劉鐵男落馬：審批權(quán)濫用與政策性腐敗

方仁

2015年1月1日，經(jīng)過一個(gè)月試運(yùn)行，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“國(guó)家發(fā)改委”）政務(wù)服務(wù)大廳正式投入運(yùn)行，過去分散在各個(gè)業(yè)務(wù)司局的13項(xiàng)行政許可、6項(xiàng)國(guó)家能源局行政審批事項(xiàng)等全部納入政務(wù)服務(wù)大廳受理。

如果說(shuō)國(guó)家發(fā)改委簡(jiǎn)政放權(quán)的改革措施，是中央通過大力反腐推進(jìn)深化改革的重要步驟。那么國(guó)家發(fā)改委原副主任、國(guó)家能源局原局長(zhǎng)劉鐵男受賄案無(wú)疑是揭開發(fā)改委腐敗窩案的第一張“多米諾骨牌”。

2014年12月10日，河北省廊坊市中級(jí)法院對(duì)劉鐵男受賄案作出一審宣判，對(duì)劉鐵男以受賄罪判處無(wú)期徒刑，剝奪政治權(quán)利終身，并處沒收個(gè)人全部財(cái)產(chǎn)。

“掩耳盜鈴”的斂財(cái)模式

2012年12月6日，時(shí)任《財(cái)經(jīng)》雜志副主編的羅昌平，連發(fā)三條微博實(shí)名舉報(bào)劉鐵男涉嫌偽造學(xué)歷、與商人勾結(jié)巨額騙貸，包養(yǎng)情婦等問題，頓時(shí)引起軒然大波，在公眾中被傳得沸沸揚(yáng)揚(yáng)。舉報(bào)當(dāng)日，身在國(guó)外的劉鐵男通過國(guó)家能源局新聞發(fā)言人向媒體表示，舉報(bào)內(nèi)容純屬造謠，正準(zhǔn)備報(bào)警。

其實(shí)，早在2012年5月，國(guó)家發(fā)改委部分部級(jí)退休官員，在獲取劉鐵男涉嫌貪腐的部分證據(jù)后，已向中紀(jì)委實(shí)名舉報(bào)，而中紀(jì)委對(duì)劉鐵男的調(diào)查已經(jīng)啟動(dòng)。2013年5月11日，中紀(jì)委對(duì)劉鐵男嚴(yán)重違紀(jì)違法問題立案檢查。2013年7月19日，中紀(jì)委將劉鐵男案移交檢察機(jī)關(guān)。

2013年8月8日，最高人民檢察院依法決定對(duì)劉鐵男立案?jìng)刹椴⒉扇?qiáng)制措施。

在接受調(diào)查的過程中，劉鐵男一直認(rèn)為本人并沒有直接拿錢，所以不能構(gòu)成受賄。

事實(shí)上，劉鐵男在接受南山集團(tuán)董事長(zhǎng)宋作文、寧波中金石化有限公司董事長(zhǎng)孫永根、北京華通偉業(yè)汽車銷售服務(wù)有限公司實(shí)際控制人張愛彬、浙江恒逸集團(tuán)有限公司董事長(zhǎng)邱建林等人的行賄時(shí)，為自己設(shè)置了一種“掩耳盜鈴”的斂財(cái)模式，即行賄人與其子劉德成的金錢往來(lái)，大的方向他清楚，但細(xì)節(jié)上他不參與，更反感對(duì)方跟他講。他始終在規(guī)避法律，極力撇清自己。劉鐵男形象地總結(jié)了自己采取的這種模式就是把腦袋埋在沙子里，身子還暴露在外面的“鴕鳥政策”。

濫用審批權(quán)的清單

在發(fā)改委這樣的國(guó)家權(quán)力核心部門一干就是三十年，劉鐵男所面臨的誘惑是巨大的。

根據(jù)第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議批準(zhǔn)的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案和《國(guó)務(wù)院關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》，國(guó)家發(fā)改委擁有十五項(xiàng)主要職責(zé)，除了制訂重大經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性的政策，其中涉及資金最大的就是第五條“承擔(dān)規(guī)劃重大建設(shè)項(xiàng)目和生產(chǎn)力布局的責(zé)任，擬訂全社會(huì)固定資產(chǎn)投資總規(guī)模和投資結(jié)構(gòu)的調(diào)控目標(biāo)、政策及措施，銜接平衡需要安排中央政府投資和涉及重大建設(shè)項(xiàng)目的專項(xiàng)規(guī)劃。安排中央財(cái)政性建設(shè)資金，按國(guó)務(wù)院規(guī)定權(quán)限審批、核準(zhǔn)、審核重大建設(shè)項(xiàng)目、重大外資項(xiàng)目、境外資源開發(fā)類重大投資項(xiàng)目和大額用匯投資項(xiàng)目?！边@些描述的核心就是“審批”二字。

