啟動“21世紀海上絲綢之路”建設南海和平之海

蔡鵬鴻

作為構建全方位對外合作新格局的戰(zhàn)略構想，“21世紀海上絲綢之路”正進入規(guī)劃落實倒計時。為推動絲路建設，中國政府牽頭創(chuàng)建了亞洲基礎設施投資銀行，注資400億美元啟動了“絲路基金”，要與絲路沿線國家共享發(fā)展機遇，沿線大多國家表達了積極參與的態(tài)度。在落實推進“21世紀海上絲綢之路”之前，很有必要對于可能面臨的風險和挑戰(zhàn)進行評估，找到克服挑戰(zhàn)的工具，讓沿線各種矛盾得以緩解、抵牾情緒得以消除、對立要素得以融合。筆者以為，可能牽動全局的難點及其提出的挑戰(zhàn)，或許就在自家門口，這就是，如何有效清除南海問題形成的若干障礙，平衡維權與維穩(wěn)的尺度、協(xié)調南海周邊國家的關系，將南海地區(qū)塑造成和平穩(wěn)定與合作共贏之海，以利于“21世紀海上絲綢之路”這艘巨型航船順流南下，遠渡重洋。

南海問題引發(fā)的挑戰(zhàn)

中國政府最初是向東南亞國家提出共建“21世紀海上絲綢之路”這一倡議的。其背景是，東亞地緣政治格局進入了新的整合與發(fā)展時期，周邊海上安全環(huán)境呈現出前所未有的新內涵、新條件和新趨勢，其中許多不安定因素大多匯聚于南海及其周邊地區(qū)。它們給全面落實“21世紀海上絲綢之路”的戰(zhàn)略構想形成若干挑戰(zhàn)。

第一，變動中的地區(qū)秩序和地緣戰(zhàn)略格局對南海問題的解決帶來困難，對實施“21世紀海上絲綢之路”的構想形成了挑戰(zhàn)。戰(zhàn)后形成的全球性和區(qū)域性地緣戰(zhàn)略格局正處于深刻變化之中，在這樣的背景下，南海地區(qū)盡管在地理空間上只是整個大區(qū)域中的一部分，但這里是地區(qū)政治、外交和安全諸類矛盾的交匯處，也是大國戰(zhàn)略博弈交織之地，人們擔心這里成為大國爭奪霸權的“大熔爐”，大國之間相互爭斗，爭奪主導權，有引發(fā)沖突甚至戰(zhàn)爭的危險。

第二，法理斗爭引起的挑戰(zhàn)。自從菲律賓2013年提出所謂的“仲裁案”后，國際上對南海斷續(xù)線的法律地位和法理依據出現了一系列的質疑，一些人借機惡意攻擊中國的南海政策及實際行動，中國已經成為南海眾多矛盾的主要相關方，正處于南海漩渦的中心。而越南也表示要向國際司法機構提出仲裁。甚至連印尼也認為，南海斷續(xù)線切入納土納群島，影響印尼的“領土完整”，印尼軍方因此要加派軍力“駐扎”納土納群島。中國能否借助海上絲綢之路，避開南海法理斗爭的風口浪尖？

第三，“東盟抱團”成為新趨勢。根據東盟的規(guī)劃，2015年是建成東盟共同體的目標年。盡管因其內部原因而將共同體建成的目標推遲到2015年底完成，但是，為實現東盟共同體，東盟內部對一些尚未達成一致的爭論問題保持了高頻率的協(xié)調，其中包括如何形成一致的南海政策。現在東盟國家在南海問題上的看法趨于一致，就基于國際法解決爭端的觀點達成共識，東盟與中國在南海問題上的分歧或“不一致”正成為影響南海問題的新因素，“東盟抱團”的新趨勢不容忽視。

