不疏不漏的情報(bào)機(jī)構(gòu)

劉植榮

很多人也許無(wú)法想象，國(guó)際刑警組織的創(chuàng)建，居然源于摩納哥大公與妙齡女郎調(diào)情。19世紀(jì)中葉，火車(chē)、輪船等交通工具的發(fā)明與運(yùn)用，為人們的跨國(guó)旅行提供了方便，當(dāng)時(shí)，人們就意識(shí)到建立國(guó)家之間警察合作的必要性。1893年，柏林大學(xué)的教授弗朗茲.瓦倫斯特在一本法律手冊(cè)中寫(xiě)道：“當(dāng)今的盜賊在維也納、倫敦和巴黎作案就像在家門(mén)口作案一樣容易。假盧布在法國(guó)印制，然后到德國(guó)分銷(xiāo)，那里的犯罪團(tuán)伙在幾個(gè)國(guó)家活動(dòng)?！彪m然當(dāng)時(shí)各國(guó)警察之間的合作得到人們的關(guān)注，但真正把此事提到議程上的是摩納哥大公阿爾貝特一世。

1914年，66歲的阿爾貝特和一位德國(guó)妙齡女郎邂逅于賭博俱樂(lè)部。這位女郎和她的男友在賭博時(shí)，多次通過(guò)一條秘密通道避開(kāi)王宮的警衛(wèi)溜到阿爾貝特的私人房間。一天晚上，她和大公在花園的長(zhǎng)椅上調(diào)情，她的男友趁機(jī)盜走了大公房間的許多珍寶，隨后兩人跑到了意大利，阿爾貝特則束手無(wú)策，因?yàn)槟{哥的警察不能到意大利去抓人。于是，阿爾貝特產(chǎn)生了建立國(guó)際間警察合作組織的念頭。

當(dāng)年，阿爾貝特邀請(qǐng)世界各國(guó)的法學(xué)家、警察和司法官員到摩納哥開(kāi)會(huì)，會(huì)議的名稱(chēng)叫做“第一次國(guó)際刑警大會(huì)”，共有24個(gè)國(guó)家的188名代表（其中3名女性）參加了這次會(huì)議。大會(huì)于1914年4月14日開(kāi)幕，20日閉幕。大會(huì)達(dá)成了在打擊國(guó)際犯罪集團(tuán)的斗爭(zhēng)中互相協(xié)助和交流刑偵科技情報(bào)的協(xié)議，并決定建立國(guó)際警察犯罪檔案中心，確定法語(yǔ)為大會(huì)和國(guó)際警察聯(lián)絡(luò)的工作語(yǔ)言。

兩個(gè)月后，一恐怖分子在薩拉熱窩暗殺了奧匈帝國(guó)的王儲(chǔ)弗朗茲.費(fèi)迪南和他的妻子，由此引發(fā)了第一次世界大戰(zhàn)。第一次國(guó)際刑警大會(huì)所形成的所有決議也因此夭折。

一戰(zhàn)后發(fā)展成為政府間合作組織

第二次國(guó)際刑警大會(huì)的倡議者是奧地利國(guó)家警察總監(jiān)兼維也納警察局局長(zhǎng)約翰.斯克伯，他向世界各警察組織發(fā)出了300多封邀請(qǐng)信，共有138名代表出席了1923年9月3日-7日在維也納舉行的第二次國(guó)際刑警大會(huì)，中國(guó)也派了代表參加，但代表在大會(huì)結(jié)束后才到達(dá)。斯克伯在大會(huì)上提出：“大會(huì)的目標(biāo)不是僅僅建立在舊帝國(guó)土地上誕生的警察之間的聯(lián)系，也是為了建立世界人民之間的新的友誼?！?/p>

經(jīng)過(guò)5天的討論，決定成立“國(guó)際刑事警察委員會(huì)”，該委員會(huì)的永久辦公地點(diǎn)設(shè)在維也納，國(guó)際刑警委員會(huì)大會(huì)每年舉行一次，由歐洲各國(guó)的首都輪流舉辦。

