成都：走向“網(wǎng)絡(luò)化治理”

蒲仕明

政府如何通過(guò)基層治理實(shí)現(xiàn)和民間的互動(dòng)，被視為國(guó)家穩(wěn)定發(fā)展的晴雨表。這是因?yàn)椋荷蠈訖?quán)力和政策對(duì)普通大眾而言非常抽象、很難觸摸，而以村、社區(qū)為代表的基層治理結(jié)構(gòu)直接和民眾打交道，現(xiàn)實(shí)地決定著后者的生活質(zhì)量和對(duì)執(zhí)政者的感受

碎片化治理困境

碎片化治理是“政府包辦一切”思路在基層的延伸，其基本特征是在“鄉(xiāng)鎮(zhèn)-村居”垂直管理模式下形成條塊分明、分工明確、等級(jí)森嚴(yán)的“碎片治理模塊”。如稅務(wù)所、計(jì)生辦、派出所等鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能部門直接向村（居）委會(huì)下達(dá)任務(wù)，村（居）委會(huì)則按照行政指令動(dòng)員轄區(qū)內(nèi)的村（居）民完成任務(wù)。

靜態(tài)社會(huì)是碎片化治理得以存在的基本前提。改革開(kāi)放以前，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)將人口相對(duì)穩(wěn)定地鎖定在一個(gè)范圍，強(qiáng)調(diào)分工化、專業(yè)化、等級(jí)制。靜態(tài)公共事務(wù)的碎片化治理模式能夠使上層指令在基層快速執(zhí)行，從而大大提高了行政效率。

改革開(kāi)放后，市場(chǎng)力量崛起，進(jìn)城務(wù)工、購(gòu)房入戶、拆遷安置等方式不僅打破了傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元壁壘，更動(dòng)搖了在基層維系了數(shù)十年的靜態(tài)社會(huì)的現(xiàn)實(shí)根基。

這種分化在城市發(fā)展過(guò)程中表現(xiàn)得尤為明顯。成都市武侯區(qū)華興街道南橋社區(qū)以前是一個(gè)城中村，從上世紀(jì)90年代以來(lái)，村里的外來(lái)人口越來(lái)越多。本地人、外來(lái)者、拆遷安置、流動(dòng)人口……人們以不同的身份形成全新的生活共同體，彼此之間有交集，又界限分明。吵架斗毆、亂扔垃圾、爭(zhēng)搶攤位甚至是入室盜竊等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，面對(duì)這些在靜態(tài)社會(huì)下鮮有的“亂象”，村委會(huì)慣用的治理方式陷入了“失靈”的困境。

隨著現(xiàn)代化進(jìn)程對(duì)原有靜態(tài)社會(huì)的解構(gòu)，與南橋社區(qū)類似的基層管理日漸面臨人口融合、社會(huì)重構(gòu)的沉重命題，亟待破題。

基層治理新語(yǔ)境

在成都市社區(qū)治理實(shí)踐探索中，一些經(jīng)驗(yàn)性的做法逐漸浮出水面。

目前全市有城市社區(qū)788個(gè)，涉農(nóng)社區(qū)1079個(gè)、村2471個(gè)。從事過(guò)多年城鄉(xiāng)治理研究和實(shí)踐的龍泉驛區(qū)同安街道麗水社區(qū)第一書(shū)記鄒文學(xué)分析，和碎片化治理不同，如今的基層治理面臨著四個(gè)截然不同的新語(yǔ)境。

“一是利益主體和訴求日益多元，一些訴求遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出社區(qū)的權(quán)限。二是現(xiàn)在居民的權(quán)利意識(shí)處于萌發(fā)狀態(tài)，在不當(dāng)訴求下容易挑戰(zhàn)脆弱的基層權(quán)威。三是現(xiàn)在是經(jīng)濟(jì)社會(huì)，人們的集體意識(shí)和奉獻(xiàn)意識(shí)大為削弱，居民參與公共事務(wù)的積極性不高。四是信息化和知識(shí)化的雙刃劍效應(yīng)，社區(qū)不得不面臨新的治理壓力?！?/p>