第四，地緣政治上，南海已經成為中美角力的新高地。南海問題長期來并未成為影響中美關系的核心障礙，但自2010年以來，美國放棄了長期奉行的所謂“不介入政策”，開始轉向“選邊站隊”，傾向性政策表達日益清晰。2014年年初，美國國務院高官公開指責中國的南海政策，不久之后又針對中國拋出“凍結南海行動倡議”，到2014年末，美國國務院發(fā)表《海洋界限：中國的南海主張》的報告，毫不含糊地支持菲律賓的南海仲裁案。美國在南海問題上公開站在中國的對立面，否認中國的南海斷續(xù)線，聲稱美國在南海擁有國家利益，奧巴馬甚至公開聲明美菲同盟關系就是美國的核心利益，美國的政策立場使南海問題更趨復雜。南海業(yè)已成為中美地緣政治角力的新高地。

對新局勢下南海問題的新認識

“21世紀海上絲綢之路”這一構想，是中國政府從戰(zhàn)略高度重視周邊外交的產物，是對近年來國內國際的各種正面要求做出的一種突破性回應，讓國內民眾看到了維護國家主權、民族尊嚴的堅定意志，向國際社會表達了中國愿意積極承擔國際責任解決地區(qū)熱點的姿態(tài)，讓周邊國家深切感受到可以分享中國發(fā)展機遇的中國氣派。為使“21世紀海上絲綢之路”這條“巨龍”乘風揚帆，一路順風，須對新局勢下的南海問題再思考，并在取得新認識的基礎上，建設包括南海海域在內的海上合作新秩序。

第一，必須再次確認中國在歷史和法理上對南海島礁及附近海域擁有主權和管轄權。浩渺的南海及其璀璨的島礁始終是鑲嵌在中國國土上閃爍的明珠，自古以來一直見證并守護著浩浩蕩蕩往來于海上絲綢之路上的中國船隊。當下，任何外國不要幻想中國會拿核心利益做交易。

第二，中國崛起讓自身具有了一定的經濟優(yōu)勢，但這并不是說中國在經濟和軍事上獲得了絕對優(yōu)勢。盡管中國已成為世界第二大經濟體，但是中國國際地位的兩重性仍十分顯眼，尚未擺脫發(fā)展中國家的帽子。作為發(fā)展中國家，中國保持一心一意謀發(fā)展的戰(zhàn)略定力不變，以保障中國的根本利益得以獲得、保持和延續(xù)，保障中華民族的偉大復興得以實現。鑒于此，在對外關系上，中國要設法把可能導致沖突的因素限制在必要的底線上，以確保中國夢的實現有一個穩(wěn)定、和平的發(fā)展環(huán)境。

第三，隨著中國在國際上的大國地位得到承認，中國堅定了建設海洋強國的堅強意志。中國同外部世界的經濟、人文交往和互動關系，密切和頻繁程度業(yè)已達到了歷史最高水平，以至于中外兩方無法輕易割裂，中美之間不能割裂、中日之間也不能割裂，中國與南海周邊更是如此。當前中國對海洋權益的重視程度超過以往任何時候，加上南海東海的爭議事件，中國被迫提升軍事力量以及可能的干預能力，因此可能遭遇來自區(qū)域內或區(qū)域外各種勢力的懷疑和反對，在它們無法理解中國的和平發(fā)展用意之前有可能傾向于把中國的言行解讀為“擴張”甚至“威脅”，中國因此同美國這個超級大國、其他利益相關者以及南海爭端方發(fā)生的競爭及其內涵也就增加了其他多種負面因素。因此，中國面臨沖突因素上升的局面。在運籌“21世紀海上絲綢之路”時，中國對此應該心中有數，要為應對地緣政治和權力競爭準備投入更多的資源、力量和智慧。

第四，在南海問題上要有打一場法律持久戰(zhàn)的思想準備。為順利推進“21世紀海上絲綢之路”這一偉大工程，不能用短平快方式解決南海爭議問題，而要做好打一場法律持久戰(zhàn)的思想準備。采用法律方法，就是通過確定島嶼歸屬和劃分大陸架、專屬經濟區(qū)的分界線以及國家間海上國界線來確定各自的主權和海洋管轄權，消除主權爭議和海洋權益紛爭。從國際法層面來看，國際海洋法的發(fā)展進程本身也是產生南海海域爭議的一個特殊因素。越南曾經公開承認中國在南海地區(qū)擁有主權和海洋管轄權，后來否定自己的聲明，這就是明證。從某種意義上講，法律僅僅是一把靜態(tài)的尺子，法律斗爭將是一個長期的過程，解決問題不可能一蹴而就。當前，在各國都可以利用國際法提出各自主張的背景下，南海依法劃界將是一場曠日持久的談判。因此，即使從技術層面來分析，法律方法也將是一個長期的過程。既然“21世紀海上絲綢之路”不是一個短期行為，而是一項長遠的戰(zhàn)略，那么中國不僅要以法律方法來捍衛(wèi)南海的海上權益，還要以此來推進“21世紀海上絲綢之路”的發(fā)展。