第二次國(guó)際刑警大會(huì)后，國(guó)際刑警組織在打擊國(guó)際犯罪方面發(fā)揮了重要作用，從1923年到1933年，該組織共協(xié)助捕獲了3240名犯罪嫌疑人。

第二次世界大戰(zhàn)爆發(fā)后，希特勒盡一切努力控制國(guó)際刑警組織，并于1941年4月15日將國(guó)際刑警組織總部遷到柏林西郊。

二戰(zhàn)結(jié)束后，在比利時(shí)國(guó)家安全總監(jiān)弗羅仁特.盧瓦日的倡議下，于1946年6月在布魯塞爾召開(kāi)了第15次國(guó)際刑警大會(huì)，大會(huì)決定將國(guó)際刑警委員會(huì)的總部由柏林遷往巴黎。法國(guó)為戰(zhàn)后國(guó)際刑警組織的發(fā)展做出了顯著的貢獻(xiàn)，法國(guó)為秘書(shū)處免費(fèi)提供辦公樓，并為總部的工作人員支付工資。

1956年，國(guó)際刑警委員會(huì)更名為國(guó)際刑警組織。1967年5月25日，國(guó)際刑警組織啟用了自己獨(dú)立的辦公樓，從此該組織不斷壯大，在打擊國(guó)際犯罪斗爭(zhēng)中起著越來(lái)越重要的作用。1971年，聯(lián)合國(guó)承認(rèn)國(guó)際刑警組織是政府間合作組織的地位。1989年5月19日，國(guó)際刑警組織由巴黎遷往法國(guó)中部城市里昂。

國(guó)際刑警組織從2004年起向聯(lián)合國(guó)派駐特別代表，并從2009年起向歐盟派駐特別代表。

僅次于聯(lián)合國(guó)的第二大國(guó)際組織

2014年是國(guó)際刑警組織創(chuàng)建100周年，為此，第83次國(guó)際刑警大會(huì)于2014年11月3日-7日在國(guó)際刑警組織的發(fā)源地摩納哥舉行。目前，國(guó)際刑警組織有190個(gè)成員國(guó)，是僅次于聯(lián)合國(guó)的第二大國(guó)際組織，主席是來(lái)自法國(guó)的米雷耶.博萊斯塔茲夫人，秘書(shū)長(zhǎng)是來(lái)自德國(guó)的尤爾根.斯托克先生。

根據(jù)《國(guó)際刑警組織章程》，國(guó)際刑警組織將依據(jù)國(guó)際法運(yùn)作，其職能是加強(qiáng)成員國(guó)刑事警察機(jī)構(gòu)之間的合作，打擊犯罪活動(dòng)。國(guó)際刑警組織必須保持中立，不得從事任何政治、軍事、宗教或種族活動(dòng)。該組織常任工作人員均代表該組織，在執(zhí)行任務(wù)時(shí)，不得請(qǐng)求或接受本組織以外的任何政府或當(dāng)局的指示。國(guó)際刑警組織的工作語(yǔ)言是阿拉伯語(yǔ)、英語(yǔ)、法語(yǔ)和西班牙語(yǔ)。

國(guó)際刑警組織機(jī)構(gòu)如下：全體大會(huì)、執(zhí)行委員會(huì)、秘書(shū)處、成員國(guó)中心局、顧問(wèn)、檔案管理委員會(huì)。

檔案管理委員會(huì)是最后成立的一個(gè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)，其職責(zé)是確保國(guó)際刑警在處理個(gè)人信息時(shí)不侵犯人權(quán)宣言精神，在關(guān)于個(gè)人信息處理方面，它可以向國(guó)際刑警組織提出任何目標(biāo)、行動(dòng)和法規(guī)等建議。

