農(nóng)地有序流轉(zhuǎn)的實(shí)踐難題

李北方

大量外出打工的農(nóng)民不會(huì)任由土地拋荒，所以必定會(huì)把土地在村社內(nèi)部進(jìn)行流轉(zhuǎn)。

2014年底，中辦、國(guó)辦印發(fā)了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），在堅(jiān)持家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制不動(dòng)搖的前提下，提出了“引導(dǎo)農(nóng)村土地（承包耕地）有序流轉(zhuǎn)、發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)”的目標(biāo)?！兑庖?jiàn)》的出臺(tái)標(biāo)志著農(nóng)地流轉(zhuǎn)將要進(jìn)入新的階段，但在實(shí)踐中如何回應(yīng)這一重要改革議題的現(xiàn)實(shí)要求，則還須厘清。

農(nóng)業(yè)部部長(zhǎng)韓長(zhǎng)賦就《意見(jiàn)》的出臺(tái)接受記者采訪說(shuō)，《意見(jiàn)》是我國(guó)土地制度改革的重大制度創(chuàng)新、理論創(chuàng)新和實(shí)踐創(chuàng)新。他的理由是，此前農(nóng)地領(lǐng)域只有土地集體所有權(quán)與農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的“兩權(quán)分置”，《意見(jiàn)》則提出了土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的“三權(quán)分置”。

“三權(quán)分置”早就在實(shí)踐中長(zhǎng)時(shí)間存在了，從農(nóng)村向城市的大規(guī)模勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移持續(xù)了多長(zhǎng)時(shí)間，農(nóng)地的“三權(quán)分置”實(shí)踐就已經(jīng)存在了多長(zhǎng)時(shí)間。道理很簡(jiǎn)單，大量外出打工的農(nóng)民不會(huì)任由土地拋荒，所以必定會(huì)把土地在村社內(nèi)部進(jìn)行流轉(zhuǎn)。

自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)在熟人間進(jìn)行，大體上有以下幾個(gè)特點(diǎn)：一是租金低，相當(dāng)多的情況下是流轉(zhuǎn)方拿了國(guó)家補(bǔ)貼之后就不再收取租金;二是流轉(zhuǎn)期的約定靈活，打工不順，可以隨時(shí)回家把土地收回來(lái)接著種;三是原本種什么流轉(zhuǎn)后還種什么，使用上沒(méi)有重大變化。

這種土地流轉(zhuǎn)是適應(yīng)當(dāng)前中國(guó)的實(shí)際情況的。中國(guó)的城市化率百分之四十幾的統(tǒng)計(jì)數(shù)字，其統(tǒng)計(jì)口徑是把2億多農(nóng)民工也算作城市人口計(jì)算出來(lái)的，但他們根本沒(méi)完成進(jìn)城的過(guò)程，勞動(dòng)力再生產(chǎn)還嚴(yán)重依賴農(nóng)村。

2008年危機(jī)到來(lái)之后，中國(guó)出現(xiàn)了一波農(nóng)民工失業(yè)潮，數(shù)千萬(wàn)打工者被迫離開(kāi)工廠。換到任何一個(gè)國(guó)家，這都將是一個(gè)重大的社會(huì)問(wèn)題，但在中國(guó)，問(wèn)題化解于無(wú)形之中了。奧秘就在于特殊的土地制度，數(shù)千萬(wàn)從工廠失業(yè)的農(nóng)民工不需要徘徊在街頭，而是回家種地，等形勢(shì)好了再出來(lái)。

這樣的制度，我們不能說(shuō)它是好的，但要說(shuō)它是最不壞的，可以防止更糟糕的情況發(fā)生。

現(xiàn)在是改變這一制度構(gòu)架的時(shí)候了嗎？國(guó)家引導(dǎo)農(nóng)地向家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)大戶、龍頭企業(yè)等“新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體”匯集，數(shù)年后農(nóng)村經(jīng)營(yíng)格局必定發(fā)生了質(zhì)的變化，如果那時(shí)宏觀經(jīng)濟(jì)再次波動(dòng)（這是非?？赡艿模?，大批農(nóng)民工失業(yè)，怎么辦？

我們擔(dān)心的是，土地流轉(zhuǎn)之后，如果未來(lái)失業(yè)回家的農(nóng)民工再無(wú)法拿回土地，回到原來(lái)的生活軌道，即便土地流轉(zhuǎn)的租金可以支持他們不至于被餓死，那他們也將成為無(wú)所事事的人。

可見(jiàn)，《意見(jiàn)》所提出的目標(biāo)是正確的，農(nóng)村土地確實(shí)存在過(guò)于細(xì)碎，需要規(guī)模經(jīng)營(yíng)等問(wèn)題，但解決這些問(wèn)題應(yīng)該首先解決進(jìn)城農(nóng)民工在城市真正落腳的問(wèn)題。只有農(nóng)民工真正融入城市，退休了也無(wú)需回鄉(xiāng)，失業(yè)了也可以就地安置，農(nóng)村土地才可以放心地“有序流轉(zhuǎn)”。

從農(nóng)業(yè)的角度，土地流轉(zhuǎn)的目的是“優(yōu)化土地資源配置和提高勞動(dòng)生產(chǎn)率”、“保障糧食安全和主要農(nóng)產(chǎn)品供給”;從農(nóng)民的角度看，土地流轉(zhuǎn)是為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。目的都是好的，但目的能否實(shí)現(xiàn)，就是另一回事了。

目前在實(shí)踐中嘗試的土地流轉(zhuǎn)模式大體是這樣的：龍頭企業(yè)按一定的租金流轉(zhuǎn)農(nóng)民的土地，承諾給農(nóng)民土地分紅，農(nóng)民也可以受雇企業(yè)成為農(nóng)業(yè)工人。邏輯上，農(nóng)民就有了地租和工資兩份收入，比原本種地要賺錢多;農(nóng)業(yè)資本在效率提高之后也可以實(shí)現(xiàn)贏利。但這可能嗎？