鄒文學(xué)所在的麗水社區(qū)是一個(gè)典型的移民安置社區(qū)。2013年，在生態(tài)移民政策下，1萬(wàn)多名傳統(tǒng)農(nóng)民走下龍泉山遷入城市，過(guò)上了“城里生活”。社區(qū)居民劉美說(shuō)，“從山上搬下來(lái)后，發(fā)現(xiàn)鄰里關(guān)系沒(méi)有以前那么緊密了。很多人還要想著如何生存，很長(zhǎng)一段時(shí)間，都想念山上的生活?！编u文學(xué)說(shuō)，“想念過(guò)去，是因?qū)ρ矍安贿m應(yīng)和不滿意。”2015年，龍泉驛區(qū)社區(qū)教育中心進(jìn)駐麗水社區(qū)，“手把手地教他們學(xué)跳舞、學(xué)書(shū)畫(huà)、學(xué)技能、學(xué)社區(qū)議事、學(xué)志愿奉獻(xiàn)”，最終目的是形成一個(gè)“尚學(xué)促尚善”的現(xiàn)代社區(qū)。

溫江區(qū)柳城街道新華社區(qū)黨總支書(shū)記付禮洪也深有感觸。新華社區(qū)是一個(gè)村改社區(qū)，此前因?yàn)椴疬w安置等歷史遺留原因，村民時(shí)有上訪。通過(guò)學(xué)習(xí)和借鑒，如今，新華社區(qū)已經(jīng)形成了一套“小區(qū)建支部掌方向、社區(qū)建品牌聚人心、政府推項(xiàng)目促發(fā)展”的成套工作體系。

武侯區(qū)華興街道南橋社區(qū)則在2014年啟動(dòng)了涉農(nóng)社區(qū)治理改革。整合社區(qū)公共服務(wù)資金和集體資產(chǎn)效益資金27萬(wàn)元向成都市同行社會(huì)工作服務(wù)中心購(gòu)買為老助殘、睦鄰學(xué)院、禮儀課堂等8項(xiàng)服務(wù)。南橋社區(qū)居民委員會(huì)主任黃德斌介紹，“市民應(yīng)有的文明舉止、遇到矛盾如何處理、過(guò)激行為帶來(lái)的危害等，都融合在了課堂里?！表?xiàng)目實(shí)施后，社區(qū)兩搶兩盜案件發(fā)生率下降了34%，經(jīng)常發(fā)生的吵架斗毆“消?！绷?，社區(qū)活動(dòng)流動(dòng)人口參與率明顯高了……

以社區(qū)為單位對(duì)新語(yǔ)境下基層治理模式的改良，推動(dòng)了成都市在社區(qū)治理領(lǐng)域取得了不少成效，金牛區(qū)、武侯區(qū)、錦江區(qū)、溫江區(qū)先后獲得全國(guó)創(chuàng)新社會(huì)治理十佳案例和中國(guó)十大社會(huì)治理創(chuàng)新獎(jiǎng)，成華區(qū)則是全國(guó)社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)。這些成果被業(yè)界稱為“成都經(jīng)驗(yàn)”。

然后，在社區(qū)治理上，成都市還有更加宏大的目標(biāo)。2017年8月，成都在全國(guó)率先成立了城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱市社治委）。在城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理大會(huì)上，四川省委常委、成都市委書(shū)記范銳平明確指出，“要加快轉(zhuǎn)變特大城市發(fā)展治理方式，探索構(gòu)建國(guó)家中心城市治理體系，努力建設(shè)高品質(zhì)和諧宜居生活社區(qū)?！?/p>

