確保公共管理權(quán)力放得下、接得穩(wěn)

丁元竹

近日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過(guò)了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，這是中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入深度調(diào)整時(shí)期，旨在用制度創(chuàng)新激發(fā)民間投資活力的一項(xiàng)重大舉措。對(duì)于政府進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，推動(dòng)特許經(jīng)營(yíng)或者PPP（政府和社會(huì)資本合作模式）項(xiàng)目具有重要意義。

當(dāng)前積極推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)，第一，要把本屬于市場(chǎng)、社會(huì)和地方政府的權(quán)力交給市場(chǎng)、社會(huì)和地方政府，充分發(fā)揮它們的積極性和創(chuàng)造性，最大限度地發(fā)揮各類主體的效能，減輕中央或上級(jí)政府的負(fù)擔(dān)，突破其決策瓶頸。第二，市場(chǎng)、社會(huì)、地方政府要有能力把政府（包括上級(jí)政府）轉(zhuǎn)移過(guò)來(lái)的權(quán)力接過(guò)來(lái)、使用好，激發(fā)市場(chǎng)活力，激發(fā)社會(huì)活力，調(diào)動(dòng)地方政府的積極性。第三，中央和上級(jí)政府的監(jiān)管要跟上，要能夠?qū)Ψ畔氯サ臋?quán)力的績(jī)效做出準(zhǔn)確評(píng)價(jià)，對(duì)出現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)反饋，使市場(chǎng)、社會(huì)和地方政府能夠在秩序與活力的框架內(nèi)積極改革、加快發(fā)展和擴(kuò)大開放。

這三點(diǎn)也說(shuō)明，簡(jiǎn)政放權(quán)是一個(gè)非常復(fù)雜的過(guò)程，需要精心思考、全面設(shè)計(jì)、細(xì)心實(shí)施。

簡(jiǎn)政放權(quán)要求地方政府進(jìn)一步轉(zhuǎn)變觀念

從特許經(jīng)營(yíng)或PPP項(xiàng)目的投資建設(shè)進(jìn)度來(lái)看，真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本投資落地的項(xiàng)目比例比較低，主要原因有：一是社會(huì)資本進(jìn)入公共領(lǐng)域是一個(gè)復(fù)雜的過(guò)程，需要理論和技術(shù)上的一系列準(zhǔn)備。公共服務(wù)領(lǐng)域引入市場(chǎng)機(jī)制的關(guān)鍵問(wèn)題是交易成本。有學(xué)者認(rèn)為，“交易成本包括與承包方面有關(guān)的生存能力和信譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)、服務(wù)中斷的可能性以及潛在的相關(guān)費(fèi)用，對(duì)不履約進(jìn)行處罰的可能性和有效性以及改變供應(yīng)商的有效性”。這也是20世紀(jì)后期以來(lái)，公共管理變革的核心問(wèn)題之一。在這方面，還需要地方政府、企業(yè)和社會(huì)有足夠的理論儲(chǔ)備和技術(shù)設(shè)計(jì)。二是公共服務(wù)分類及其對(duì)應(yīng)的融資模式還需要深入研究和具體設(shè)計(jì)。當(dāng)前，一些地方政府機(jī)構(gòu)缺乏契約意識(shí)，還是把屬地企業(yè)和社會(huì)組織當(dāng)作自己的所屬機(jī)構(gòu)，直接派發(fā)任務(wù)，以行政方式管理公共服務(wù)供給。實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)，要確實(shí)保證企業(yè)和社會(huì)組織的獨(dú)立法人地位，真正確立政府與企業(yè)、社會(huì)組織的合作伙伴關(guān)系。

權(quán)力下放過(guò)程中要注意規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)

應(yīng)該承認(rèn)，社會(huì)資本參與特許經(jīng)營(yíng)或者PPP項(xiàng)目可能面臨風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)注意規(guī)避。

一是有的地方政府和官員缺乏契約精神，造成誠(chéng)信缺失。政府和私人部門、社會(huì)組織的伙伴關(guān)系依賴于參與者的參與和積極合作，要破除一個(gè)錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)：這種合作僅僅是一個(gè)零和游戲，一方的參與意味著另一方的削弱。實(shí)際上，這種合作關(guān)系需要強(qiáng)有力的政府、私人部門和強(qiáng)有力的非營(yíng)利組織。

