做實(shí)“重大事項(xiàng)決定權(quán)”

陳波 潘利軍

重大事項(xiàng)決定權(quán)是憲法和法律賦予地方各級人大及其常委會的一項(xiàng)重要職權(quán)。然而，在實(shí)踐中，重大事項(xiàng)決定權(quán)存在使用頻率低、使用效果差，甚至長期被“束之高閣”的現(xiàn)象。

黨的十八大以來，各地逐漸達(dá)成對行使重大事項(xiàng)決定權(quán)重要性的認(rèn)識。在浙江，各級地方人大在行使重大事項(xiàng)決定權(quán)方面不斷探索、實(shí)踐。建德市人大探索單一事項(xiàng)票決與重大事項(xiàng)清單形成點(diǎn)面結(jié)合的制度體系，提升決定權(quán)質(zhì)量。柯橋區(qū)人大把決定權(quán)與監(jiān)督權(quán)結(jié)合，強(qiáng)化決議決定的剛性與效力……浙江基層人大做實(shí)重大事項(xiàng)決定權(quán)的實(shí)踐，讓人大“腰桿”真正硬朗了起來。

討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)重大事項(xiàng)，是憲法和法律賦予人大的一項(xiàng)重要職權(quán)，其與立法權(quán)、人事任免權(quán)、監(jiān)督權(quán)共同組成了人大的職權(quán)“譜系”。

人大決定權(quán)不斷脫“虛”入“實(shí)”

黨的十八大強(qiáng)調(diào)：“支持人大及其常委會充分發(fā)揮國家權(quán)力機(jī)關(guān)作用，依法行使立法、監(jiān)督、決定、任免等職權(quán)?！秉h的十八屆三中全會進(jìn)一步指明：“健全人大討論、決定重大事項(xiàng)制度，各級政府重大決策出臺前向本級人大報(bào)告?！边@為人大有效行使重大事項(xiàng)決定權(quán)，注入了新能量。

重大事項(xiàng)決定權(quán)被譽(yù)為是“最具權(quán)力機(jī)關(guān)性質(zhì)的權(quán)力”，是最具法律權(quán)威的決策形式。然而長期以來，卻存在著“使用頻率低、使用范圍窄、使用意愿弱、使用效果差”等問題。

山東省委黨校2013年做過一次問卷調(diào)查，在監(jiān)督權(quán)、重大事項(xiàng)決定權(quán)、人事任免權(quán)中，哪一項(xiàng)落實(shí)得最好？68%的人認(rèn)為是監(jiān)督權(quán)，21%的人認(rèn)為是人事任免權(quán)，只有11%的人認(rèn)為是重大事項(xiàng)決定權(quán)。哪項(xiàng)職權(quán)落實(shí)得最差？63%的人選擇了重大事項(xiàng)決定權(quán)。

各地人大及其常委會行使決定權(quán)，也主要局限在審查和批準(zhǔn)“一府兩院”報(bào)告、本行政區(qū)域國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃、審查和批準(zhǔn)本級決算等事項(xiàng)，屬于“常規(guī)動作”，其程序意義遠(yuǎn)大于實(shí)體意義。

杭州市人大常委會辦公廳撰寫的《杭州市人大及其常委會行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的實(shí)踐與思考》顯示，該市人大及其常委會近三屆以來所作的133項(xiàng)決議決定中，除修改法規(guī)決定35項(xiàng)外，實(shí)體性的決議決定只有17項(xiàng)，僅占17.34%；而程序性的決議決定有81項(xiàng)，占了82.65%。

黨的十八大報(bào)告指出，“凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽取群眾意見?！秉h的十八屆三中全會進(jìn)一步指明：“健全人大討論、決定重大事項(xiàng)制度，各級政府重大決策出臺前向本級人大報(bào)告。”這成為新形勢下“激活”重大事項(xiàng)決定權(quán)的“引擎”，各地在重大事項(xiàng)決定權(quán)的理論探討和實(shí)踐探索隨之跟進(jìn)。

2014年7月，廣西壯族自治區(qū)十二屆人大常委會第十一次會議審議通過修訂后的討論決定重大事項(xiàng)的規(guī)定。規(guī)定新增、完善、細(xì)化了許多內(nèi)容，條文也從原來12條增加到19條?！稄V西日報(bào)》發(fā)表《更好地履行重大事項(xiàng)決定權(quán)》文章指出，“修訂后的規(guī)定，是黨的十八大召開以來省級人大出臺的第一部有關(guān)人大討論決定重大事項(xiàng)制度的地方性法規(guī)?！?/p>