國(guó)際刑警組織的經(jīng)費(fèi)來(lái)源一個(gè)是成員國(guó)年費(fèi)，另一個(gè)是接收的禮物和饋贈(zèng)等。2014年，國(guó)際刑警組織總收入7800萬(wàn)歐元，其中68%是成員國(guó)年費(fèi)，交納年費(fèi)最多的前10名是美國(guó)8985973歐元，日本7040097歐元，德國(guó)4413373歐元，英國(guó)3377365歐元，法國(guó)3262081歐元，意大利2823690歐元，加拿大1612946歐元，西班牙1400989歐元，中國(guó)1253135歐元，荷蘭1191099歐元。

國(guó)際刑警組織的信息功能和協(xié)調(diào)作用

通過(guò)國(guó)際刑警組織協(xié)調(diào)的三個(gè)打擊跨國(guó)犯罪行動(dòng)的案例，可以看清國(guó)際刑警組織是如何工作的。

2014年12月1日-12日，國(guó)際刑警組織協(xié)調(diào)了在美洲中部和加勒比地區(qū)的一次打擊毒品和武器走私行動(dòng)，繳獲了27.5噸毒品，價(jià)值13億美元。該次行動(dòng)由國(guó)際刑警組織協(xié)調(diào)39個(gè)國(guó)家的警察參與，但犯罪信息主要由國(guó)際刑警組織提供。該次行動(dòng)逮捕了422名犯罪嫌疑人，還繳獲了7.6噸制毒化學(xué)原料，100件武器和220萬(wàn)美元現(xiàn)金。行動(dòng)雖然發(fā)生在美洲，但也得到了歐洲各國(guó)警察的大力協(xié)助。

2014年11月26日-27日，國(guó)際刑警組織聯(lián)合美洲警察和歐洲警察組織了一次打擊網(wǎng)絡(luò)詐騙行動(dòng)，45個(gè)國(guó)家的60多家航空公司、旅行社和信用卡公司參與，共逮捕了118名涉嫌網(wǎng)絡(luò)詐騙人員。國(guó)際航空運(yùn)輸協(xié)會(huì)也參加了這次行動(dòng)，并提供了大量情報(bào)。國(guó)際航空運(yùn)輸協(xié)會(huì)估計(jì)，網(wǎng)絡(luò)飛機(jī)票詐騙給航空業(yè)每年帶來(lái)10億美元的損失；與此同時(shí)，數(shù)百萬(wàn)無(wú)辜公民因信用卡被盜用蒙受損失。當(dāng)時(shí)，國(guó)際刑警組織及時(shí)把紅色通緝令發(fā)到各個(gè)機(jī)場(chǎng)，為當(dāng)?shù)鼐齑侗I用信用卡支付飛機(jī)票的犯罪分子提供了逮捕法律文件。歐洲警察局局長(zhǎng)羅博.溫賴(lài)特說(shuō)：“這次行動(dòng)，是執(zhí)法部門(mén)與私營(yíng)機(jī)構(gòu)成功合作打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪的又一典范?！?/p>

2014年9月15日-23日，在國(guó)際刑警組織的協(xié)助下，歐洲警察協(xié)調(diào)34個(gè)國(guó)家的警察和海關(guān)人員摧毀了數(shù)個(gè)有組織犯罪網(wǎng)絡(luò)，包括買(mǎi)賣(mài)人口、走私毒品和軍火、非法移民、假冒商品、計(jì)算機(jī)犯罪等，逮捕了1000多犯罪嫌疑人，抓獲非法移民蛇頭170人，繳獲600公斤可卡因，200公斤海洛因，1300公斤大麻。有34個(gè)國(guó)家參與了這次行動(dòng)，包括28個(gè)歐盟國(guó)家，另外還有澳大利亞、哥倫比亞、挪威、塞爾維亞、瑞士和美國(guó)。

