債務危局何解？

蔡如鵬

在剛剛閉幕的2015年兩會上，地方債務問題再次成為代表委員們議論的焦點。

國務院總理李克強在回答有關債務風險的問題時，盡管強調“地方政府性債務70%以上是投資性的，是有收益的”，但同時也承認“中國的確存在著個案性的金融風險”。

同時，在兩會上財政部也表示，將通過債務置換的方式，緩解地方政府的還債壓力。此舉也被認為是事實上拉開了地方債的治理大幕。

地方債有多少？

14年前，即2001年6月19日，《中國新聞周刊》刊登了封面文章《債務政府》，報道了當時中國地方債務的情況。該文引用農村問題專家、中國社會科學院研究員陸學藝的調查數據稱，上世紀末，中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負債現象相當普遍，以農業(yè)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)幾乎沒有不欠債的。湖南全省2000多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，負債面高達88.2%。浙江麗水194個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，161個有赤字，覆蓋面將近90%。

文章還報道地處中原腹地的河南四通鎮(zhèn)，因為欠債發(fā)不出工資，鎮(zhèn)政府已處于癱瘓狀態(tài)。除了書記和鎮(zhèn)長外，其他干部都罷工回家。當時，鎮(zhèn)黨委書記雷偉對《中國新聞周刊》記者說，“外債就像石頭一樣壓在身上，讓人情緒低落，無心考慮發(fā)展。”

在那篇封面文章中，農業(yè)部一位已經離休的司長郭書田告訴《中國新聞周刊》，2000年中國每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均負債大約為400萬元。以此推算，中國近5萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，當年債務總額應在2000億元左右。

十多年后的今天，地方政府成為中國負債最嚴重的公共機構，地方債務問題也發(fā)展為中國最棘手的難題之一。

審計署2013年針對全國債務審計的報告顯示，截至2013年6月底，地方債務總額為17.8909萬億元。其中，負有償還責任債務為10.8859萬億元，占60.85%;具有擔保責任債務為2.6656萬億元，占14.90%;承擔一定救助責任的債務為4.3394萬億元，占24.25%。

地方政府債務包括省、市、縣、鄉(xiāng)四級政府的債務。2013年的那次審計顯示，這四級政府負有償還責任債務分別為1.7780萬億、4.8434萬億、3.9573萬億和3070億元，分別占比16%、45%、36%、3%。不難發(fā)現，四級政府債務負擔差別很大，市縣兩級政府占比較大，兩者占據了81%的比例。

2013年6月至今，地方債務新增了多少，目前仍無確切的統(tǒng)計數據。不過，業(yè)界普遍相信增量不會少。

當前，地方債務最突出的表現就是問題嚴重，且難以有效監(jiān)控。據北京科技大學經濟管理學院何維達教授等人實地調研，江蘇、廣東、浙江、甘肅、安徽、山西等多省的地方債務數額遠遠超過官方公布的全國平均負債水平，并且呈現不斷攀升的趨勢。

據何維達介紹，不少地方瘋狂舉債，已經到了不計后果的程度。他說，“一些地級市、縣（市）、政府大規(guī)模舉債建設‘新區(qū)’或各類‘園區(qū)’，地方融資平臺的債務總量亦在不斷累加。例如無錫、新余等地，由于支持太陽能光伏產業(yè)盲目發(fā)展，政府的擔保債務超過百億元人民幣，現在已基本無力償還！”

更為嚴重的是地方債務透明度差、隱蔽性強，缺乏有效的監(jiān)控，目前多處于失控或半失控狀態(tài)。2010年末，中央開始嚴控地方政府性債務。但即便這樣的情況下，省、市、縣地方三級政府性債務僅兩年半就增加6.8萬多億元。顯然，中央對地方舉債的管控并未明顯見效。

債務從何而來？

如此大規(guī)模的地方債務從何而來？

王惠玲，加拿大多倫多大學政治學系副教授，曾對中國地方債務問題做過系統(tǒng)研究。她發(fā)現，上世紀八九十年代，中國基層政府牽頭成立了大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。這些企業(yè)從農村信用社借貸，然后通過稅收和非稅收渠道為基層政府提供了充足的財源。但至90年代末，多地出現了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大規(guī)模倒閉、改制的浪潮，其所欠的債務自然由這些企業(yè)實質上的所有人——鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府承擔下來。

這一觀點與《中國新聞周刊》當年的報道相吻合。《債務政府》調查發(fā)現，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務主要形成于1994年前后，此后呈逐年增長趨勢。文章還專門舉了湖北省監(jiān)利縣的例子，“1995年，該縣30%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債或收支平衡。到2000年，90%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政有赤字，平均赤字不少于400萬元，負債不少于800萬元?！?/p>