2015年6月25日至26日，浙江省人大工作研究會在義烏召開理論研討會，就“新形勢下地方各級人大及其常委會討論決定重大事項(xiàng)與推動重大決策科學(xué)化民主化法治化”主題展開討論。

與之前程序性決議決定多于實(shí)體性相比，各地人大近年來行使決定權(quán)的內(nèi)容，也不斷由“虛”向“實(shí)”演化。

2013年新春伊始，一場黃浦江漂浮死豬事件，把浙江的生豬養(yǎng)殖業(yè)推到輿論的風(fēng)口浪尖。針對黃浦江死豬事件及浙江各地陸續(xù)出現(xiàn)的一些村民因不滿村里生豬養(yǎng)殖污染環(huán)境而上訪，浙江省人大常委會積極作出回應(yīng)：決定啟用重大事項(xiàng)決定權(quán)，迅速制止畜禽養(yǎng)殖業(yè)無序發(fā)展造成的環(huán)境污染。

2013年5月29日，畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染防治促進(jìn)畜牧業(yè)轉(zhuǎn)型升級的決定審議通過。一時間，各大媒體紛紛予以報(bào)道，對浙江省人大常委會行使決定權(quán)回應(yīng)社會關(guān)切的做法給予好評。

經(jīng)梳理不難發(fā)現(xiàn)，與浙江一樣，對于涉及地方改革發(fā)展穩(wěn)定和人民群眾普遍關(guān)心的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，越來越多的地方人大及其常委會，正主動通過作出相關(guān)決議決定的方式來回應(yīng)。

2014年5月至7月，江西省人大常委會在開展《江西省濕地保護(hù)條例》執(zhí)法檢查時發(fā)現(xiàn)，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，一些地方填埋、破壞城區(qū)濕地的現(xiàn)象較為嚴(yán)重，直接影響到城市最基本的飲用水安全和生態(tài)安全。

為此，該省人大常委會作出《關(guān)于加強(qiáng)城市規(guī)劃區(qū)濕地保護(hù)的決議》。針對侵占、填埋城區(qū)濕地的突出問題，決議明確要求“面積8公頃以上的城區(qū)濕地應(yīng)當(dāng)納入省重要濕地名錄；沒有列入省重要濕地名錄的城區(qū)濕地，市、縣、區(qū)人民政府要采取有力措施加強(qiáng)保護(hù)”。

2015年2月1日，湖北省第十二屆人民代表大會第三次會議表決通過了《關(guān)于農(nóng)作物秸稈露天禁燒和綜合利用的決定》。決定提出：自2015年5月1日起，湖北省行政區(qū)域內(nèi)禁止露天焚燒秸稈；到2020年，全省秸稈綜合利用率力爭達(dá)95%以上，建成較為完備的秸稈收集儲運(yùn)體系。

以省人民代表大會決定的形式部署禁燒秸稈工作，這在全國尚屬首次。這同樣是湖北省人民代表大會行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的一次成功實(shí)踐。

三大因素成決定權(quán)“沉睡”掣肘

其實(shí)，從人民代表大會制度建立的那一天起，決定重大事項(xiàng)就是各級國家權(quán)力機(jī)關(guān)重要的法定職權(quán)。

1954年9月15日，劉少奇同志在作《關(guān)于中華人民共和國憲法草案的報(bào)告》時指出：人民代表大會制度既規(guī)定為國家的根本政治制度，一切重大問題就都應(yīng)經(jīng)過人民代表大會討論，并作出決定。新中國首部憲法在確立人民代表大會的職權(quán)內(nèi)容時，明確規(guī)定全國人大常委會除立法、人事任免、監(jiān)督權(quán)之外的10項(xiàng)決定權(quán)。