從這三個(gè)案例可以看出，國(guó)際刑警組織的主要工作就是提供跨國(guó)犯罪信息（信息由190個(gè)國(guó)家中心局和其他官方以及非官方組織提供），協(xié)調(diào)各國(guó)警察統(tǒng)一行動(dòng)。所以，國(guó)際刑警組織的主要工作就是信息搜集與處理，為此，國(guó)際刑警組織與各成員國(guó)中心局保持365天24小時(shí)熱線聯(lián)系，中心局把自己掌握的犯罪信息傳到國(guó)際刑警組織秘書(shū)處，秘書(shū)處對(duì)信息進(jìn)行分析處理或主動(dòng)發(fā)送到相關(guān)國(guó)家，或供成員國(guó)中心局隨時(shí)調(diào)用。英國(guó)、美國(guó)等國(guó)家，每年與國(guó)際刑警組織交換幾十萬(wàn)條信息。

國(guó)際刑警組織還把反腐敗列為重要工作，向成員國(guó)提供詳盡的經(jīng)濟(jì)犯罪個(gè)人和全球資產(chǎn)信息，幫助成員國(guó)緝捕經(jīng)濟(jì)犯罪者和收繳被貪污的公共財(cái)產(chǎn)。

國(guó)際刑警組織還于2013年在新加坡建立了全球信息處理中心，擴(kuò)展信息搜集和處理能力，并把脫氧核糖核酸（DNA）及指紋納入數(shù)據(jù)量。

2014年3月8日，馬來(lái)西亞航空公司一架載有239人的客機(jī)從吉隆坡飛往北京途中失聯(lián)，國(guó)際刑警立即查出飛機(jī)上有兩名乘客使用失竊護(hù)照，一本是奧地利護(hù)照，另一本是意大利護(hù)照，這兩本護(hù)照分別在2012年和2013年在泰國(guó)被盜。通過(guò)這一事件可以看出，國(guó)際刑警組織擁有龐大的護(hù)照信息量。

紅色通緝令：有何效力？

國(guó)際刑警組織有8種“通告”。“通告”由各國(guó)中心局、聯(lián)合國(guó)國(guó)際刑事法院及聯(lián)合國(guó)安理會(huì)制裁委員會(huì)提出申請(qǐng)，國(guó)際刑警組織審核通過(guò)后向所有190個(gè)成員國(guó)發(fā)布。

“藍(lán)色通告”征集犯罪嫌疑人信息（信息來(lái)自各國(guó)中心局）?！熬G色通告”是犯罪警報(bào)，要求成員國(guó)對(duì)某一潛在的犯罪分子嚴(yán)密監(jiān)控?！包S色通告”征集或提供失蹤者或健忘癥患者的一些信息，請(qǐng)求查找或辨認(rèn)與該信息相符的人。“黑色通告”征集不明尸體信息，尋求對(duì)其進(jìn)行辨認(rèn)?！伴冱S色通告”告知對(duì)公共安全會(huì)帶來(lái)緊急危險(xiǎn)的人或事物?！白仙ǜ妗碧峁┗蛘骷c犯罪分子使用的犯罪工具或犯罪手段有關(guān)的信息。“國(guó)際刑警與聯(lián)合國(guó)安理會(huì)特別通告”則是針對(duì)聯(lián)合國(guó)安理會(huì)制裁委員會(huì)確認(rèn)的被制裁個(gè)人或組織的。

媒體說(shuō)的“紅色通緝令”指的是“紅色通告”，該通告上印有被通緝?nèi)说恼掌⑸?、?guó)籍、所講語(yǔ)言、詳細(xì)體貌特征、護(hù)照號(hào)碼和指紋。紅色通告相當(dāng)于逮捕證，任何成員國(guó)收到此通告后，應(yīng)對(duì)被通緝的人實(shí)施逮捕并羈押，直至將其引渡或通過(guò)其他途徑轉(zhuǎn)交給申請(qǐng)國(guó)。