按照國(guó)家發(fā)改委網(wǎng)站公開公布行政審批事項(xiàng)目錄，國(guó)家發(fā)改委的審批事項(xiàng)一共包括境內(nèi)外資銀行外債借款規(guī)模審批、中央投資項(xiàng)目招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)資格認(rèn)定、固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目節(jié)能評(píng)估和審查等26大項(xiàng)目，其中第12類“企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體等投資建設(shè)的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)”這一項(xiàng)目的子項(xiàng)目最多，包括35個(gè)子項(xiàng)目，正屬于劉鐵男長(zhǎng)期擔(dān)任司長(zhǎng)的工業(yè)司的審批范圍。

劉鐵男案的判決書顯示，濫用審批權(quán)，幫助行賄人所在企業(yè)相關(guān)項(xiàng)目通過備案或者核準(zhǔn)，也正是劉鐵男受賄案中最核心的犯罪事實(shí)。

劉鐵男的首次受賄發(fā)生在2002年上半年，當(dāng)時(shí)正擔(dān)任國(guó)家計(jì)委（國(guó)家發(fā)改委前身）產(chǎn)業(yè)發(fā)展司司長(zhǎng)的劉鐵男，接受南山集團(tuán)董事長(zhǎng)宋作文的請(qǐng)托，為南山集團(tuán)新型鋁合金項(xiàng)目通過國(guó)家計(jì)委備案提供了幫助。2002年上半年和2003年8月，劉鐵男分別兩次收受宋作文給予的人民幣共計(jì)4萬(wàn)元。

劉鐵男插手的第二次項(xiàng)目審批是一個(gè)PX（對(duì)二甲苯）項(xiàng)目。2005年4月至7月，中金石化公司年產(chǎn)70萬(wàn)噸PX項(xiàng)目報(bào)國(guó)家發(fā)改委核準(zhǔn)，該公司董事長(zhǎng)孫永根請(qǐng)時(shí)任國(guó)家發(fā)改委工業(yè)司司長(zhǎng)的劉鐵男予以關(guān)照。同年7月，經(jīng)劉鐵男同意，該項(xiàng)目通過了工業(yè)司的審核。幾個(gè)月后，孫永根出資人民幣33萬(wàn)元為劉鐵男之子劉德成購(gòu)買尼桑牌天籟轎車一輛。然而，這個(gè)PX項(xiàng)目因?yàn)槠渌蜃罱K未能通過國(guó)家發(fā)改委核準(zhǔn)，劉鐵男要求劉德成退還車輛，但孫永根為維持與劉鐵男的關(guān)系未同意收回，劉鐵男默許劉德成繼續(xù)占有、使用該車，直至案發(fā)。

2003年至2011年，劉鐵男一路仕途暢通，已經(jīng)升任國(guó)家發(fā)改委副主任，權(quán)力也更大。此期間，他為廣汽集團(tuán)廣汽豐田整車及發(fā)動(dòng)機(jī)等項(xiàng)目通過國(guó)家發(fā)改委核準(zhǔn)審批提供了幫助。應(yīng)劉鐵男的要求，2007年6月至2012年12月，廣汽集團(tuán)將劉德成安排在集團(tuán)下屬的廣州駿威企業(yè)發(fā)展有限公司工作，并專門為其設(shè)立廣州駿威企業(yè)發(fā)展有限公司駐北京代表一職。在此期間，劉德成未實(shí)際到崗上班，掛名領(lǐng)取薪金共計(jì)人民幣121萬(wàn)余元。

