走出“萬能社區(qū)”困局

陳晨 蔡馨逸

開不盡的“奇葩證明”，掛不完的“工作站”牌子，寫不迭的各類臺賬……作為與群眾生活聯(lián)系最為密切的社區(qū)，近年來屢屢因諸事龐雜陷入“萬能社區(qū)”的職能之困。7月，民政部、中組部印發(fā)了《關(guān)于進一步開展社區(qū)減負工作的通知》，這一紙“通知”被視作規(guī)范社區(qū)服務(wù)職能的“減負令”，但它究竟能為社區(qū)工作帶來怎樣的改變？

難以承受的“牌子”之重

還沒走進西安碑林區(qū)環(huán)南路社區(qū)居委會的辦公場所，記者便被大門外密密麻麻的工作站牌子所吸引?！包h員服務(wù)工作站”“人大工委工作站”“社區(qū)黨?！薄浾叽致砸粩?shù)，有16塊之多。走進辦公區(qū)，“未成年人輔導(dǎo)站”“法律援助聯(lián)系點”“遠程教育站點”等11塊牌子遍布各面墻。而如此壯觀的“牌照列陣”，在記者走訪的西安多個社區(qū)并不鮮見。

“每掛一塊工作站牌子，都意味著一項新的工作?！蔽靼彩协h(huán)城西路街道辦玉祥門社區(qū)主任鄭向陽說，除了居民社保、社會救助、社區(qū)矯正、勞動保障、殘疾人服務(wù)等基本職能外，社區(qū)的各類工作多達一百余項。就在記者采訪當(dāng)天，社區(qū)又要加掛“城市管理工作站”的牌子。

“每個部門都強調(diào)夯實基層，都要求在社區(qū)有陣地，但往往牌子一掛，（掛牌）部門的工作任務(wù)就完成了，剩下的都是社區(qū)的事兒?？晌乙粋€社區(qū)只有十幾個人，根本扛不動這幾十塊牌子?！币晃簧鐓^(qū)主任向記者大倒苦水：社區(qū)本應(yīng)是群眾自治組織，實際中80%的精力卻用于政府各部門布置的行政性工作，“有時社區(qū)主任一天就要去街道辦取好幾份文件，一個文件下來，社區(qū)就要落實。社區(qū)儼然成為一個‘小政府’，工作人員不堪重負倒是次要，關(guān)鍵是組織群眾活動反倒成了‘副業(yè)’。”

“只見牌子掛上墻，不見業(yè)務(wù)指導(dǎo)走下來?！倍辔簧鐓^(qū)負責(zé)人反映，牌子越掛越多，工作越來越繁雜，多數(shù)社區(qū)工作者都要承擔(dān)幾項甚至十幾項工作。而相關(guān)部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)卻并沒有跟上，牌子越掛越多的背后是工作的捉襟見肘?！跋裆鐓^(qū)矯正、安置幫教這類工作，都需要專業(yè)人才來承擔(dān)，現(xiàn)在社區(qū)往往是隨便拉一個人去做，效果可想而知。有的社區(qū)如‘法律援助’‘三官一律進社區(qū)’工作基本處于癱瘓狀態(tài)?！币晃簧鐓^(qū)負責(zé)人無奈地說。

為依法確定社區(qū)工作事項、規(guī)范社區(qū)考核評比活動、清理社區(qū)工作機構(gòu)和牌子，民政部、中組部近日印發(fā)《關(guān)于進一步開展社區(qū)減負工作的通知》（以下簡稱《通知》），指出“以市（地、州、盟）為單位對社區(qū)工作實行綜合考核評比，建立統(tǒng)一的考核評比指標(biāo)體系，將各職能部門的工作指標(biāo)一并納入，各職能部門不再單獨組織考核評比活動。建立以社區(qū)居民群眾滿意度為主要評價標(biāo)準(zhǔn)的社區(qū)考核機制，取消對社區(qū)的‘一票否決’事項?！?/p>

《通知》同時規(guī)定，根據(jù)社區(qū)工作實際和群眾需求，對各職能部門在社區(qū)設(shè)立的工作機構(gòu)和加掛的各種牌子進行規(guī)范清理，原則上能整合的一律整合，能取消的一律取消。各職能部門不得以是否設(shè)機構(gòu)、掛牌子作為考核社區(qū)工作的依據(jù)。大力壓縮基層人民政府、街道辦事處及其職能部門要求社區(qū)參加的各類會議和活動。大幅減少各職能部門針對社區(qū)的各類臺賬和材料報表，整合內(nèi)容重復(fù)、形式雷同的材料報表。

然而，從文本規(guī)定走向現(xiàn)實工作顯然需要一個過程。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，“減負令”下發(fā)之后，多數(shù)社區(qū)并沒有迎來理想中的“春天”，工作依舊陷于臺賬多、評比多、檢查多的尷尬境地而不能自拔。記者在西安市高新區(qū)唐興社區(qū)的月末總結(jié)中看到，一個月間完成的23項工作中只有4項是社區(qū)自發(fā)組織的群眾活動。個別社區(qū)甚至變身“編輯部”，本應(yīng)與群眾打成一片，卻天天與各類材料“打作一團”。