第五，提供公共產品應有時不我待的緊迫感、關懷度和細膩心，否則將影響構想的實施。公共產品當然包含諸多內容，包括基金、機制等。例如，亞洲基礎設施投資銀行經中國倡導建立后，備受東盟國家的歡迎。中國應有更多的憂患和惠及周邊意識，讓這些倡議盡早落實。中國在多個場合多次提出“中國—東盟海上合作基金”，但是一些東盟人士依然不明確如何申請和使用，缺乏透明度和宣傳力度。“中國—東盟海上合作基金”是推進21世紀海上絲綢之路的重要支撐力量，東盟國家一些學者傾向于申請海上聯(lián)合執(zhí)法訓練、航運安全等課題。但是，由于誤解或者透明度不夠，也有的學者猜測，中方可能比較傾向于提出不敏感的課題，如生物多樣化保護等問題。在實施構想過程中，中國應該加快步子，多多提供一些更加務實的操作渠道以及細致的操作措施，順利推進“21世紀海上絲綢之路”構想。

利用“21世紀海上絲綢之路”

把南海建成和平之海

面對南海問題引發(fā)的挑戰(zhàn)，應思考如何利用“21世紀海上絲綢之路”這一戰(zhàn)略構想把南海建成和平發(fā)展、穩(wěn)定安全之海。

第一，應該思考建設區(qū)域過渡期秩序的南海海洋合作機制。變動中的地緣政治格局并未觸發(fā)中美等大國發(fā)生傳統(tǒng)意義上的軍事對抗，相反，這些國家試圖建立互為接納的區(qū)域過渡期秩序。在這樣的大趨勢和背景下，南海周邊國家必定要逐漸融入新的潮流，同大國一起走向新型的區(qū)域政治秩序之中，甚至是安全合作架構之內。形成中的新型政治與安全秩序，或許還不能說是一種持久穩(wěn)定的亞太秩序，但這是一種特有的亞太大環(huán)境，在其中，大國都有互相接納對方的愿望。盡管亞太地區(qū)尚未建立具有約束性、機制化特征的安全區(qū)域機制，但是冷戰(zhàn)時期亞太大國相互排斥、冷戰(zhàn)之后相互防范的嚴峻氣氛已經緩和，安全領域的相互接納成為事實，美國已經認定中國在全球和區(qū)域事務中發(fā)揮著不可或缺的結構性作用，中國也已經接納美國進入東亞合作軌道，亞太地區(qū)新型的過渡期秩序正在形成之中。在此大背景下，中國應充分利用“21世紀海上絲綢之路”這一倡議，通過同相關國家建立政治和軍事互信機制，包括非傳統(tǒng)安全合作等，讓中國的和平發(fā)展、合作共贏理念和政策實踐在推行海上絲綢之路進程中首先在南海地區(qū)推廣、實現。

第二，“21世紀海上絲綢之路”應該是主動謀劃、努力進取這一新型外交的實踐。通過“21世紀海上絲綢之路”注入必要的資金非常重要，把親、誠、惠、容的理念轉化為具體措施更有意義。在對東盟政策中，中國需經常采用換位思考的方法，要設法讓對方獲得具有舒適度的結果。這要求中國對待南海周邊國家要“親”，達到親切、親和的水平;要“誠”，應做到心中有誠意，做事要誠懇;要“惠”，就是要實現優(yōu)惠、優(yōu)待、互惠;要“容”，就是要有風度和深度，對待南海周邊國家，要有關懷、容納之心。在操作層面，中國在東盟國家設立產業(yè)、經貿合作區(qū)時以及東盟國家在中國設立產業(yè)園區(qū)時，可考慮盡可能讓利東盟方面。東盟國家提出，親誠惠容四字應以惠為核心。中國在踐行四字方針時，應以消除貿易赤字為先、以對方感受實惠為先。