那為什么重大事項(xiàng)決定權(quán)會長期處于“沉睡”狀態(tài)呢？

“實(shí)踐中，存在一些錯誤認(rèn)識和不必要的顧慮?！薄肚笫恰冯s志社政治編輯部的易賽鍵撰文認(rèn)為，認(rèn)識不到位是重要的主觀原因。

“在‘誰說了算’的問題上，有不少同志存在‘行使重大事項(xiàng)決定權(quán)會被認(rèn)為是挑戰(zhàn)黨委和政府的權(quán)威’的顧慮。在重大事項(xiàng)決定權(quán)的認(rèn)識上，往往是‘我要決定的少，要我決定的多’、‘主動決定的少，被動決定的多’?！币踪愭I文章說。

在山東省委黨校的問卷調(diào)查中，對于影響重大事項(xiàng)決定權(quán)行使的最大因素，50%的人認(rèn)為是重大事項(xiàng)決定權(quán)的設(shè)置，39%認(rèn)為是黨委和人大的關(guān)系，7%的人認(rèn)為是委員的專業(yè)化程度。

“可以說，這些年來，在理論研究和工作實(shí)踐兩個層面，對影響重大事項(xiàng)決定權(quán)充分有效行使的主要阻礙，各方比較認(rèn)可的主要有體制影響、法律規(guī)范、自身原因等?！痹凇吨卮笫马?xiàng)決定權(quán)：邊界和路徑的求索》一文中，作者戴志華分析道。

戴志華認(rèn)為，在地方治理中，黨委決定、政府執(zhí)行或者黨政共同決定地方重大事項(xiàng)仍是基本的權(quán)力運(yùn)行模式。這是重大事項(xiàng)決定權(quán)形同虛設(shè)的根本原因。

“重大事項(xiàng)決定權(quán)是地方人大常委會的重要職權(quán)，但現(xiàn)實(shí)是決定權(quán)很少在工作報(bào)告中提及?！痹?013年 3月的全國人代會期間，全國人大代表、廣州市人大常委會主任張桂芳在審議發(fā)言時認(rèn)為，決定權(quán)的行使之所以成為地方人大常委會履職的薄弱環(huán)節(jié)，其主要原因在于缺乏像立法法、監(jiān)督法那樣的法律規(guī)定和明確的操作范圍。

在《重大事項(xiàng)決定權(quán)：邊界和路徑的求索》一文中，戴志華同樣指出，雖然地方組織法列舉縣級以上的地方各級人大和常委會可以“討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族等工作的重大事項(xiàng)”，并且當(dāng)前已有28個省級人大及其常委會出臺關(guān)于行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的地方性法規(guī)。但綜觀法律法規(guī)，沒有對“重大事項(xiàng)”進(jìn)行明確的層級界定，也沒有完整設(shè)置討論、決定重大事項(xiàng)的程序和機(jī)制。戴志華認(rèn)為，這是重大事項(xiàng)決定權(quán)淪為“軟權(quán)力”的重要原因。

“另外，由于地方各級人大建設(shè)滯后，專業(yè)人才缺乏，工作力量不足，難以對本行政區(qū)域內(nèi)重大事項(xiàng)進(jìn)行科學(xué)、深入的預(yù)研究，討論、決定重大事項(xiàng)時往往是‘急就章’，或是對‘一府兩院’提交文本進(jìn)行簡單審議，并且大多滿足于作出決定，缺少狠抓落實(shí)的工作韌勁和制度保障。這也是重大事項(xiàng)決定質(zhì)量不高的直接原因?！贝髦救A分析。

實(shí)踐中，各地對于如何將人大的決定貫徹執(zhí)行下去、如何對決定的執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督缺乏必要的制度設(shè)計(jì)。雖然從法律的角度看，人大討論決定重大事項(xiàng)具有一定的強(qiáng)制性，如果“一府兩院”不及時報(bào)告重大事項(xiàng)或不認(rèn)真執(zhí)行人大的決議決定，人大可以依法進(jìn)行詢問、質(zhì)詢或組織特定問題調(diào)查委員會進(jìn)行調(diào)查，但在現(xiàn)實(shí)中，很少有地方人大運(yùn)用這些剛性手段。長此以往，人們將人大的決定當(dāng)作“一紙空文”。

以權(quán)力清單促“常態(tài)化”行權(quán)

問題的存在，并不意味著裹足不前。就目前觀察而言，全國各地人大始終在不懈努力，正逐步推動重大事項(xiàng)決定權(quán)向制度設(shè)計(jì)的初衷靠攏。

有研究者統(tǒng)計(jì)，自2009年以來，至少已有重慶（2009年3月）、山東（2010年9月）、遼寧（2010年9月）、廣西（2014年7月）、河南（2014年12月）等地對討論決定重大事項(xiàng)法規(guī)作了修改。