《債務政府》發(fā)表后不久，時任監(jiān)利縣棋盤鄉(xiāng)黨委書記的李昌平給總理寫了一封公開信《一個鄉(xiāng)黨委書記的心里話》，在當時引起了很大的反響。

李昌平在信中將棋盤鄉(xiāng)的債臺比作珠峰，“農民負擔一年比一年重，村級集體虧空一年比一年多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政赤字一年比一年大。我們棋盤鄉(xiāng)不搞任何建設只交上面的稅費，發(fā)干部的工資，支付債款利息，收支兩品，鄉(xiāng)村每年凈虧1000萬元。這樣下去基層組織和政府怎么運轉？”

從2013年的審計結果看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的債務總額雖然達到3640多億元，但在地方債的占比僅為3%左右，遠低于其他三級政府的負債率。

這其中的原因，一方面是自2007年開始，中央和地方政府采取明確償債責任、建立財政獎補機制等措施化解存量債務，包括農村義務教育負債、農村公共服務體系建設負債、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權機構建設負債等;而更主要的是，進入新世紀后，地方政府的融資方式發(fā)生轉變，大量的地方融資平臺、城建投資公司如雨后春筍般興起，使市、縣兩級政府取代鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為地方債務的主體。

1994年，中央開始推行分稅制改革。這一改革減少了地方政府的財權而事權則不斷加大，導致地方政府的財政資金缺口越來越大，迫使地方政府通過舉債來尋找資金來源。

據財政部數據顯示，2012年，中央財政收入5.592萬億元，占財政總收入的49.5%，地方財政收入6.129萬元億，占財政總收入的50.5%;中央財政支出6.4148萬億元，占財政總支出的37.9%，地方財政支出10.5281萬億元，占財政總支出的63.1%。

根據之前《預算法》的規(guī)定，地方政府不得發(fā)行地方政府債券，只有得到財政部的明確批準才可進行負債，但這種明示批準很難取得。作為應對措施，地方政府設立了很多平臺公司。通過這些平臺公司，地方政府避開了財政約束，進行負債。

這種冒險的做法在2009年開始變得變本加厲。

這一年，為了抵御全球金融危機，中國推出了四萬億的經濟刺激措施。這直接導致地方債呈幾何級式增長。因此，很多經濟學者認為目前中國的地方債問題，正是源于那場大規(guī)模的刺激計劃。

據國務院發(fā)展研究中心宏觀經濟研究部研究員魏加寧介紹，2009年的貸款有百分之四十流向了地方政府的融資平臺，“城投債、地方債、信托、銀行理財，轉來轉去錢其實還是給了地方政府”。

地方政府為何欠債？

由于地方政府的負債最終都會由中央的信譽和財力擔保，不斷增加的地方債務讓中央也越來越擔心。2011年至今，僅審計署就對地方債展開了三次審計，規(guī)模一次比一次大，間隔一次比一次短。同時，各界也開始反思地方債問題背后的深層原因。

清華大學經濟管理學院教授雷家骕認為，“太窮”而且有著迫切發(fā)展的愿望，是政府舉債的重要原因。

1994年的分稅制改革使得地方政府的財權相對減少而事權則不斷加大。地方政府除了發(fā)展經濟外，還需要負責提供普通教育、社會保障、環(huán)境保護等一系列純粹的公共服務，使得用于發(fā)展經濟的資金嚴重不足。

而長期以來，政府投資一直是拉動經濟增長最重要的“馬車”。尤其是2008年后，中央政府推出經濟刺激計劃用于“鐵公基”項目建設，并給地方政府規(guī)定了資金配套比例。在此背景下，地方政府被迫依托原有的城投公司和新建的投融資公司大量舉債，以解決資金困境。因此，投資拉動型的經濟增長方式，被認為是導致地方政府債務不斷增加的重要原因。

在這種模式下，不合理的官員考核制度使得地方官員借貸的欲望不斷膨脹。當前，基層政府官員考核中，政府財政收入、工業(yè)產值、招商引資情況是最為關鍵的指標。王惠玲說，“換言之，決定官員升遷的，依然是轄區(qū)經濟發(fā)展情況?！?/p>

她認為，在中國目前經濟發(fā)展仍由政府主導的局面下，大量的財政投資，無疑是促進經濟發(fā)展的捷徑。地方官員為了大量投資而大量借貸，以經濟發(fā)展換取政績和前程。