需要指出的是，國(guó)際刑警組織不會(huì)主動(dòng)簽發(fā)紅色通緝令，而是根據(jù)各成員國(guó)的申請(qǐng)或國(guó)際刑事法院的請(qǐng)求簽發(fā)。如2011年9月9日，國(guó)際刑警組織根據(jù)聯(lián)合國(guó)國(guó)際刑事法院的請(qǐng)求，簽發(fā)了對(duì)利比亞領(lǐng)導(dǎo)人卡扎菲的紅色通緝令，罪名是屠殺、迫害民主抗議人士和持不同政見(jiàn)者。

雖然各成員國(guó)接到紅色通緝令后有義務(wù)逮捕被通緝的嫌疑犯，但由于這要涉及到引渡等問(wèn)題，而國(guó)家之間因司法制度和政治制度的不同，執(zhí)行紅色通緝令的力度是有差異的，紅色通緝令并不具有國(guó)內(nèi)通緝令那樣的法律效力，甚至國(guó)際刑警組織也不時(shí)為此與其成員國(guó)發(fā)生矛盾。

國(guó)際刑警組織是一個(gè)非官方組織，它不具有像聯(lián)合國(guó)那樣的約束力和制裁手段，國(guó)際刑警組織簽發(fā)的紅色通緝令的效力，完全取決于各國(guó)對(duì)事件的態(tài)度。但出于對(duì)等原則，如果一成員國(guó)家受到另一成員國(guó)的錯(cuò)誤對(duì)待，前者可以拒絕與后者的司法合作，也就是說(shuō)，如果甲國(guó)不逮捕和引渡乙國(guó)通緝的罪犯，乙國(guó)也不會(huì)逮捕和引渡甲國(guó)通緝的罪犯。

國(guó)際刑警電子護(hù)照：好使嗎？

2009年10月13日開(kāi)始，國(guó)際刑警組織向其高級(jí)調(diào)查人員頒發(fā)了國(guó)際刑警電子護(hù)照，并要求各成員國(guó)對(duì)持有國(guó)際刑警電子護(hù)照的人員給予免簽待遇，以提高工作效率。但持有國(guó)際刑警電子護(hù)照的國(guó)際刑警，在任何國(guó)家都沒(méi)有逮捕被通緝罪犯的權(quán)力，他（她）只是協(xié)助成員國(guó)刑事警察進(jìn)行犯罪信息分析和調(diào)查。例如，國(guó)際刑警組織聘用法國(guó)人，美國(guó)發(fā)生恐怖襲擊，國(guó)際刑警的這名法國(guó)雇員要到美國(guó)幫助破案，他可以持法國(guó)護(hù)照連同國(guó)際刑警的電子護(hù)照一起入境美國(guó)，無(wú)需另辦簽證，這樣就可以保證國(guó)際刑警在案發(fā)后以最快的速度趕到案發(fā)地點(diǎn)。他到美國(guó)后，不是自己去搜捕恐怖分子，而是與美國(guó)警察一起處理犯罪信息，分析案情，把美國(guó)警察掌握的犯罪信息與國(guó)際刑警組織掌握的犯罪信息綜合在一起全面、系統(tǒng)地分析。

到2014年10月，有100個(gè)國(guó)家承認(rèn)國(guó)際刑警電子護(hù)照，但要求必須和國(guó)籍護(hù)照一起使用方可有效，也就是說(shuō)，國(guó)際刑警電子護(hù)照就相當(dāng)于全球簽證。另外有83個(gè)國(guó)家正考慮承認(rèn)國(guó)際刑警電子護(hù)照。

上文已述，國(guó)際刑警組織簽發(fā)的紅色通緝并不具有絕對(duì)的法律效力，為此，一些國(guó)家便通過(guò)多邊或雙邊條約推出了具有絕對(duì)法律效力的逮捕令。