“一項工作有多少分支，我們就要準(zhǔn)備多少材料?！蔽靼彩协h(huán)南路社區(qū)副主任蘇文文舉例說，社區(qū)矯正工作站和法律援助聯(lián)系點承擔(dān)的都是法律幫扶工作，但是要對應(yīng)不同的部門整理上交兩份材料，就是一種資源浪費。

在西安一家社區(qū)，僅2015年上半年撰寫的臺賬就有一百多份。一位社區(qū)干部說，現(xiàn)在每聽到政府部門布置工作，自己本能的第一反應(yīng)便是“什么時候要材料”。

“按理說，社區(qū)被評為某項工作的先進單位是好事，但現(xiàn)在社區(qū)是怕被評優(yōu)。每獲得一項榮譽，就要加班加點準(zhǔn)備材料、展板。每項工作都要求上報材料，社區(qū)天天跟群眾打交道，都是些家長里短的事兒，哪有那么多匯報材料可寫？沒辦法，只能每搞一次活動，給多個部門報上去，否則根本完不成上級的考核?！蔽靼惨晃簧鐓^(qū)主任坦言。

職能部門懶政放大社區(qū)權(quán)限

牌子林立的背后則是開不完的證明之困。

證明“你媽是你媽”“自己是自己”，證明“你家有多少錢”“你沒有犯過罪”……多數(shù)社區(qū)都曾面臨令人啼笑皆非的“奇葩證明”。近期，各地相關(guān)部門紛紛出臺“權(quán)力清單”，旨在讓群眾告別各類奇葩證明。但記者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，由于部門之間職能銜接不暢，社區(qū)面臨的“荒唐證明”依舊“剪不斷、理還亂”。

不久前，西安市北院門街道辦橋梓口社區(qū)一位老人去世，子女在繼承財產(chǎn)時，銀行要求開具親屬關(guān)系證明，但如今公安機關(guān)已公開承諾不再開此類證明，最終還是找到社區(qū)，要求在表格上蓋戳。

老人在家中去世，火葬場要求出具正常死亡的證明，派出所不給開，只能找社區(qū)……橋梓口社區(qū)主任賀西紅不止一次面對這樣的煩惱。他說，各部門都扎緊了自己的“籬笆”，不讓群眾跑冤枉路，這是好事，但彼此之間沒有銜接好，群眾辦事的表格、程序依舊是老版本，依舊是只認(rèn)公章，最終只能由社區(qū)來“兜底”。在玉祥門社區(qū)，僅2015年上半年就開具了403份證明，其中不乏“證明居民是在自己家中受傷而非打架所致”之類的證明。

“居委會也有自己的難處。”文藝南路社區(qū)委員會主任韓靜介紹，社區(qū)居委會有198項工作，要開不少于100項的證明?！皩W(xué)校、食藥、公安、工商、銀行、公證處……這些單位都要我們蓋章子開證明?！?/p>

據(jù)悉，學(xué)校發(fā)放助學(xué)金要開家庭收入證明、財產(chǎn)繼承公證要開家庭關(guān)系證明、流動人口子女打疫苗要開居住證明、存款單丟失要開丟失證明……這些事項居委會事實上很難了解，而且往往成為居委會與居民之間的矛盾導(dǎo)火索。

在2015年的全國“兩會”上，全國人大代表易鳳嬌就表示，一些職能部門、企事業(yè)單位和社會組織都把社區(qū)公章當(dāng)成了“萬能章”。她建議，應(yīng)該由民政部門牽頭，集中清理要求居委會開具證明的項目。

《通知》指出，以市（地、州、盟）為單位制定社區(qū)印章使用范圍清單。對法律法規(guī)有明確規(guī)定且社區(qū)有能力提供證明的，方可使用社區(qū)印章。各職能部門、企事業(yè)單位、社會組織職責(zé)范圍內(nèi)的證明核實事項不得要求社區(qū)出具證明。

中國社會學(xué)學(xué)會副會長、陜西省社科院研究員石英認(rèn)為，居委會開具過多證明的問題，源自社會管理體制與社會發(fā)展的不相適應(yīng)。這表明了社區(qū)管理仍然沿襲了單位體制下的居民管理方式，在人口高度流動的今天已經(jīng)難以為繼。

而“萬能公章”僅僅是社區(qū)“無限責(zé)任”的一個縮影，更多煩惱來自層層加碼的行政性事務(wù)。來自上海市民政局的一項統(tǒng)計顯示，全市居委會要承擔(dān)的行政性工作占其總工作量的85%以上，一個社區(qū)平均每天要承接30多項大大小小的行政事務(wù)，每年接受40多項考核。

“以前是社區(qū)協(xié)助政府部門工作，現(xiàn)在是工作布置給你，社區(qū)干部直接上手去做?！蔽靼惨晃粡氖铝?5年社區(qū)工作的社區(qū)主任直言，社區(qū)作為居民自治組織，沒有執(zhí)法權(quán)，但清理占道經(jīng)營、食品安全檢查、人口密集場所安全防范、電梯質(zhì)量安全檢查等工作都被下派到社區(qū)，社區(qū)只能硬著頭皮上，極易陷入“執(zhí)法無據(jù)、群眾誤解、上級不滿”的“三難”境地。