劉鐵男最大的一筆受賄源于審批PTA（PTA是對(duì)苯二甲酸乙二醇酯，是生產(chǎn)化纖、滌綸、涂料等的原料）項(xiàng)目。2006年6月至2011年8月，劉鐵男接受浙江恒逸集團(tuán)有限公司董事長(zhǎng)邱建林的請(qǐng)托，為恒逸集團(tuán)出資成立的浙江逸盛石化有限公司、海南逸盛石化有限公司的相關(guān)PTA項(xiàng)目通過國(guó)家發(fā)改委審批和獲準(zhǔn)開展前期工作提供了幫助。劉鐵男收受邱建林給予的財(cái)物共計(jì)價(jià)值人民幣1649萬(wàn)余元，其中包括一輛保時(shí)捷卡雷拉牌轎車和位于北京市御湯山的一棟別墅。

新型鋁合金項(xiàng)目、PX項(xiàng)目、PTA項(xiàng)目……這些對(duì)普通人來(lái)說(shuō)可能有點(diǎn)陌生的工業(yè)名詞，大都是用于工業(yè)生產(chǎn)的支柱性原材料，還經(jīng)常附帶有環(huán)境污染等問題，涉及國(guó)家經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略整體布局和重大項(xiàng)目專項(xiàng)規(guī)劃。劉鐵男的審批筆觸之重可見一斑。

庭審控辯雙方四大爭(zhēng)議焦點(diǎn)

最高檢對(duì)劉鐵男受賄案?jìng)刹榻K結(jié)后，依法指定管轄，將案件移送河北省廊坊市檢察院審查起訴。 2014年6月23日，廊坊市檢察院依法對(duì)劉鐵男涉嫌受賄案向廊坊市中級(jí)法院提起公訴，指控劉鐵男涉嫌收受財(cái)物，共計(jì)價(jià)值人民幣3558萬(wàn)余元。

2014年9月24日，廊坊市中級(jí)法院一審開庭審理了劉鐵男受賄案，并對(duì)庭審全程進(jìn)行了微博直播，一些庭審細(xì)節(jié)由此曝光。

庭審中控辯雙方爭(zhēng)議的焦點(diǎn)主要有四個(gè)方面：一是劉德成收受孫永根天籟轎車的過程中，劉鐵男是否具有受賄的主觀故意;二是張愛彬出資注冊(cè)4S店并送給劉德成30%股份，又向其支付1000萬(wàn)元回購(gòu)股份的行賄主體和數(shù)額問題;三是收受行賄人邱建林1549萬(wàn)余元中的炒股收益應(yīng)否計(jì)入受賄數(shù)額;四是劉德成掛名領(lǐng)取廣州駿威企業(yè)發(fā)展有限公司薪金的121萬(wàn)余元能否認(rèn)定為劉鐵男的受賄問題。

法庭在調(diào)查被告人劉鐵男收受張愛彬1000萬(wàn)元賄賂款的犯罪事實(shí)中，公訴人緊緊圍繞劉鐵男明知?jiǎng)⒌鲁珊蛷垚郾蚝匣锝?jīng)營(yíng)4S店既未出資也未實(shí)際參與經(jīng)營(yíng)管理、劉德成卻在退出股份時(shí)得到了1000萬(wàn)元的事實(shí)進(jìn)行詢問，證實(shí)了劉鐵男在主觀上具有明確的受賄故意。

針對(duì)收受張愛彬的行賄數(shù)額，辯護(hù)人認(rèn)為應(yīng)當(dāng)以張愛彬出資注冊(cè)4S店注冊(cè)資金數(shù)額的30%認(rèn)定。公訴人則表示，1000萬(wàn)元受賄數(shù)額的最終確定，與最初的注冊(cè)資金數(shù)額無(wú)關(guān)，與約定的劉德成所占股份比例無(wú)關(guān)，是張愛彬與劉德成最終協(xié)商的結(jié)果，是張愛彬?yàn)榈玫?S店指標(biāo)而實(shí)際支付的好處費(fèi)。公訴人緊緊圍繞劉德成、張愛彬、陸志峰的證言及劉鐵男的供述等證據(jù)加以證明，供證相互吻合，同時(shí)指出辯護(hù)人的辯點(diǎn)沒有任何證據(jù)予以支持，使答辯十分有力。