農(nóng)業(yè)勞動(dòng)不同于辦公室工作和工廠的流水線作業(yè)，最大的特點(diǎn)是難以考核。農(nóng)民把種地說(shuō)成是“伺候莊稼”，既然是“伺候”，態(tài)度便是關(guān)鍵的，多彎一次腰，多流一滴汗，對(duì)產(chǎn)出都有影響，卻沒(méi)有辦法納入績(jī)效考核體系中。家庭經(jīng)營(yíng)被公認(rèn)為是最有效的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，不是沒(méi)有道理的，因?yàn)檗r(nóng)民在這種體制下是不計(jì)勞動(dòng)投入的。如果變成農(nóng)業(yè)工人，激勵(lì)就會(huì)再成問(wèn)題，龍頭企業(yè)要和當(dāng)年的人民公社頭疼同一件事：干好干壞一個(gè)樣。

農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的優(yōu)點(diǎn)僅在于人均產(chǎn)量要比家庭經(jīng)營(yíng)高，如果比畝產(chǎn)，規(guī)模經(jīng)營(yíng)是注定要輸給小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的。要想真正發(fā)揮土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的優(yōu)勢(shì)，對(duì)土地人口比的要求極高，比如在機(jī)械化的前提下，一個(gè)人管理數(shù)千甚至上萬(wàn)畝土地。然而這種經(jīng)營(yíng)模式在中國(guó)無(wú)法實(shí)現(xiàn)，因?yàn)槲覈?guó)的實(shí)際情況是人多地少，就此《意見(jiàn)》也明確提出，土地流轉(zhuǎn)“既要注意提升土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，又要防止土地過(guò)度集中，兼顧效率與公平”。

《意見(jiàn)》的這一要求無(wú)疑是對(duì)的，但在效率無(wú)法大幅提高（甚至還可能下降）的前提下，既讓農(nóng)民有更高收入，又讓資本賺到錢，這并不容易。

對(duì)無(wú)法實(shí)現(xiàn)的雙重目標(biāo)的設(shè)定，各級(jí)政府恐怕是知道的。虧本的買賣不會(huì)有人做，那么推動(dòng)流轉(zhuǎn)的辦法就變成了對(duì)各類“大戶”予以補(bǔ)貼，這樣一來(lái)，流轉(zhuǎn)土地的“大戶”有利潤(rùn)，政府則有了政績(jī)。未來(lái)，土地流轉(zhuǎn)恐怕還得靠這個(gè)模式支撐，《意見(jiàn)》明確說(shuō)了，“新增農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體傾斜”。

出資者可以隨時(shí)贖回資金，流轉(zhuǎn)土地者卻不能隨時(shí)贖回土地。

從流轉(zhuǎn)了土地的農(nóng)民角度看，短期內(nèi)可能得到實(shí)惠，因?yàn)榈刈馓岣吡?但是這個(gè)收益是否能夠持續(xù)則要打一個(gè)問(wèn)號(hào)，現(xiàn)實(shí)中已經(jīng)發(fā)生不少農(nóng)業(yè)企業(yè)虧本跑路的事了，企業(yè)都倒閉了，地租當(dāng)然不會(huì)再付。如果土地的用途已經(jīng)被改變，比如從種糧食的大田改為種蔬菜的溫室，農(nóng)民要把土地調(diào)整回熟悉的用途，就要投入資金，到頭來(lái)是賺是虧，實(shí)在難說(shuō)。

土地是不能移動(dòng)的要素，這一特性在流轉(zhuǎn)時(shí)體現(xiàn)得最明顯。每戶出資1萬(wàn)，1萬(wàn)戶便能聚攏起1億的資金，形成資金的規(guī)模效應(yīng);但每戶出1畝耕地，1萬(wàn)戶卻未必能聚攏起1萬(wàn)畝可供規(guī)模經(jīng)營(yíng)，除非這1萬(wàn)畝土地恰好連成一片。出資者可以隨時(shí)贖回資金，流轉(zhuǎn)土地者卻不能隨時(shí)贖回土地。

《意見(jiàn)》明確提出，“沒(méi)有農(nóng)戶的書(shū)面委托，農(nóng)村基層組織無(wú)權(quán)以任何方式?jīng)Q定流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的承包地，更不能以少數(shù)服從多數(shù)的名義，將整村整組農(nóng)戶承包地集中對(duì)外招商經(jīng)營(yíng)。防止少數(shù)基層干部私相授受，謀取私利?！背鲇诜乐骨趾r(nóng)民利益的動(dòng)機(jī)，這樣的規(guī)定是好的，但是土地的特性又決定了，農(nóng)地流轉(zhuǎn)需要以土地所有者暨集體發(fā)揮主導(dǎo)性作用，因?yàn)橐粋€(gè)村有一個(gè)“釘子戶”，規(guī)模性的流轉(zhuǎn)就無(wú)法實(shí)現(xiàn)。這是實(shí)踐中要面臨的難題。

土地流轉(zhuǎn)對(duì)農(nóng)民的意義，恐怕比不上對(duì)一些等待著從流轉(zhuǎn)中獲利的中間組織的意義大，土地流轉(zhuǎn)電商平臺(tái)大量涌現(xiàn)，土地流轉(zhuǎn)信托等金融工具的開(kāi)發(fā)，都是明證。如果農(nóng)地流轉(zhuǎn)的政策目標(biāo)本身和廣大農(nóng)民的切身利益以及全社會(huì)的安定出現(xiàn)沖突，那么，必定是要以后者為重的。