歐盟2002年通過(guò)了《歐盟理事會(huì)關(guān)于成員國(guó)間使用歐洲逮捕令和緝捕制度的框架性決定》，歐盟各成員國(guó)之間互相承認(rèn)彼此簽發(fā)的歐洲逮捕令，該逮捕令就像自己國(guó)家簽發(fā)的逮捕令一樣。例如，一個(gè)法國(guó)人犯罪后出逃，法國(guó)便可向歐盟其他國(guó)家簽發(fā)對(duì)該罪犯的歐洲逮捕令，所有歐盟國(guó)家接到該逮捕令后和執(zhí)行本國(guó)逮捕令一樣，必須搜查該罪犯，一旦發(fā)現(xiàn)立即逮捕，并迅速移交給法國(guó)。

歐洲逮捕令就是具有絕對(duì)法律效力的司法程序，無(wú)需啟動(dòng)引渡程序即可將外逃罪犯逮捕歸案，這就避免了兩國(guó)之間在引渡問(wèn)題上的互相扯皮，歐洲逮捕令本身就對(duì)打擊外逃犯罪分子具有極大的震懾作用。2013年，歐盟各國(guó)共簽發(fā)了3萬(wàn)份歐洲逮捕令。

引渡并非是抓捕外逃人員的唯一手段

引渡最大的障礙有四個(gè)，一個(gè)是“雙重犯罪”，即被請(qǐng)求人在請(qǐng)求國(guó)的犯罪行為，必須在被請(qǐng)求國(guó)也被視為犯罪行為。第二個(gè)是“死刑不引渡”，如果申請(qǐng)國(guó)有死刑，而被申請(qǐng)人的犯罪可被判處死刑，則被申請(qǐng)國(guó)不予引渡。第三個(gè)是“國(guó)民不引渡”，一國(guó)國(guó)民可以到另一國(guó)犯罪，回來(lái)后就可以免除犯罪事件發(fā)生國(guó)的法律制裁。世界大多數(shù)的引渡法幾乎都規(guī)定了本國(guó)公民不引渡條款，這主要是因?yàn)橹鳈?quán)問(wèn)題，本國(guó)國(guó)民受本國(guó)法律管轄，引渡本國(guó)國(guó)民就意味著讓渡了一部分主權(quán)；同時(shí)，也是為了防止本國(guó)國(guó)民在引渡申請(qǐng)國(guó)受到不公正的司法審判。第四個(gè)是“外交程序”，引渡是一個(gè)外交程序，執(zhí)行起來(lái)繁瑣，周期很長(zhǎng)。

目前，國(guó)際多邊協(xié)議有取代雙邊引渡條約的趨勢(shì)，至少是彌補(bǔ)了雙邊引渡條約的盲區(qū)，如《聯(lián)合國(guó)引渡示范條約》、《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》以及《聯(lián)合國(guó)打擊跨國(guó)有組織犯罪國(guó)際公約》等都有關(guān)于引渡的條款，當(dāng)然，具體操作仍需當(dāng)事兩國(guó)進(jìn)行談判解決。

現(xiàn)在信息和交通高度發(fā)達(dá)，跨國(guó)犯罪或犯罪潛逃海外越來(lái)越普遍，傳統(tǒng)的雙邊引渡條約已不適應(yīng)這種變化了的犯罪特征。為此，各國(guó)在司法實(shí)踐中可以通過(guò)采取其他手段繞開(kāi)引渡程序?qū)⑼馓幼锓缸セ亍?/p>

越來(lái)越多的國(guó)家放棄了引渡“條約前置主義”，即使一個(gè)國(guó)家沒(méi)加入引渡雙邊或多邊條約，仍能通過(guò)談判協(xié)商抓回罪犯。

除了歐洲逮捕令外，英聯(lián)邦國(guó)家間的簽注逮捕令制度也可繞開(kāi)傳統(tǒng)的引渡程序，讓逮捕外逃罪犯更便捷。所以，現(xiàn)在抓捕外逃人員的途徑很多，也比過(guò)去更容易，更便捷。