社區(qū)沒有執(zhí)法權(quán)卻要執(zhí)法，久而久之，傷害的不僅是基層政府的威信，也讓群眾失去了對社區(qū)干部的信任。一些受訪群眾和社區(qū)工作者坦言，“三難”的背后，是一些政府職能部門的懶政和不作為作祟，將本應(yīng)由他們承擔(dān)的責(zé)任和工作轉(zhuǎn)嫁給社區(qū)。層層加碼之下，有的社區(qū)只能以各種變通方式應(yīng)對，甚至“糊弄”上級。

社區(qū)期盼回歸本位

如果職能部門不切實把自己的責(zé)任承擔(dān)起來，社區(qū)負擔(dān)會越來越重，減負只是一句空話。多位社區(qū)干部表達了這種擔(dān)憂。而在當(dāng)前社區(qū)工作繁雜、待遇相對較低情況下，很多社區(qū)都面臨人才流失問題。西安市興樂社區(qū)主任王冬無奈地說：“社區(qū)去年招聘的三名專職社工現(xiàn)在只剩下一人?！?/p>

西北大學(xué)社會事業(yè)發(fā)展研究中心主任雷曉康表示，社區(qū)居委會是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的基層群眾自治組織，核心在于社區(qū)自治。但在實際中，社區(qū)更多地側(cè)重于完成政府及其派出機構(gòu)交辦的事務(wù)，行使委托管理職權(quán)，以致行政化傾向嚴(yán)重，脫離“群眾自治”的本質(zhì)，這對我國基層民主建設(shè)和城市社區(qū)建設(shè)極為不利。

受訪專家認(rèn)為，立法缺失是造成居委會萬能化的重要原因。據(jù)悉，現(xiàn)行《城市居民委員會組織法》是1989年通過的，基本條款只有23條，對城市居委會與政府和其他組織之間的關(guān)系等僅做出原則性規(guī)定，操作性不強?，F(xiàn)實中，當(dāng)?shù)胤秸畯妱堇眯姓深A(yù)社區(qū)工作時，社區(qū)居委會就會淪為政府的辦事機構(gòu)。

一些受訪社區(qū)干部也表示，社區(qū)居委會實際上成了街道下屬機構(gòu)，人、事、財、物等權(quán)力都在街道，只能隨時聽從街道指示完成各項任務(wù)。“行政事務(wù)由政府做，市場事務(wù)由企業(yè)來做，社會事務(wù)則交由社會來做。但在傳統(tǒng)的行政方式下，這些難以分開，最終都落實到最基層的社區(qū)?！币晃簧鐓^(qū)干部分析說，基層政府人手緊張是普遍情況，但不能以此為由把本該自己承擔(dān)的工作全部壓給社區(qū)，基層一根針“穿不下”上面千條線。

“減負令“明確指出，屬于基層人民政府及其職能部門、街道辦事處職責(zé)范圍內(nèi)的事項，不得轉(zhuǎn)嫁給社區(qū)。社區(qū)承擔(dān)的招商引資、協(xié)稅護稅、經(jīng)濟創(chuàng)收等任務(wù)指標(biāo)，以及社區(qū)作為責(zé)任主體的執(zhí)法、拆遷拆違、環(huán)境整治、城市管理等事項，原則上一律取消。

雷曉康表示，社區(qū)減負最重要的是轉(zhuǎn)變政府職能，讓社區(qū)居委會回歸本職。在貫徹落實好“減負令”的同時，建議加快城市居民委員會組織法修訂工作，與其他相關(guān)法律銜接整合，避免“九龍治水”。政府應(yīng)堅持工作重心下移，實現(xiàn)從管理到服務(wù)、從權(quán)力主體到義務(wù)主體的轉(zhuǎn)變。實施政府部門到社區(qū)居委會的“準(zhǔn)入清單”制度，不在清單內(nèi)的工作職責(zé)和任務(wù)，不得下移給社區(qū)居委會。對社區(qū)的考核工作，實行以社區(qū)居民自我考評為主，實現(xiàn)從官本位到民本位、從行政考評到民主考評的轉(zhuǎn)變。

“自己心目中理想的社區(qū)，應(yīng)當(dāng)是關(guān)心群眾生活、組織好群眾出游和各項文體工作的‘老百姓的家’?！蔽靼惨晃簧鐓^(qū)主任建議，在社區(qū)“減負令”出臺的基礎(chǔ)上，各地應(yīng)做好各職能部門之間工作的銜接，盡快明確社區(qū)的“職能清單”和“負面清單”。他建議，政府對社區(qū)非政府組織進行扶持，大力推進政府購買服務(wù)，把社區(qū)從繁雜的行政性事務(wù)中解放出來，使之發(fā)揮好群眾組織者、協(xié)調(diào)者的本位角色。