誰(shuí)會(huì)成為受益者

成立市社治委，是成都市打破“碎片化治理”的第一步。

在固有的“碎片化治理”模式下，城鄉(xiāng)社區(qū)治理工作職能分散在民政、計(jì)生、農(nóng)業(yè)、環(huán)保等40多個(gè)部門，這些垂直部門就像一個(gè)個(gè)條塊，將本身事務(wù)眾多的村（居）委會(huì)分割，形成“九龍治水”的局面。

市社治委常務(wù)副主任周德強(qiáng)介紹，“社治委是一個(gè)專門推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理的部門，各區(qū)（市）縣亦對(duì)應(yīng)組建新的黨委機(jī)構(gòu)，各鎮(zhèn)街明確機(jī)構(gòu)推進(jìn)落實(shí)?！睋Q言之，今后社區(qū)的具體工作，將主要對(duì)社治委及其延伸機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。

在此基礎(chǔ)上，成都市發(fā)布了《關(guān)于深入推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理建設(shè)高品質(zhì)和諧宜居生活社區(qū)的意見(jiàn)》。這個(gè)被官方定義為“城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理30條”的文件，明確回答了“如何治理社區(qū)”和“社區(qū)治理的目標(biāo)”兩個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題，方向直指“網(wǎng)絡(luò)化治理”。

周德強(qiáng)說(shuō)，接下來(lái)會(huì)“健全社區(qū)黨組織、社區(qū)居民委員會(huì)、業(yè)主委員會(huì)和物業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)及社會(huì)組織多方協(xié)調(diào)機(jī)制，真正做到多方參與，共治共享。”社區(qū)具體工作也會(huì)進(jìn)一步減負(fù)，“不再承擔(dān)招商引資等工作，專注社區(qū)服務(wù)?！痹谏鐓^(qū)治理發(fā)展的目標(biāo)上，則明確提出了推進(jìn)品質(zhì)、活力、美麗、人文、和諧“五大社區(qū)”建設(shè)。

相對(duì)于政府垂直的、自上而下的、單一的“單中心化”的碎片化治理，“網(wǎng)絡(luò)化治理”則突出“去中心化”和“多中心化”的治理格局，其特點(diǎn)為網(wǎng)絡(luò)的、雙向互動(dòng)的、多元的參與結(jié)構(gòu)。

網(wǎng)絡(luò)化治理下，誰(shuí)會(huì)成為受益者？

村（居）委會(huì)和群眾是普惠的獲益者。龍泉驛區(qū)西河鎮(zhèn)濱西社區(qū)黨總支副書(shū)記楊晉說(shuō)，“社區(qū)專心為群眾做好服務(wù)，這是一種職能的回歸?！狈胖玫缴鐓^(qū)居民層面，“五個(gè)社區(qū)”創(chuàng)建目標(biāo)的提出，則意味著宜居和幸福指數(shù)的提升。

社工人才將迎來(lái)春天。社工是社區(qū)發(fā)展治理的中堅(jiān)，國(guó)內(nèi)社工培養(yǎng)以本科為主，但處境尷尬?！拔?014年畢業(yè)，現(xiàn)在月工資為3300元，在成都養(yǎng)活自己都比較困難。”在成都一家社會(huì)組織擔(dān)任項(xiàng)目主管的楊欣表示?，F(xiàn)在，她或許有了“加薪”的機(jī)會(huì)。

周德強(qiáng)表示，接下來(lái)，成都市“將大力發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織、社工組織和居民自組織，通過(guò)專項(xiàng)資金、政府購(gòu)買服務(wù)和公益創(chuàng)投等方式，拓展社會(huì)組織參與社區(qū)發(fā)展治理空間”。目前全省“僅有”社會(huì)組織600余家，對(duì)應(yīng)全市4338個(gè)村（社區(qū)）的供給缺口突出。隨著社區(qū)發(fā)展治理的深入，“創(chuàng)辦社會(huì)組織”可能成為“創(chuàng)辦企業(yè)”的新風(fēng)口。endprint