在這個過程中，中央政府對地方政府的預算約束偏“軟”，又為地方官員瘋狂舉債提供了便利。

在中國，一旦地方政府有財政危機，中央政府會作為兜底人為地方政府提供了隱性擔保。這種救助預期使得地方政府舉債的潛在成本和收益不對稱，導致地方政府產生過度舉債的沖動。同時，地方政府的決策者在任期內舉借的債務，大多是其結束任期后償還，這樣使得舉債決策者并不承擔債務償還的責任，這必然助長地方政府舉債的積極性。

魏加寧說，“中國是單一制的體制，這就相當于一艘大船，船艙都是通著的，中間沒有隔斷。地方政府債務之所以上升這么快，也是因為中央政府這艘大船會兜底。大家都在打破頭去借債，誰都沒有為未來負責，一個地方政府官員任期最長是5年，上一任債沒還就走了，下一任來了之后看到這種局面，肯定是去借，債務后人去還?！?/p>

預算軟約束還表現在金融體系方面。

“地方融資最早是由國開行貸款，國開行是政策性銀行，貸款期限比較長，成本也比較低。”魏加寧說，“按道理應該是政策性銀行往前沖，商業(yè)銀行往后撤。事實恰恰相反，商業(yè)銀行沖過去給平臺貸款?！?/p>

商業(yè)銀行等金融機構大多是國有控股企業(yè)，與當地政府有千絲萬縷的聯系，由于有政府部門的擔保，銀行和金融機構在給融資平臺公司或政府所屬企業(yè)提供資金時往往放松審查標準。有數據顯示，地方債務的近80%來自商業(yè)銀行等金融機構的貸款。

如何防控債務風險？

在經過反復斟酌后，2014年10月初國務院發(fā)布了《關于加強地方政府性債務管理的意見》（即43號文）。這也被認為是迄今關于地方債事項最全面的權威文件。

43號文規(guī)定，截至2014年底的存量債務余額應在2015年1月5日前上報;從2016年起，只能通過省級政府發(fā)行地方政府債券方式舉借政府債務。

為了落實43號文，財政部在2014年10月下旬又印發(fā)了配套文件《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》，首次明確了哪些債務由企業(yè)負責，哪些債務歸屬地方政府，最終成為地方政府的直接債務。

根據財政部發(fā)布的甄別辦法，地方債將被分為四類：一般債務，即項目沒有收益、計劃償債來源主要依靠一般公共預算收入的債務;專項債務，即項目有一定收益、計劃償債來源依靠項目收益對應的政府性基金收入或專項收入、能夠實現風險內部化的債務;混合債務，即項目有一定收益但項目收益無法完全覆蓋的，無法覆蓋的部分列入一般債務，其他部分列入專項債務;通過PPP模式（政府與社會資本合作）轉化為企業(yè)債務的，不納入政府債務。

今年兩會期間，財政部表示，經國務院批準，近期已下達地方存量債務1萬億元置換債券額度，允許地方把一部分到期的高成本債務轉換成低利率的地方政府債券。

所謂置換，就是在財政部甄別存量債務的基礎上，把原來融資平臺代表政府的理財產品、銀行貸款，期限短、利率高的債務置換成低成本、期限長的債務。

目前，地方政府一些即將到期的銀行貸款，一般是3到5年，如果通過置換能延長期限，比如說置換成7年、10年，那么債務流動性風險就會降低。

按照此次財政部下達地方存量債務1萬億元置換債券額度測算，如果把一部分到期的高成本債務轉換成地方政府債券，由于政府債券利率一般較低，匡算地方政府一年可減少利息負擔400億到500億元。

根據2013年末的全國債務審計結果顯示，2015年將有1.9萬億元地方政府負有償還責任的債務到期。此外，到期的地方政府負有擔保責任和一定救助責任的債務分別為3198億元和5995億元。

從之前提出的債務甄別到此次的萬億規(guī)模置換，對地方政府來說，中央要把地方政府存量債務逐漸顯性化的過程已經非常清晰。

“比較以前地方債務的處理意見，這次中央對地方債的清理實際上是把債務顯性化的過程。只有清晰了債務的結構才能有明確的置換方式，對地方政府來說，有利于緩解他們的壓力?！敝袊缈圃贺斀浽貉芯繂T楊志勇分析說。

不過，置換本身，雖然可以有效緩解地方政府的壓力，但并不會減少這些巨額債務的數額。

因此，有評論認為，從長遠考慮，改革完善分稅體制、轉變政府職能、強化約束監(jiān)督機制及完善地方官員政績考核體系，才是解決地方債務問題的根本之道。