環(huán)保、水利、森林、礦產(chǎn)）法院，管轄環(huán)境資源、礦產(chǎn)、林地、水利用地等國土資源一體化管理領(lǐng)域的案件，可以考慮交通、生態(tài)區(qū)域、流域等因素，在南陽、漯河、開封各設(shè)立1所中級法院專屬管轄。繼續(xù)發(fā)揮河南在全國司法改革中的領(lǐng)先作用，讓司法體制改革的紅利引領(lǐng)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、服務(wù)經(jīng)濟建設(shè)，充分發(fā)揮司法系統(tǒng)整體功能保障發(fā)展成果的作用，綜合發(fā)揮河南的示范引領(lǐng)和國家戰(zhàn)略區(qū)域功能作用。

四、利用河南省自身資源，完善地方立法，為改革“于法有據(jù)”奠定制度基礎(chǔ)

結(jié)合河南省省情，因地制宜地發(fā)揮河南省地方創(chuàng)新和積極能動性，發(fā)揮地方立法的靈活性，在關(guān)鍵重點領(lǐng)域先行先試，