2015年8月3日，《安徽省人民代表大會常務(wù)委員會討論、決定重大事項(xiàng)的規(guī)定（修訂草案修改四稿征求意見稿）》全文公布，向社會公開征求修改意見、建議。

依法、有效、常態(tài)化行使決定權(quán)，必然要界定“重大事項(xiàng)”范疇。盡管憲法和相關(guān)法律對其有闡釋，但是喻其“粗枝大葉”并不為過。

一些學(xué)者坦陳，試圖對重大事項(xiàng)內(nèi)涵和外延作出確定性規(guī)定，在短時間內(nèi)還難做到，但是對于重大事項(xiàng)的原則性認(rèn)同，已為具體選擇提供了判斷基礎(chǔ)，這就是在宏觀層面對“重大事項(xiàng)”的確認(rèn)，要把握“合法原則、大事原則、群眾原則、實(shí)際原則”。

另有一些學(xué)者建言，在一些具體的事項(xiàng)上，可以通過人口占比和金額占比這兩個維度來界定重大事項(xiàng)，即該事項(xiàng)涉及的人口占本行政區(qū)域內(nèi)人口達(dá)到一定比例，或是該事項(xiàng)涉及的金額占本行政區(qū)域GDP達(dá)到一定比例，即可被認(rèn)定為重大事項(xiàng)。

這種量化的方法，頗具操作性，在地方人大實(shí)踐中已有運(yùn)用。麗水市松陽縣規(guī)定，縣本級財(cái)政資金及政府舉債總投資超過3000萬元以上的重大投資項(xiàng)目，縣政府必須編制年度計(jì)劃，接受人大及其常委會監(jiān)督；云和縣也明確，計(jì)劃變更、預(yù)算調(diào)整以及新增政府性資金投入在1000萬元以上的項(xiàng)目，都由人大決定。

2015年開始，凡政府性資金投入超過5000萬元（含5000萬元）的重大項(xiàng)目的確定及實(shí)施中的重要情況都需上報(bào)區(qū)人大常委會討論決定，這是臺州市路橋區(qū)著力推行人大重大事項(xiàng)決定權(quán)落實(shí)的具體措施之一。

“政府曬出權(quán)力，推進(jìn)權(quán)力清單，人大及其常委會依法依程序開展工作，各項(xiàng)職權(quán)也應(yīng)‘清單化’?！?在2015年3月的全國人代會上，全國人大代表、杭州市人大常委會主任王金財(cái)在審議全國人大常委會工作報(bào)告時表示。

王金財(cái)認(rèn)為，人大及其常委會有“四權(quán)”，但目前來看，立法、監(jiān)督有明確的專門法律，人事任免工作也有清晰明確的界定和嚴(yán)格操作程序。但是討論決定重大事項(xiàng)，既沒有明確的法律界定和規(guī)范，也缺乏嚴(yán)格操作程序，這已影響重大事項(xiàng)決定權(quán)的有效行使。

“探索建立地方人大常委會討論決定重大事項(xiàng)清單，就是對人大常委會討論決定重大事項(xiàng)的范圍邊界、運(yùn)行程序作出規(guī)定，規(guī)范和明確重大事項(xiàng)決定權(quán)運(yùn)行的環(huán)節(jié)、過程、責(zé)任，做到可執(zhí)行、可考核、可問責(zé)，并向社會公開?！蓖踅鹭?cái)說，從某種意義上講，這就是人大常委會行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的“權(quán)力清單”。

“建議全國人大常委會指導(dǎo)地方人大進(jìn)一步行使好重大事項(xiàng)決定權(quán)；建議把重大事項(xiàng)清單建立和落實(shí)情況作為地方法制建設(shè)考核的一項(xiàng)內(nèi)容?！蓖踅鹭?cái)說。

決定的生命力在于實(shí)施，決定的權(quán)威也在于實(shí)施?！耙坏χ卮笫马?xiàng)作出決定，必須最大限度避免‘重決定、輕執(zhí)行’的狀況，敢于對不執(zhí)行或者不認(rèn)真執(zhí)行決定的動真碰硬，確保決定得到有效落實(shí)。”一些地方人大工作者如此呼吁。

攝影 蔡榮章