二是社會(huì)資本的進(jìn)入在提高效率的同時(shí)，可能帶來(lái)社會(huì)不平等。誠(chéng)然，為了提高效率，對(duì)基本公共服務(wù)體系進(jìn)行必要的改革是無(wú)可厚非的。但是，經(jīng)過(guò)一個(gè)時(shí)期的實(shí)踐，也要看到它的負(fù)面影響，如在歐元區(qū)的一些國(guó)家，財(cái)富不斷向少數(shù)人手中集中，“有工作的窮人”不斷增加，貧富差距不斷擴(kuò)大。

三是政府承諾過(guò)多，背負(fù)的責(zé)任太重。與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)在建設(shè)基本公共服務(wù)體系過(guò)程中面臨突出問(wèn)題，主要是人口問(wèn)題與規(guī)模問(wèn)題。隨著時(shí)間的推移，不僅要特別關(guān)注國(guó)家履行基本公共服務(wù)承諾的能力，也要妥善安排社會(huì)領(lǐng)域的財(cái)政支出，在這個(gè)問(wèn)題上，我國(guó)更需要在基本公共服務(wù)和社會(huì)福利領(lǐng)域進(jìn)行創(chuàng)新。

四是法律和政策風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前，我國(guó)的特許經(jīng)營(yíng)或者PPP項(xiàng)目尚處在探索階段，很多配套政策還不完善，諸如，特許經(jīng)營(yíng)或者PPP模式企業(yè)或社會(huì)組織的準(zhǔn)入門檻尚不明確，第三方評(píng)估體系也沒有建立起來(lái)。要進(jìn)一步制定政策，明確特許經(jīng)營(yíng)或者PPP模式的資質(zhì)，細(xì)化其選聘標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)全程監(jiān)管，加大違法的懲罰力度，提高違法成本，完善考核機(jī)制，引入第三方評(píng)估。

在特許經(jīng)營(yíng)管理中體現(xiàn)“放管結(jié)合”

毫無(wú)疑問(wèn)，特許經(jīng)營(yíng)或者PPP項(xiàng)目對(duì)于穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、促進(jìn)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型具有重大的現(xiàn)實(shí)意義，關(guān)鍵是應(yīng)當(dāng)如何加大政策的扶持力度。

一是放寬公共服務(wù)體系的準(zhǔn)入限制。對(duì)有關(guān)地方性法規(guī)、政策以及各職能部門設(shè)定的行政許可和審查制度進(jìn)行清理，凡是國(guó)家沒有明文禁止和限制的公共服務(wù)領(lǐng)域，都對(duì)社會(huì)開放，凡是對(duì)社會(huì)舉辦和參與公共服務(wù)事業(yè)帶有歧視性的做法及不合法的規(guī)定，都要取消。制定公共服務(wù)指導(dǎo)目錄，按照鼓勵(lì)類、限制類和禁止類，分類指導(dǎo)公共服務(wù)發(fā)展。

二是嚴(yán)格招投標(biāo)制度。創(chuàng)造條件建立和完善有充分競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，避免投標(biāo)過(guò)程走過(guò)場(chǎng)和項(xiàng)目外包中存在長(zhǎng)官意志。要逐步建立起發(fā)包方和承接方之間的契約關(guān)系，政府和企業(yè)、社會(huì)組織都要在平等基礎(chǔ)上遵守規(guī)則及約定，任何一方不得隨意變更合同。

三是加大相關(guān)政策的執(zhí)行力度。以養(yǎng)老服務(wù)為例，企業(yè)和社會(huì)組織進(jìn)入，用地、用電等優(yōu)惠政策要落實(shí)到位，堅(jiān)決打破利益分割，避免出現(xiàn)因部門利益造成政策不能貫徹實(shí)施的現(xiàn)象。