第三，利用“21世紀海上絲綢之路”深化中國東盟海上合作。其實，中國東盟海上合作已經提上議事日程。從中國方面看，對南海周邊國家應該加強海軍外交，增加海軍港口訪問。隨行軍樂隊可在甲板招待東盟國家民眾，也可上岸表演，海軍醫(yī)療船的醫(yī)生可進入社區(qū)提供服務;隨時準備向東南亞國家提供海上搜救、防災、救災行動。加強中國東盟海上合作應精心籌劃，使之成為中國東盟合作新亮點。抓緊磋商，盡早啟動2015年為“中國—東盟海洋合作年”。中國東盟海上合作應是長期的年度合作項目，起始之年，應著重于非傳統(tǒng)安全合作;以共建“21世紀海上絲綢之路”引領海洋經濟、海上聯(lián)通等領域的交流與合作。

第四，在南海地緣經濟和地緣政治上，中國應有同美國合作的自信。中國現在已經明確不再依賴某個中心國家（如美國）作為關鍵，而是更加強調周邊。中國周邊外交繼續(xù)保持“東盟為中心”，發(fā)揮東盟的核心作用，以反制美國拉攏中小國家的企圖。美國正試圖使那些被拉攏的國家成為其籌建對抗性集團中的一分子。中國反其道而行之，建立“21世紀海上絲綢之路”主要通過不結盟但廣結伴的方式實現。要努力通過這個方式致力于將南海周邊國家引導到相互依賴度高、關系緊密到不可分離的程度。

第五，利用區(qū)域機制搭建南海合作平臺。中國應堅持相互尊重、互不干涉內政的原則同沿線國家發(fā)展關系，在南海周邊不謀求勢力范圍，設法利用現有的區(qū)域合作機制，把這些國家和地區(qū)串聯(lián)起來，搭建戰(zhàn)略平臺。一是利用中國—東盟自貿區(qū)合作平臺，把“21世紀海上絲綢之路”議題列入中國東盟合作進程。中國—東盟自貿區(qū)都是雙方各自對外建立的第一個自貿區(qū)。經過幾年的運行，取得了巨大成就，目前正進行中國—東盟自貿區(qū)升級版談判。應把建設“21世紀海上絲綢之路”以及相關的海上基礎設施建設項目納入升級版談判議程。二是利用亞太經合組織（APEC）平臺把“絲綢之路經濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”兩大構想連接起來，使中國新一輪改革開放鴻雁在亞太地區(qū)最重要的政府間組織中最先展開兩翼。2015年APEC主辦方是菲律賓，中菲兩國應在落實習近平主席同阿基諾總統(tǒng)會晤精神基礎上盡早實現雙方關系轉圜。中國應該積極支持菲律賓辦好APEC年會，把構建“絲綢之路”列入會議的合作議題。三是利用并整合現有功能性合作機制和項目，把絲路基金使用的優(yōu)先方向確立在南海周邊，在2015年抓緊公布若干項目，作為示范和引領。亞洲基礎設施投資銀行項目同樣如此，時不我待，及早運營;條件成熟的話，還可以同東南亞國家另行組建“絲綢之路開發(fā)銀行”、“投資基金”、“風險基金”等跨國金融機構。

總之，“21世紀海上絲綢之路”構想構成了中國面向太平洋印度洋全方位對外開放的戰(zhàn)略新格局和周邊外交戰(zhàn)略新框架。然而，構建“21世紀海上絲綢之路”不可能舍近求遠，只能由近及遠，中國東部海上沿線特別是南海周邊是第一位的。在周邊海上局勢動蕩、安全環(huán)境趨緊的背景下，中國推進“21世紀海上絲綢之路”系統(tǒng)工程，以看得見摸得著的項目施惠周邊，釋放的信號十分明確，中國要同南海周邊國家共同建設和平安全合作共贏之南海。

（作者系上海國際問題研究院研究員）

（責任編輯：張凱）