針對(duì)辯護(hù)人提出劉德成掛名領(lǐng)薪不構(gòu)成犯罪的觀點(diǎn)，法庭上公訴人引用了劉鐵男的一段供述：“劉德成回北京后，基本上沒上過班，在那兒白拿工資。有時(shí)候我給劉德成打電話，他不是在家就是在別的地方，都沒有上班?！睆膭㈣F男對(duì)劉德成領(lǐng)取薪酬接受的主觀故意，對(duì)劉德成是否實(shí)際到崗上班和實(shí)際工作情況的明知，證實(shí)劉鐵男對(duì)于劉德成“掛名”是知情的，充分辯駁了辯護(hù)人的觀點(diǎn)。

監(jiān)督制約不到位導(dǎo)致濫用審批權(quán)

究竟是什么讓劉鐵男走上違法犯罪的道路，從一名高級(jí)干部蛻變?yōu)殡A下囚？

劉鐵男從一名普通工人，成長(zhǎng)為部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，有過輝煌的昨天。然而，隨著職務(wù)的變化，卻放松了世界觀、人生觀、價(jià)值觀的改造，在黨和國(guó)家保持懲治腐敗犯罪的高壓態(tài)勢(shì)下，仍然利用職權(quán)收受賄賂，進(jìn)行權(quán)錢交易，步入犯罪泥潭而不能自拔。正如劉鐵男自己所說(shuō)：“我的權(quán)力是國(guó)家給的人民給的，作為國(guó)家公職人員應(yīng)該心無(wú)旁騖。我放松了對(duì)自己的要求，對(duì)財(cái)富貪欲沒有控制，最后一發(fā)不可控制，突破了道德法律底線?！?/p>

“發(fā)改委、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部、科技部、工業(yè)和信息化部、商務(wù)部都是政策性轉(zhuǎn)移支付的主要部門，而這些部門每年轉(zhuǎn)移支付資金的審批額度少則數(shù)千萬(wàn)，多則幾十億元，其中絕大部分要經(jīng)過各個(gè)部委的司、局、處負(fù)責(zé)人審批，在項(xiàng)目和資金審批的過程中，容易衍生出各種各樣的腐敗現(xiàn)象。”中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)廉政研究院院長(zhǎng)喬新生說(shuō)。

在專家們看來(lái)，劉鐵男涉及四個(gè)項(xiàng)目都與國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策和重大項(xiàng)目規(guī)劃密不可分，這些政策在落實(shí)過程中出現(xiàn)的腐敗問題屬于政策性腐敗的一個(gè)部分。

而劉鐵男本人似乎也認(rèn)識(shí)到了這一點(diǎn)。該案判決書中提到，在中紀(jì)委對(duì)其立案調(diào)查期間，他曾提交《關(guān)于發(fā)改委系統(tǒng)項(xiàng)目審批環(huán)節(jié)防范腐敗問題的若干建議》，試圖為自己辯解。但這個(gè)建議，顯然劉鐵男本身都沒有執(zhí)行到位，遑論國(guó)家發(fā)改委的其他工作人員。

2014年10月31日，最高檢召開新聞發(fā)布會(huì)，最高檢反貪總局局長(zhǎng)徐進(jìn)輝介紹說(shuō)，今年以來(lái)檢察機(jī)關(guān)依法立案查辦了一批國(guó)家發(fā)改委工作人員利用職權(quán)受賄犯罪案件，截至目前共立案查辦11案11人，其中包括：國(guó)家能源局副局長(zhǎng)、新能源司司長(zhǎng)、核電司司長(zhǎng)、電力司副司長(zhǎng)、煤炭司副司長(zhǎng)、價(jià)格司原司長(zhǎng)、現(xiàn)任司長(zhǎng)、副司長(zhǎng)、副巡視員等。

盡管這些案件因尚處于偵查階段沒有被披露詳情，但上述人士的共同特征就是“依靠國(guó)家政策，手握審批大權(quán)”。

檢察機(jī)關(guān)公訴意見書指出，監(jiān)督制約權(quán)力機(jī)制不到位，是劉鐵男違法犯罪的客觀因素。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革和完善的進(jìn)程中，一些監(jiān)管措施的缺失與制度落實(shí)之間的反差，致使某些行業(yè)領(lǐng)域或工作環(huán)節(jié)出現(xiàn)了監(jiān)管上的“斷裂”或“真空”，由于劉鐵男未能將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的“籠子”里，而導(dǎo)致權(quán)力被濫用。