四是特許經(jīng)營(yíng)或者PPP項(xiàng)目，會(huì)涉及很多政策層面的東西，需要相關(guān)部門協(xié)調(diào)行動(dòng)，聯(lián)合解決，建立部門之間的綜合決策機(jī)制。面對(duì)當(dāng)前的“銀發(fā)浪潮”，政府要支持國(guó)有和民營(yíng)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)同步發(fā)展，國(guó)有公共服務(wù)機(jī)構(gòu)要再發(fā)展，民營(yíng)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)要得到激勵(lì)，鼓勵(lì)民營(yíng)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)多發(fā)展一些，以“兩條腿走路”來(lái)解決巨大的供需矛盾。

五是國(guó)有公共服務(wù)機(jī)構(gòu)要建立相關(guān)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，以獨(dú)立的第三方評(píng)估決定哪些資本可以進(jìn)入，哪些資本不能進(jìn)入，避免造成該進(jìn)的不能進(jìn)，不該進(jìn)的卻進(jìn)了國(guó)有公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，浪費(fèi)國(guó)有資源，造成社會(huì)的不平等。

六是完善績(jī)效評(píng)估體制機(jī)制。從全球范圍看，很多國(guó)家的公共服務(wù)正在進(jìn)入一個(gè)測(cè)量公眾滿意度的時(shí)代。一些類似“居民第一”“共識(shí)測(cè)度”等計(jì)量工具被開發(fā)并應(yīng)用到具體的公共服務(wù)組織運(yùn)行過(guò)程中。所有這些，都要求基本公共服務(wù)組織提高自身的績(jī)效管理水平。與此同時(shí)，政府和有關(guān)部門一道建立居民滿意的標(biāo)準(zhǔn)以及對(duì)測(cè)量結(jié)果進(jìn)行分析的手段也顯得日益重要。

七是制定公共服務(wù)專項(xiàng)發(fā)展規(guī)劃、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，完善相關(guān)措施，加強(qiáng)對(duì)基本公共服務(wù)項(xiàng)目、質(zhì)量、供給情況的監(jiān)督。鼓勵(lì)社會(huì)組織和公眾對(duì)基本公共服務(wù)項(xiàng)目、質(zhì)量、供給進(jìn)行監(jiān)督。當(dāng)前各級(jí)政府推進(jìn)基本公共服務(wù)供給體制改革和創(chuàng)新，既可以購(gòu)買，也可以實(shí)行項(xiàng)目撥款，要采取多種形式，通過(guò)實(shí)踐比較，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。在缺乏招投標(biāo)環(huán)境情況下，也可以直接委托或采取其他方式，關(guān)鍵是要公開、透明。對(duì)于社會(huì)組織和企業(yè)自身的管理，政府不應(yīng)當(dāng)直接干預(yù)，可以采取評(píng)估監(jiān)督等方式來(lái)實(shí)行間接管理。應(yīng)當(dāng)制定嚴(yán)格的政策法規(guī)，規(guī)定社會(huì)組織和企業(yè)購(gòu)買政府公共服務(wù)的財(cái)務(wù)透明化，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，尤其是使用國(guó)家財(cái)政資金的項(xiàng)目更要嚴(yán)格，總的方向是加強(qiáng)行業(yè)自律。

八是大力培育社會(huì)企業(yè)家，就是指創(chuàng)新社會(huì)發(fā)展方式，開拓新的社會(huì)服務(wù)形式，解決面臨的嚴(yán)峻社會(huì)問(wèn)題，發(fā)現(xiàn)新的社會(huì)需求，構(gòu)筑新的社會(huì)組織的人。

九是不斷提高政府監(jiān)管能力。特許經(jīng)營(yíng)或者PPP項(xiàng)目既然是政府授權(quán)的，行政機(jī)關(guān)必然有責(zé)任對(duì)服務(wù)業(yè)企業(yè)和社會(huì)組織進(jìn)行監(jiān)督和管理。在特許經(jīng)營(yíng)或者PPP項(xiàng)目中，一定要明確政府和外包企業(yè)與社會(huì)組織的界限，明確約定公共服務(wù)的范圍，避免企業(yè)或社會(huì)組織越權(quán)。